中小机场空管体制改革的思考与建议

民航厦门空管站 黄 武/文

中小机场空管是全国空管的重要组成部分，尽管在行政管理上不属于民航空管系统，但仍然承担着保障中小机场安全运行的重大任务。随着民航运输业的迅猛发展，中小机场空管的安全压力与日俱增，体制弊端也日益显现。为适应全球空管一体化的发展趋势，实现“四强空管”建设目标，有必要研究中小机场空管体制改革问题。

中小机场空管的现状和特点

为了研究方便，本文按空管体制来分，将民航局空管局行政管辖的7个地区空管局和37个空管分局（站）所在的43个机场以外的其余机场，统称为中小机场。每个中小机场都有自己管辖的空管单位，纵观中小机场空管运行管理体制的现状，基本呈现以下几个特点。

（一）“三多”特点。比较近几年中小机场空管的统计数据，可以看出：一是中小机场空管的数量增多。随着中小机场数量的增加，中小机场空管的数量也在不断增多。现有占比大。2017年全国有185个中小机场（不含香港、澳门和台湾地区，下同），占全国机场数量的81.1%；2018年增至191个，2019年增至195个，占全国机场数量的81.9%。3年间净增了10个中小机场，也就净增了10个中小机场空管单位。军民合用多。全国195个中小机场中，军民合用机场就占了几十个。未来趋势增。截止2019年，全国共有238个运输机场，根据民航“十三五”规划将建成260个运输机场，未来新增的机场也以中小机场为主，可以预见，中小机场空管的数量呈递增趋势。二是中小机场空管的管理形式多样。自2002年中小机场属地化改革起，中小机场就已经实施企业化管理。管理模式方面。有的是机场集团管理的，如首都机场集团管理全国52个机场。西部机场集团管理4个省、自治区的19个机场。云南机场集团一体化管理省内13个机场；有的是地方政府管理的，如泉州晋江机场、济宁曲阜机场等；有的是航空制造企业管理的，如中航工业集团投资管理的安顺黄果树机场；还有的是航空公司管理的，如海航集团管理运营及合作机场13家等等。机构设置方面。中小机场的空管一般为所在机场的二级机构，在部门名称上多种多样：有的叫航务管理部，有的叫航行管制部，有的叫航管指挥中心，还有的叫航行保障部等等。岗位职责方面。有的中小机场空管技术保障岗位除了负责通信、导航、监视、动力保障任务，还承担整个机场的电子维修、设备维护任务，有的中小机场空管技术保障岗位负责下属经营性公司的设备维修工作。三是中小机场空管的安全隐患多发。中小机场点多线长面广，跑道入侵的安全风险加大。中小机场跑道侵入事件万架次率高出千万级机场的30%，必须引起高度关注。

（二）“三少”特点。中小机场空管的短板主要体现在：一是中小机场空管的安全投入偏少。中小机场大部分盈利能力较差，迫于市场生存压力，难以正确对待空管的重要性，尤其在管制、通导、气象等设施设备和人力资源等方面，标准不高，要求不严，有的忽视空管安全技术革新，对空管安全的后期投入明显不足，即便有民航局的资金补贴，但单靠外部输血仍然难以为继。二是中小机场空管的业务培训偏少。空管知识专业性强、迭代性快，单纯依靠中小机场自身的力量，根本无法开展空管业务学习和岗位培训。没有与时俱进的学习培训，无法掌握新技术的运用，业务技能得不到提升，空管安全运行就得不到保障。三是中小机场空管的专业人员偏少。近年来，随着民航业的迅猛发展，航班运输量增幅较大，中小机场对人员的需求持续升温，尤其是中小机场空管，对人员的数量和质量要求更高，而且中小机场空管专业人员 “招不来、留不住”的问题困扰着中小机场，造成中小机场空管专业人员整体业务水平不高，已经成为中小机场安全发展的新瓶颈。

（三）“三增”特点。近年来，随着中小机场运输量的增长，中小机场空管迎来了高流量、高密度的运行态势。一是中小机场空管的航班保障量不断增加。2017年全国空管共保障航班起降928万架次，其中，中小机场空管保障约100万架次；2018年全国空管共保障航班起降1000万架次，其中，中小机场空管保障约130万架次；2019年全国空管共保障航班起降1075万架次，其中，中小机场空管保障约150万架次，3年内中小机场空管航班保障量增加了约50万架次。二是中小机场吞吐量占比不断增加。2017年全国有39个中小机场旅客吞吐量超100万人次，共保障旅客1.34亿人次，占全国旅客吞吐量的11.7%；2018年全国有50个中小机场旅客吞吐量超100万人次，共保障旅客1.65亿人次，占全国旅客吞吐量的13%；2019年全国有60个中小机场旅客吞吐量超100万人次，共保障旅客1.94亿人次，占全国旅客吞吐量的14.4 %，呈逐年递增趋势（见表1）。

表1：2017 ～2019年国内中小机场相关统计数据比较

三是中小机场空管的安全监管难度不断增加。不管是现有的，还是新增的中小机场，基本上都是远离省市中心，局方难以对中小机场空管单位实施全过程监督管理。以内蒙古自治区的中小机场空管为例，通辽等6个中小机场空管远离华北地区空管局1000公里以上，满洲里机场空管更是远离2000公里，接受华北地区空管局内蒙古空管分局业务指导，以及华北管理局、内蒙古监管局行业监管的地域跨度过大，监管效果难免衰减。

中小机场空管体制改革的责任感和紧迫感

从中小机场空管的现状和特点来看，在安全运行方面，中小机场空管的确发挥了不可替代的重要作用，但劣势和弊端也显而易见，而且日益突出。当前的中小机场空管体制已不适应空管发展的趋势，如何改革中小机场空管体制机制，进一步提升安全保障能力，是中小机场空管面临的急迫问题。

（一）中小机场空管体制改革是做好一体化改革的“下半篇”文章。空管事权属于中央事权，空管一体化改革实质上是中央在逐步收回对空管的事权，中小机场空管体制改革就是要继续完成一体化改革任务。第一，一体化管理是中小机场空管体制改革的目标。2002年机场属地化改革极大地促进了地方经济的发展，但也造成了中小机场空管游离于民航空管系统之外的事实。2007年民航空管系统完成政府监管职能和空管运行职能分开的改革任务，但仅限于管辖43个大中型机场的空管单位，全国还有195个中小机场空管单位，如果全部划归民航局空管局统一管理，必将为全国空管事业的高质量发展提供一体化管理的体制保障，成为空管改革进程的一个里程碑。第二，一体化运行是中小机场空管改革的途径。民航局党组非常重视空管改革，批复的空管体制改革的方向是企业化。企业化管理不等于分散化管理，尽管当前中小机场空管属于企业化管理，但管理模式不同，造成运行不集中、不专业等诸多问题，一体化运行是解决中小机场空管运行松散的有效途径。空管企业化改革要把全国空管一体化运行纳入总体方案，做好中小机场空管体制改革这个一体化的“下半篇”文章。第三，一体化发展是全球空管改革的方向。国际民航组织（ICAO）提出，全球空管一体化发展是继未来航行系统之后，世界空管下一步的发展方向。欧美等西方发达国家都在不断变革空管管理运行模式，实施全球空管一体化战略。全国空管实现一体化管理和一体化运行，必然推动空管一体化发展，这既是空管改革的必然要求，也是推动全球空管一体化发展的客观趋势。

（二）中小机场空管体制改革要成为服务国家战略的重要支撑。从服务国家战略、服务行业发展、服务治理体系的角度，准确把握中小机场空管体制改革。第一，中小机场空管体制改革要提升服务国家战略的能力。民航业是国家重要的战略产业，服务国家战略是民航作为国家新动力源的应有之义。中小机场空管体制改革要站在建设“民航强国”的高度去思考、谋划、推动各项工作，要以国家空域体制改革为契机，推动平战转化、联合运行等方面改革，不断提高空域运用能力，不断提升服务国家战略的能力。第二，中小机场空管体制改革要提升服务行业发展的能力。民航要发展，空管需先行。空管作为民航运输枢纽的地位决定了中小机场空管体制改革也要充分认识空管的枢纽作用，服务行业发展。近年来，全国航班正常率超80%，连续18年实现空防安全零责任事故，空管为民航业的安全发展做出重要贡献。中小机场空管体制改革必然要适应新形势新要求，持续优化安全运行流程，完善风险防控体系，提升安全保障能力，建立健全长效机制，不断提升服务民航业发展的能力。第三，中小机场空管体制改革要提升服务治理体系和治理能力。空管系统治理体系和治理能力是民航治理体系和治理能力的重要组成部分，治理主体既包含空管局行政管理的空管单位，也包含中小机场行政管理的空管单位。提升空管系统治理体系和治理能力是项长期性、根本性、全局性的工作，中小机场空管体制改革的关键是建立起“完备的安全管理、高效的运行服务、可靠的技术保障、一流的人才队伍、全方位的军民融合发展、科学的一体化管理、开放的交流合作、完善的党建工作”等八个治理体系，把政治制度优势充分转化为治理效能，不断提升治理体系和治理能力的现代化水平。

（三）中小机场空管体制改革要成为建设“四强空管”的重要组成部分。建设“四强空管”是民航业对空管高质量发展的要求，既是空管改革的总目标，也是中小机场空管体制改革的总目标。第一，要把安全管理纳入监管体系。安全是民航永恒的主题。面对当前高密度、大流量的安全运行态势，中小机场空管的体制弊端逐渐显现，现有的安全理念、安全意识，安全制度、安全管理水平和安全文化建设，已不适应“强安全”的新要求。再加上中小机场安全设施后期投入少、欠账多，管理模式差异化明显，人员流动性大等不利因素，严重制约了中小机场的安全运行。要把中小机场空管的安全管理纳入监管体系，加大力气强化安全理念，规范安全制度，培育安全文化，夯实安全基础。第二，要把效率管理纳入考核体系。效率是空管行业发展的追求。要实现提质增效，就要完善绩效考核标准，没有绩效考核，再好的标准都可能成为空中楼阁，效率也无法真正体现。中小机场空管的绩效考核由地方机场各自组织实施，现有的安全运行效率、管理效率和服务效率没有统一的考核指标和要求，难以起到提质增效的作用，高质量发展也大打折扣。因此要把中小机场空管的效率管理纳入考核管理，持续提高安全运行效率、管理效率和服务效率。第三，要把智慧管理纳入应用体系。智慧是行业发展的特征。当前，大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等新一轮科技革命和产业变革，对空管的传统管理提出新的挑战。数字化转型、智慧化管理、智能化运行是空管创新发展的趋势，中小机场空管在新技术应用和推广方面，跟空管系统相比处于明显的劣势。必须紧紧抓住新技术革命的机遇期，以中小机场智慧空管建设为突破口，下大力气强化技术支撑。第四，要把协作管理纳入规划体系。协作是空管运行的方式。空管原本就是安全运行的中枢，但在中小机场内部，空管要服从机场运控中心的统筹指挥，而且作为机场的一个二级部门，直接与地方政府、航空公司、军方和业内的科研院所等单位沟通，力量略显单薄。可见，现有的中小机场空管体制已无法适应“强协作”的新要求，要把中小机场空管协助管理纳入规划体系，突出中小机场空管的运行中枢地位，着力改善多方协作的安全发展环境。

中小机场空管体制改革的政策建议

综合中小机场空管的特点和空管发展的新形势，要按照“空管办管行业、空管局管系统”的原则，抓住空域体制改革契机，把中小机场空管逐步纳入民航空管管理体系当中。

（一）坚持“空管办管行业”，加快中小机场空管体制改革。主要做好顶层规划、政策引领和改革路线图等全过程监管工作。一是做好顶层规划。中小机场空管体制改革是个长期的系统工程，要加强顶层设计，既不能观望等待，也不能贪快求全。要清醒认识到中小机场体制改革任务的艰巨性，充分考虑到中小机场空管体制改革过程中可能出现的各类问题，既要尊重历史，又要结合实际，稳步推进中小机场空管体制改革。二是加强政策引领。民航局要出台相关政策向中小机场空管体制改革倾斜，以点带面，循序渐进。建议选取烟台、泉州、无锡、丽江和西双版纳等5家保障旅客吞吐量超过500万的中小机场空管为体制改革试点，待试点成功后再推广到保障年旅客吞吐量超过200万的中小机场空管，条件完全成熟再全面接管，推动全国空管真正实现一体化运行。三是出台改革路线图。中小机场空管体制改革的时间、步骤等路线图要有清晰的界定，“人财物”等配套改革实施方案要到位，涉及到中小机场空管人员资格认定、空管经费预算编制、空管设施设备等固定资产划转等具体问题，要加强与中小机场公司和驻场部队的沟通协调，客观上还可能出现中小机场空管的人员分流，要做好相关人员的调配、安置和补偿等工作，确保中小机场体制改革的全过程安全平稳。

（二）坚持“空管局管系统”，加快中小机场空管体制改革。主要做好人才培训、标准法规宣贯、新技术运用等全要素管理工作。一是做好人才培训。空管局要加强中小机场空管的“三基”建设，强化空管专业人员的培训，探索推广管制“+1”培养模式，狠抓管制、通信、导航、监视、气象、情报等关键岗位的技能学习和资质建设，对经过培训仍未通过资质排查的，坚决调离岗位，严把空管专业人员的入口关，为中小机场空管体制改革提供合格的智力支撑。二是加强标准法规宣贯。标准法规体系是空管治理体系的重要组成部分，提高空管治理体制和治理能力现代化关键在于加强标准法规的建设。要加强对中小机场空管标准法规的宣贯，树立“敬畏生命、敬畏规章、敬畏职责”的理念，准确把握安全运行规律，强化按章操作、按章办事的内在约束，为提高中小机场空管安全综合保障能力筑牢标准法规体系基础。三是加快新技术应用。要充分利用大数据、云计算、移动网络、人工智能、区块链等新技术改进中小机场空管的服务模式，如远程塔台技术应用，提高支线机场的安全运行和管制效率；卫星导航地基增强系统（GBAS）技术应用，提高地形复杂机场的飞行安全水平；实现“一拖N”气象预报的远程服务，解决预报员缺口困境等等，不断提高安全运行效能。

（三）抓住空域体制改革契机，加快中小机场空管体制改革。主要做好空域精细化管理、进离场程序优化、盘活低空空域资源等工作。一是加强空域精细化管理。空域精细化管理是提高空管安全运行效能的重要手段，要转变空域资源管理使用模式，扩大有效供给，增强空域资源供给结构对航空需求变化的适应性和灵活性，中小机场空管要有效利用空域资源，缓解中小机场空管面临高密度、高流量的安全运行压力。二是优化调整进离场程序。航路航线和进离场程序优化调整是提高安全运行裕度的重要抓手。为确保程序优化调整的顺利实施，有效均衡流量和缓解飞行冲突，中小机场空管要开展安全评估并制定相应的风险管控措施，同时组织模拟机培训和业务抽查等多种形式的考核培训，确保运行平稳过渡。三是盘活低空空域资源。低空空域是国家重要的战略资源。中小机场空管要加强对低空空域通用航空活动的监视服务能力，不断提升低空飞行服务水平与质量，为低空空域管理改革工作提供支撑，有力促进通用航空蓬勃发展。

图片来源：茅台机场