改进中小机场航务管理工作的思考与建议

中小机场是民航生产运行的重要组成部分，是保证行业整体运行安全的重要阵地，在保障好枢纽机场“树干”的基础上，充分挖掘中小机场“树枝”的保障能力，有利于民航业健康、稳步发展。航务管理作为中小机场安全管理工作的重要组成，是重点也是难点，不断引起业界关注，并加强实践提升航务管理工作质量。 本文将结合近年来对中小机场航务管理工作情况的掌握和了解，梳理中小机场航务管理面临的困难和挑战、问题和短板，并就如何改进中小机场的航务管理工作提出建议。

中小机场发展现状

截至2021年底，我国境内运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）248个，中小机场共199个，比上年底净增7个。运输机场按飞行区指标分类：4F级机场15个，4E级机场37个，4D级机场37个，4C级机场154个，3C级机场4个，3C级以下机场1个。截至2021年底，全行业运输机场共有跑道275条，停机位7133个，航站楼面积1787.9万平米。

一方面，我国中小机场数量多，目前占运输机场的比重达到了80.24%；另一方面，由于多方面原因，导致大部分中小机场保障资源不足、安全保障基础弱，是我国民航安全管理链条中的薄弱环节。

中小机场航务管理工作的问题和困难

当前，中小机场均设置了负责空管保障工作的组织机构，但较空管系统保障部门还存在较大差距，主要表现为人员数量和资质能力不足，设施设备老化、维护保养不足，规章制度不健全、不完善，运行环境复杂，安全管理能力不足等。

（一）人员数量和资质能力不足

对空管专业等人才的吸引力不强导致人力资源紧张和人员资质能力不足。过去相当长的一段时期，空管系统对于民航院校养成毕业生的吸引力较大，因为地区空管局、空管分局（站）所在地往往都是省会城市，对于毕业生的工作、生活和发展提供了较好的环境和较大的空间。加之省会城市机场航班量持续快速发展，且空管系统的人员待遇也较高，民航院校优秀毕业生供不应求；中小机场的人员待遇相对较差，民航院校毕业生，特别是相对紧缺的民航空管等专业学生一般不愿意到中小机场工作，留给中小机场选择的毕业生数量较少且质量不高，这就导致中小机场空管专业入职门槛低，人员业务水平不高，安全意识不强，长此以往就会造成空管安全保障基础越来越薄弱。

由于管理体制的不同，目前民航局空管局及其所属单位都没有把辖区内中小机场的空管业务培训纳入到本单位培训计划中。比如，中小机场空管单位一般还都实行程序管制，而民航局空管局及其所属单位全部实行雷达管制，其培训主要针对雷达管制，就会造成中小机场空管专业人员长期得不到高水平的培训机会。同时，中小机场在培训组织方面一是缺乏高水平教员，二是没有适用的培训教材，三是缺乏培训场地和设施设备，很难开展高质量培训，这就给中小机场空管人员业务理论和技能提升造成了很大影响。

（二）设施设备老化、维护保养不足

通信人员持照种类较少，不能完全覆盖机场各类空管设备；持照人员缺乏高水平的培训提升机会，缺少实际操作经验；故障检测设备不足，无法准确判定设备故障情况；设备配件储备不足，购买周期长，对航务保障工作造成一定影响。

部分高高原机场自然环境恶劣，设备老化速度较快。以四川省中小机场为例，稻城机场、康定机场、甘孜机场、红原机场、九黄机场都属于高高原机场。高高原机场自然条件恶劣，通信、导航、监视设备易老化，同时，部分台站地处偏远，设备维护人员数量不够，设备维护资金投入不足，维护难度高。

（三）规章制度不健全不完善

由于管理体制的不同，中小机场航务管理工作没有如空管系统“自上而下”统一的规章体系。中小机场“各自为政”现象明显，航务管理机构的运行手册也“五花八门”，“拿来主义”痕迹较重，部分规定存在与上级规章不符、与实际运行不符的情况，没有结合本单位实际编制切实可行的运行手册，也间接体现了各中小机场航务管理水平参差不齐。

部分规章制度存在不健全、不完善的情况，比如管制员培训管理规定不完善、培训记录不全，航务部门与场务部门关于航班运行信息、跑道表面状况代码等通报程序和用语不完善，航务部门与消防、医救部门关于应急信息通报程序和用语不完善。部分中小机场航务管理部门没有建立强化过程监督的班前准备和班后讲评制度，席位交接班工作程序和检查单还需完善。

（四）运行环境复杂

部分中小机场存在通用航空与运输航空同场运行的情况，由于机型性能不同、调配间隔不同，管制指挥方式存在较大差异，一旦一方发生特殊情况，应急处置难度较大。加之部分中小机场是军民合用机场，军民航的保障标准有差异，增加了中小机场航务保障难度，个别机场的进离场航线被其他空域用户训练空域影响，管制员只能指挥航班在本场上空盘旋上升或下降，极大降低了安全保障裕度。

还有部分中小机场属于飞行环境复杂、机场保障条件不足的特殊机场，以四川省中小机场为例，稻城机场、九黄机场、攀枝花机场地处高海拔地区，运行环境复杂，这些机场对空管人员指挥能力要求高，机组的飞行难度大。

（五）安全管理能力不足

部分中小机场对航务安全的重视度不够、安全保障投入不足，许多民航规章标准得不到较好的落实，安全保障能力随之下降。比如部分中小机场的空管SMS管理规定与实际情况不符，紧急事件信息报送未明确时限，通信、导航、监视设备未及时更新等。中小机场航务管理部门是直接对空指挥的部门，直接关系到人民群众的生命安全和航空器等国家财产安全，必须加快补齐中小机场在航务安全管理中的短板。

改进中小机场航务管理工作的思考和建议

近年来，中小机场虽未发生航空器事故，但航务管理工作的安全隐患一直存在。从2020年初开始的新冠肺炎疫情导致中小机场长期处于航班量小、飞行冲突少的运行状态，一旦疫情过去，航班量快速增加，飞行矛盾凸显，发生征候及以上不安全事件的概率就会大大增加。解决以上中小机场航务管理工作的问题和困难已势在必行，本文对改进中小机场航务管理工作的基本思路是“对标空管系统，结合自身实际，不断改进提升”，主要从练内功、找方法、提能力、借外力等四个方面提出建议。

（一）苦练内功，打好基础

目前，中小机场在人员资质能力、设施设备、规章制度、安全管理等方面还存在较大差距。建议中小机场眼睛向内，聚焦短板、聚焦弱项，一是比照空管系统梳理本机场航务管理的制度体系、管理体系，补充、修订、完善各项规章制度，奠定良好发展基础；二是在人员培训、设施设备、新技术应用等方面加大投入，持续加强对航务管理工作的支持，特别需要加强见习管制员的基础能力和管制习惯的养成，引导见习管制员从管制员的角色思考和解决问题，为管制员能力继续提升奠定扎实基础，为中小机场航务管理持续发展提供强劲动力；三是加强空管SMS体系建设，通过科学制定政策、目标，清楚界定安全责任，鼓励全员参与，实施风险管理，开展安全信息收集分析和安全培训教育，有效地配置资源，在满足规章的基础上，不断提高航务运行安全水平。

（二）找对方法，事半功倍

今年“321”坠机事故后，民航局提出了切实加强安全工作组织领导、强化风险防控和隐患排查治理、严格执行规章制度和运行标准、切实履行安全监管职责等四个方面的要求。同时，依据新《安全生产法》精神，企业的每个人都负有安全生产责任。面对前所未有的安全压力与挑战，如何做好中小机场航务管理工作，如何做到“防患于未然，绸缪于未雨”，保证航空器运行安全，建议做到以下三个“举一反三”。

1.举过去之一反现在之三。本文根据几起在中小机场发生的不安全飞行事件的调查结果分析，一定程度涉及管制员没有严格执行规章标准，气象人员没有及时观察天气变化情况，管制员和气象人员、管制员和机组之间没有及时通报气象信息变化情况等原因。现在回顾过去几年发生的不安全事件，对当下的工作也会有一些新的启示和值得借鉴的地方，比如规章制度是否健全，各岗位人员是否严格落实规章，是否建立完善监督检查的制度，规章制度是否符合新形势、新要求。

2.举他人之一反自己之三。民航安全事故让民航人痛心不已，各级民航管理部门相继下发了安全检查文件，中小机场严格对照文件要求结合本机场实际情况开展安全隐患排查，制定管控措施。建议中小机场要持续做到“他人生病，自己吃药”，持续掌握本机场航务人员的思想情况，设施设备运行情况，规章制度修订情况，梳理这些方面是否还存在一些潜在的隐患没有被识别、没有被管控，确保类似的事故不会发生在自己机场。

3.举现场问题之一反安全管理之三。中小机场需要从一线发现的问题中，谋划航务安全管理的方向和重点。通过严格落实局方“吹哨人”工作要求，在安全政策与目标中予以声明，为安全“吹哨”行为创造良好的、稳定的安全管理环境，对广大一线员工作出郑重承诺，鼓励、提倡“吹哨行为”，完善规章制度，制定主动报告违章行为的免责政策，打消安全“吹哨人”的顾虑，为积极自愿报告奠定基础。中小机场航务管理各级领导需要摆正心态，听得进“哨声”，将“吹哨”行为纳入航务安全管理体系。

（三）提升能力，持续改进

对于参与中小机场航务管理工作的各级人员，建议需要培养和具备以下几个方面的能力：

1.“见微而知著”的风险洞察能力。“见微而知著”指见到事情的苗头，就能知道它的实质和发展趋势。比如中小机场航务管理领导听到管制员指令不规范，航班呼号中省略航空公司名，就需要思考如果在航班较多的时候，管制员的不良工作习惯就有可能造成机组误听，从而发生空中飞行冲突。对此就需要考虑是个别管制员工作作风问题还是培训、管理方面有漏洞。

2.“治病于未有”的风险防范能力。中小机场航务管理人员要保持清醒头脑，增强忧患意识，居安思危、防患未然，学会下先手棋。洞察风险以后，就要及时行动，对问题隐患开展风险评估，确定风险等级，制定管控措施。正如第一点讲到的，如果是个别管制员工作作风问题，就要加强安全教育、合理搭配值班力量、增强现场监控力度，如果是培训、管理有漏洞，就要完善现有规章制度，提高培训要求和质量，严格把控“放单”关。

3.“处危而不乱”的风险驾驭能力。中小机场航务管理人员需要“临大事而不乱”，当突发事件来临时，不惊慌失措，镇定沉着，妥善处置，并按规定及时报送事件信息。建议中小机场航务管理人员通过不断加强相关业务知识的学习，不断积累，逐渐具备“处危而不乱”的风险驾驭能力。

（四）借用外力，补齐短板

中小机场需要充分意识到和空管系统在航务管理方面的差距，正视自身存在的困难与不足。中小机场可在民航局“空管办管行业，空管局管系统”的工作原则下，积极与属地空管单位接触，争取将中小机场航务人员培训工作纳入各地区空管局培训系统，充分借助各地区空管局开展空管培训的优势和作用，探索建立一套中小机场航务人员培训机制，切实提升航务人员的技能水平。

同时，中小机场还可与空管单位签订合作框架协议，建立健全长效合作机制，取得空管单位的大力支持和帮扶。充分借用空管单位在空域管理方面的优势，通过优化空域结构，为中小机场提供合理高效的排序、精细化的五边间隔、进离场飞行冲突调配方案，通过联合创新管制运行模式，缓解中小机场空管安全压力，助力中小机场安全、健康和快速发展。

（五）统一管理，统筹推进

随着航班量增长和上级对航务安全保障的要求逐渐提高，中小机场航务管理水平和飞行安全保障之间的矛盾日益凸显。国内大部分机场集团已成立航务管理部，实现了对中小机场空管业务的统一监督、检查和管理，提高了保障飞行安全水平，并且在中小机场引进和培养空管人员方面更具优势。

为持续提升中小机场航务管理水平，建议各机场集团成立航务管理部，全面建立航务工作总部垂直管理体系，形成责任集中担当、资源集中调配、人员集中培训的格局，在中小机场航班量持续增长的背景下，该模式能最大限度提升安全裕度。机场集团航务管理工作要坚持以航务管理部为主导，不断规范航务安全管理体系，统一各项安全运行标准，整合空管设备保障资源，统一开展管制员初始培训以及管制、通信、气象人员的复训。航务管理部探索建立人才培养及储备培养模式，以民航院校毕业生为主体，建成充足的航务人才库，建立集团层面的航务培训机构，取得局方认可的资格，开展航务人员的理论及模拟机培训，并且联合空管系统推进新技术应用和空域结构优化，同时协调人力资源部门完善航务人员薪资管理制度，创造“好招人、易留人”的良好基础，最大程度调动航务人员工作积极性。

近年来，中小机场航班量增长明显，航务保障压力“水涨船高”，对航务人员的要求也随之提高。航务管理如同中小机场的运行中枢，在机场改扩建、引进航企时，高质量的航务管理工作能为机场提供“造血”“输血”的功能。对此，中小机场各级航务管理人员除了加强理论知识学习和思考之外，更需要加强实践，以“时时放心不下”的责任感，发现问题、解决问题。只有这样，才能不断夯实中小机场航务安全管理基础，切实提高中小机场整体运行安全保障能力，确保中小机场在新时代民航强国建设中发挥出更大作用。