“全面推行林长制”进程中农民主体性提升的实证研究——以安徽省J县为例

郝永华

(中共安徽省委党校(安徽行政学院) 马克思主义学院，安徽 合肥 230036)

一、问题提出：农民主体性提升是“全面推行林长制”的内在要求

习近平总书记致贺首个中国农民丰收节时强调，我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。广大农民在我国革命、建设、改革等各个历史时期都作出了重大贡献[1]。习近平总书记指出，“要发挥亿万农民的主体作用和首创精神，调动他们的积极性、主动性、创造性”[2]262。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制[2]38。党的十九届六中全会将“坚持人民主体地位”郑重写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。这是中国共产党领导中国革命、建设和改革发展实践的宝贵经验和生动总结，是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特征，体现了马克思主义群众观的核心要义[3]。

林长制作为我国生态文明制度体系的重要组成部分，是以习近平生态文明思想为指导，将马克思主义生态观应用于中国实践的重大制度创新，也是我国生态文明建设发展的重要制度保障。“全面推行林长制”作为生态文明建设的重要内容，是一项社会系统性工程，其生命力在于以人民群众对生态环境保护开发需求为导向推进改革进程，不断满足人民日益增长的对优美生态环境、优良生态产品和优质生态的需求。这既是“全面推行林长制”的出发点，也是“全面推行林长制”的落脚点。在省、市、县、乡、村“五级林长”责任体系中，森林资源保护的最小单元是“村”，“全面推行林长制”的最终落脚点也在“村”。毋庸置疑，农民群众是“全面推行林长制”的主要参与者、实际受益者和直接评价者，是“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的源头活水。在“省级统筹、市级组织、县级责任全面、乡镇运行、村所实管”的立体管护新格局中，政府主导与农民主体的良性互动是“全面推行林长制”的一体两面。各级“林长”是推进工作的重要抓手，但是不能将关注点局限于此。因为如果没有广大农民群众的“在场”，“全面推行林长制”就会失去群众根基，演变为“林长干、林农看”的“独角戏”[4]。

基于此，在“全面推行林长制”的实践和理论研究进程中，在强化地方党委、政府主导作用、加强乡镇林业(草原)工作站建设、用好生态护林员队伍的同时，必须注重“农民在场”，将“农民主体性”纳入到研究视域和工作进程之中。通过对“农民主体性”的激发、培育、提升，提高农民管护林草资源的责任意识和参与意识，进一步夯实“全面推行林长制”的群众基础——这是保障“全面推行林长制”落地生根的题中应有之义，也是提升我国新时代生态文明领域治理体系和治理能力现代化的必然要求。

二、研究回顾

(一)关于农民主体性的研究

主体是相对于客体而言对客体有认识能力和实践能力的人。人作为活动主体的质的规定性，是在与客体相互作用中得到发展的人的自觉、自主、能动和创造的特性[5]30。农民主体性一直以来备受学者高度关注。梁漱溟先生充分肯定农民的主体地位，强调“乡村问题的解决，天然要靠乡村人为主力”[6]351。李卫朝提出“农民主体性即农民在生产生活中所表现出来的自主性、主动性以及受动性”[7]。周立在此基础上作了进一步解释，提出农民的自主性即农民进行自我选择的基本权利；农民的能动性即农民的积极参与性；农民的受动性是指农民发挥主观创造性时也要受到管理规范和社会约束等方面的制约[8]。徐顽强和王文彬指出，农民主体性主要指农民发自内心地认同、理解和支持各项建设活动，并能主动积极地参与农村发展实践[9]。王春光等认为“农民的主体性，就是在经济、社会、政治、文化等方面都有主导权、参与权、表达权、受益权和消费权等”[10]。

在中国知网以“农民主体性”为主题词展开搜索，截至2022年5月10日，可检索到学位论文74篇(其中博士学位论文3篇)、发表在学术期刊的论文635篇(其中发表在CSSCI核心期刊和北大核心期刊的文章266篇)。对这266篇核心期刊文献进行可视化分析，排名前十位的“主要主题”包括：农民主体性、主体性、乡村振兴、新农村建设、现代性、乡村建设、文化主体性、主体性视角、主体性困境、乡村振兴战略[11]。数据分析可见，近年来学界关于“农民主体性”的研究多聚焦乡村振兴战略，从“现代性”“文化主体性”“主体性视角”“主体性困境”等领域展开理论研究。

(二)关于“林长制”的研究

习近平总书记在2016年4月视察安徽时强调 “要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园”[12]。“林长制”是安徽省深刻理解与正确践行习近平生态文明思想和习近平总书记视察安徽重要讲话指示精神的重大实践探索。自2021年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》提出“全面推行林长制”以来，学界关于“林长制”的研究热情高涨，发文量保持高位。秦国伟等紧扣“林长制”的内涵，明确提出在省、市、县、乡、村五级林长制体系中，“林”是主题，“长”是抓手，“制”是保障，“治”是落点[13]。曾凡银以正外部性理论、公共物品理论等作为分析框架，建议通过政府主导、企业主体、社会参与、立体监督，建立共同治理—协同治理—有效治理的体制机制[14]。林震、孟芮萱等从林长制的制度逻辑与治理逻辑视角展开研究，强调林长制是生态环境治理现代化和生态文明目标责任体系的重要制度创新，要注重提升林长的“四个治理”能力[15]。常纪文强调林长制改革必须遵循国家治理体系和治理能力现代化的基本要求[16]。

在中国知网以“林长制”为主题展开搜索，截至2022年5月10日，可检索到硕士学位论文5篇、发表在学术期刊的论文264篇(其中发表在CSSCI核心期刊和北大核心期刊的文章10篇)。对这10篇核心期刊文献进行可视化分析可见，排名前十位的“主要主题”包括：林长制、安徽省、生态治理、简约化、林业生态、治理逻辑、长效机制、问题与建议、制度逻辑、制度创新[11]。

作为在全国率先建立以党政领导负责制为核心的“林长制”责任体系的省份，安徽省的实践探索成为学界关注的焦点，研究领域多集中于林长制改革的内涵、机制、政府主导作用的发挥等方面。值得关注的是，“农民主体性”尚未成为排在前十的“主要主题”。进一步的可视化分析追溯关于“林长制”研究的“次要主题”，可发现“社会力量参与”作为“次要主题”位列第七。由此可见，在“全面推行林长制”的实践进程中，农民主体性的激发与培育已逐渐进入研究者和管理者的视野，并愈来愈引发关注。

以上研究梳理可见，关于“农民主体性”与“林长制”的相关研究成果扎根于我国改革开放伟大实践，生发于乡村建设、脱贫攻坚、乡村振兴以及生态文明建设等领域，为后续研究奠定了扎实的理论基础。但将两个视角相结合的研究视域(在“全面推行林长制”视域下对“农民主体性”的研究)仍需进一步丰富与拓展。本文从“全面推行林长制”视域下展开对“农民主体性”这一重要概念的实践探究，通过案例分析探索农民主体自觉的培育路向。

三、案例呈现：安徽省J县开展“林长制”的困惑与探索

2019年，安徽省成功创建全国首个林长制改革示范区，林业治理效能显著提升。安徽省林长制改革探索成果入选中央深改办“十大改革案例”，后被写入第十三届全国人大常委会第十五次会议修订的《中华人民共和国森林法》。2021年7月，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化新一轮林长制改革的实施意见》，强调提出健全国土绿化动员机制，标志着安徽省林长制的改革进入新阶段。

J县是安徽省最早推行林长制改革的县，其地处皖南山区，县域面积约904平方公里，人口约15万，现有山场面积近100万亩，全县森林覆盖率约70%，林木绿化率超过73%。2016年以来，J县以习近平生态文明思想为指导，以全省林长制改革示范区先行区建设为抓手，结合全国第一批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，充分把握皖南山区特点，健全长效常态的管护机制，加快建立新型高效的林业产业体系，推动实现“林长制、林长治，不砍树、能致富”。然而在“全面推行林长制”的实践进程中，农民主体性的培育还面临巨大的挑战，其中既有社会结构等外部因素的制约，也有农民社会身份认同等内部因素的影响。在“林长制”试点进程中，如何激发农民(主要为林农)“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的积极性，建立长效管护机制，成为实践探索的重点和难点。

(一)破解因“不懂”而“不动”的僵局

“林长制”是在习近平生态文明思想指导下，在新发展阶段为解决林业生态文明建设中的突出问题而探索出来的追求林业高质量发展的新路子，是新思想引领下的新实践。正因为其是“新路子”“新实践”，广大农民群众由于年龄、认知等方面的局限，很难在短时间内形成对“林长制”的理解与认同。笔者在“林长制”试点改革阶段到安徽省J县实地调查访谈中发现，对于“你知道林长制吗”这一问题的回答，只有部分村干部表示“知道大概意思”，大多数农民群众表示“没听说过”“不知道”或反问“这和我们有什么关系”。在这种认知困境之下，不可避免地出现因“不懂”而“不动”的僵局，更遑论参与“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的积极性。

面对农民群众思想认识上的“坚冰”，J县坚持“以人民为中心”，精心研制分众化、接地气的教育宣讲工作方案，将各级林长、专家、护林员、学生志愿者和“能人”“五老”等各类群体纳入“林长制宣讲团”，通过宣传图册、公益墙报、微信公众号、乡村大喇叭、护林员车载小喇叭等各种渠道，使用喜闻乐见的宣传口号、俚语、标语等，持续开展教育宣讲。如：“绿水青山就是金山银山”“不砍树，能致富”“看一看，能挣钱”“林区即景区”“碳库就是钱库”“能绿则绿、应绿尽绿”“谁投资、谁经营、谁受益”等等。这些接地气的环保口号易懂易记，深入人心，有效打破了因“不懂”而“不动”的僵局，有力提升了农民群众的环保意识。

(二)集聚因“分散”而“分流”的资源

“退耕还林工程”是党中央国务院从维护生态安全和民族发展的战略高度谋划实施的一项重大生态工程。通过对特定地区有步骤有计划地停止耕种、退耕还林，因地制宜地恢复植被、造林种草。作为一个位于皖南腹地、西倚黄山的县城，J县素有“山区小县、林业大县”之美誉。长期以来，林地分属各家各户管护经营，“分散性”特征明显。笔者在实地调查访谈中发现，J县在林长制改革试点进程中，虽然通过多层面多维度的宣传，能够帮助林农意识到“退耕还林工程”在改善生态环境、减少涝旱沙尘自然灾害等方面的积极作用，但是如何促进林农由垦荒种粮向退耕还林的历史性转变，依然是一项极具挑战性的现实难题。

作为全国第一批农村集体产权制度改革试点县，J县因地制宜迎难而上，在实践中探索新路。J县结合本地传统经营特色，打破传统林业粗放管理模式，针对林业短中长期发展作出有针对性的规划，灵活运用“企业+基地+林农+集体经济股份合作社”“林业委托经营”等模式，引导经营主体把分散的林地整合起来，推进适度规模经营，逐步建立起“林地变股权、林农当股东、收益有分红”的林地经营新机制，并颁发了全国第一本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。与此同时，坚持把全面推行林长制工作与脱贫攻坚工作紧密结合，出台《关于加快林业特色产业发展的实施意见》，采取“以奖代补”方式，对连片种植中药材、灵芝和香榧给予奖补资金。通过一系列组合拳，加快林业产业体系建设，用活“林农增收五法”，稳步实现集体增收、农民致富，解除农民“退耕还林”的后顾之忧，调动起了农民种林育林护林的积极性，有力有效地凝聚起因“分散”而“分流”的林业资源。

(三)纠正因“忧虑”而“毁绿”的苗头

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月印发《生态文明建设目标评价考核办法》，把“公众获得感”作为考核评价党政领导干部工作的重要依据，同时也是衡量农民对生态文明建设成效认同度的标尺。在实地调研访谈中，不少农民谈到对“林长制”的了解和认同时，立足各自实际，表达了“忧虑”之意。比如，不少农民强调说：“虽然政府说了栽树不占我们的耕地，但是在我们地头栽树，树长大了，一来和我家庄稼争肥料，二来遮挡我家地头的光照。这两样恐怕都会影响我们的庄稼生长。”基于自身利益可能会遭受损坏的“忧虑”情绪支配下，农民的获得感与安全感“式微”，甚至会出现“林长栽树，林农毁树”的极端现象。

为切实化解林农的这个忧虑，J县实践聚焦“生态红利”这个“根本”，以林下土地资源和林荫空间为依托，积极推广林下复合种植，以“实实在在的生态红利”惠及广大林农，切实提高了林农的“获得感”“安全感”“满意度”。同时，充分发挥中科院微生物研究所灵芝工程技术研究中心等产学研合作平台的作用，通过长短结合、以短养长，持续增加林地附加值，让林农的“获得感”“安全感”“满意度”更加充实、更有保障、更可持续。J县在实践探索基础上及时总结提炼经验，建成开放“两山理论实践创新基地展示馆”，成立全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地培训中心；注重结合林长制推行进程中的模范典型事迹，开展“接地气”的表彰、宣讲等工作，发挥典型(最美林长等)示范带动作用，消解林农心头的忧虑，培育林农的生态环保意识。农民群众的积极主动性得到有效提升，真正成为“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的源头活水。

四、路向分析：“全面推行林长制”进程中培育农民主体性的三维向度

安徽省J县在“林长制”改革进程中，“林”是聚焦林业生态文明建设的主题，“长”是发挥政府主导作用的关键，“制”是“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的机制体制保障，而广大农民群众的支持拥护和积极参与是贯穿其中的红线，是以“林长制”实现“林长治”的关键因素。参照J县案例，在“全面推行林长制”进程中培育农民主体性有以下三维向度。

(一)加强宣传教育，凝聚社会共识

习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。生态文明建设是“五位一体”总体布局的重要内容，是推进美丽中国建设的必然要求，也是广大农民群众“对美好生活的向往”的重要内容。作为新时代生态文明建设的重大制度创新和生动绿色横截面，“全面推行林长制”任重道远。“十四五”规划提出，到2025年，我国森林覆盖率将从目前的23.04%提升至24.1%。要实现这个极具战略意义的生态战略目标，农民群众的社会认同既是精神基石，也是力量之源。

马克思主义认为：“理论一经掌握群众，就能变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人；所谓彻底，就是抓住事物的根本。”[17]11在“全面推进林长制”视域中理解“事物的根本”，必须要结合农民群众特别是林农的生存和发展前景来考量。因为“绿水青山就是金山银山”的生态理念只有落在实处才能抓住“事物的根本”，才能具有强大的生命力和“说服力”，更能赢得社会认同，凝聚社会共识。

J县在“全面推行林长制”机制框架下，纵向明确省、市、县、乡、村五级党政负责人责任，横向明确组织、环保、消防、林业等部门分工，纵横交织构建立体管护新格局，确保最大限度的资源调度。尤为重要的是，在高质量发挥政府主导作用的同时，J县紧紧抓住“绿水青山就是金山银山”这个“根本”，以基层党组织为堡垒，深入村庄和社区因地制宜搭建宣传阵地，丰富宣传内容，创新宣传方法，以农民群众喜闻乐见的形式开展宣传宣讲活动，帮助农民群众特别是林农加深对“林长制”的了解与认同，提高生态资源保护意识，做到内化于心外化于行。因此，应通过持续开展形式多样的“末梢宣讲”，最大限度调动当地农民群众特别是林农的积极性，打开工作局面，凝聚各方共识，进一步夯实“全面推行林长制”的群众基础和精神基石，让农民群众真正成为“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的源头活水。

(二)释放生态红利，筑牢群众基础

林业生态发展是全社会甚至全球共同享用的公共物品，其投资者在生产的过程中不可能排他性地自我享用，具有利他性即正的外部性或溢出效应[17]。从这个意义上解读，青山绿水既是自然财富，又是社会财富、经济财富[18]23。

J县面对“退耕还林”导致的林业空间冲突矛盾时，积极推广“退耕还林+灵芝”“香榧+茶叶”等林下复合种植模式，持续增加林地附加值，实现集体增收、农民致富；创新采用“林农增收五法”，把林长制与脱贫攻坚有机结合，采取“公司+基地+林农”模式带动林农和贫困户致富增收，成效明显。与此同时，J县逐步强化“林区即景区”理念，依托林下经济项目基地发展森林旅游，以“看一看，能挣钱”实现“不砍树，能致富”；聚焦重点领域实施“生态宜居工程、绿色长廊工程、森林环镇工程、绿色家园工程”，注重结合农民需求，采取“多方融资、优化机制、明确产权、拓宽路径”等方式，解决难题，取得实效。通过连续不断的努力，J县生态环境明显改善，村民收入明显提升，“生态美、产业兴、百姓富”的发展路子越走越宽。

可见，全面推行林长制，必须坚持生态惠民、产业富民，赢得农民群众的理解支持，才能充分释放“生态红利”，更好地实现生态资源保护与发展目标。正如毛泽东同志所述，“一切空话都是无用的，必须给人民群众以看得见的物质福利”[19]。在生态环境保护与开发中，要坚持以人民为中心推进改革创新，不断满足最广大人民群众的利益诉求。农村集体经济是建立村级党组织与群众之间关系的重要纽带，村集体经济组织是将群众组织起来的重要载体[20]。只有把农民群众需求与生态资源保护发展紧密结合，充分考虑农民群众意愿和利益，处理好开发与保护、产出与投入等矛盾关系，依托当地生态资源不断做大做强特色产业，不断促进农民在家门口就业和增收，才能赢得农民群众的真心拥护和全力支持，才能更加有效推进生态环境保护开发工作。此外，通过扩大补偿范围，尝试政府赎买、以租代补等形式，实现“农民得实惠、生态受保护”的“正外部性”目标和生态美、产业兴、百姓富的多赢目标。“全面推行林长制”要注重持续释放“生态红利”来不断激发农民群众参与“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的主观能动性，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续[21]47，进一步夯实 “全面推行林长制”的群众基础。

(三)优化制度供给，营造绿色屏障

制度建设是“林长制”的绿色屏障，也是实现“林长治”的必然要求。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，对我国生态环境保护存在的突出问题作了原因分析，并强调要以最严格的制度、最严密的法治，保障生态文明建设。在“全面推行林长制”视域中强调培育和提升农民主体性，理应包括农民群众在这一制度运行中的责任义务以及公民对公权力的监督制约。[22]换言之，社会治理共同体具有的公共性、参与性、共享性三大特征[23]也是“全面推行林长制”的题中应有之义。

农民主体性是主动性与受动性的辩证统一。因此，在主动性之外，还应然地包含着受动性。受动性指涉的是主体对自然对象的依赖性，这种依赖性是主体发挥主观能动性的客观依据[10]。“全面推行林长制”进程中如果过分强调农民主体性中的“主动性”而忽略其“受动性”内涵，就容易产生主观自由的存在主义倾向，诱发部分农民基于“小我”而产生的消极应付情绪，甚至会产生“抵制增绿、破坏管绿”的不良倾向。从这个意义上来说，既要注重主动性，也要注重受动性，要通过优化制度供给引导农民更清晰地认清自身作为“主体”应遵守的行为规范和应发挥的监督作用，自觉成为“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的生力军。

近年来，J县各级林长结合实际，持续制定和出台可操作性强的中长期系统性政策，做到县镇村三级林长“一林一策”全覆盖。根据林权流转的不同方式，重点抓好林农增收“五法”，有效解决了功能弱化的问题，林业生态、经济、社会三大效益相得益彰。结合山区林区特点，把“林长制”改革要点纳入村规民约，将老党员、老干部聘为“义务林长”；选聘生态护林员两百余名；制定举报奖励的制度办法，宣传乡规民约，严厉打击盗采盗挖行为；在全国县级层面率先启用首个林长制智慧信息管理平台，借助大数据、云平台，推动林长制改革“智慧升级”。同时，探索建立“林长+检察长”工作机制，拓展林长制智慧平台功能。在“全面推行林长制”进程中，还应注重从造林项目领导负责制、目标管理责任制、造林质量责任追究制、检查验收责任追究制等方面强化建章立制，进一步织密织牢林业资源保护网，促进广大农民群众这个“主体”的主动性与受动性辩证统一，促使广大农民群众真正成为“全面推行林长制”的生力军。

五、结语

党的二十大报告明确指出：大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展[24]49-50。森林和草原是重要的自然生态系统，对于维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。林长制作为我国生态文明制度体系的重要组成部分，是以习近平生态文明思想为指导，将马克思主义生态观应用于中国实践的重大制度创新，也是我国生态文明建设发展的重要制度保障。在“全面推行林长制”进程中，必须注重“农民在场”，有效激发、培育、提升农民主体性。因为只有充分重视和发挥农民群众的主体性，才能构建社会治理共同体，以“林长制”实现“林长治”。基于此，“全面推行林长制”必须以习近平生态文明思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，根据党的二十大提出的“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的要求统筹推进。要注重发挥基层党组织的领导功能，维护好实现好发展好农民群众的根本利益和长远利益，从强化宣传教育、释放生态红利、优化制度供给等维度培育和激发农民群众主体性，教育引导农民群众增强生态保护意识和绿色发展理念。通过对“农民主体性”的激发、培育、提升，调动提升农民群众“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”的积极性、主动性和创造性，进一步夯实“全面推行林长制”的群众基础，建立起党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，扎实推动“全面推行林长制”落地生根，加快推进生态文明和美丽中国建设。