乡村治理背景下村规民约的法治化研究

福建农林大学 陈虹铮

村规民约是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的行为规范，是村民自治的制度化呈现。村规民约作为乡村基层社会治理的重要依托受到广泛关注。新时代下如何解决村规民约的新问题，如何发挥村规民约自治、法治、德治的功能，如何探索村规民约法治化新路径助力构建新乡村治理体系是重要的时代课题。

一、村规民约法治化的新问题

村规民约发展历史悠久，我国最早的成文村规民约可追溯到北宋时期陕西蓝田吕氏兄弟创制的《吕氏乡约》，以道德教化、乡民自治为核心精神，以扬善抑恶、扶正去邪、和谐邻里、淳化风俗为目标。到了明清时期因对遵制守常、教化民风、维护秩序起着不可或缺的作用，村规民约得到广泛的关注和推崇。随着法治化的推进，当代村规民约已从初期民间道德规范与习惯法向国家法靠拢，相当程度上被国家法体系所容纳、收编。有学者调研发现，过去存在的村规民约内容或惩戒方式违法、村委会职权法外扩张等老问题已大大减少①。与此同时，村规民约法治化进程上也出现了一些新问题。

（一）行政色彩强烈

历史上村规民约与国家法之间一直是双向互动与整合的过程，村规民约通过注入国家法的理念，在对内容、制定程序的法定化中获得权威性，国家法完善过程中吸收村规民约中良好的风俗规范。随着法治进程的不断加快，国家推动的行政和法律力量对村规民约的注入也呈不断深化之势，许多地方的村规民约出现“化法为规”的问题。最初的“化法为规”，是村落为了培养村民法治思维与信念，在制定村规民约时把我国法规转化为村民可以理解的民间规范。后来有些部门为了完成上头交办的任务推行相关政策，用行政命令手段硬性要求村委会把有关工作内容以及成果评估的考核指标纳入村规民约，村规民约演变为各政策、各制度的宣传工具。

村规民约是各村内部自治力量构建和维系乡村日常秩序的规则，应当是因地制宜的。“化法为规”其带来的隐患不仅侵占法定的村民自治空间，还使基层民众对村规民约难以产生认同感，难以发挥在基层社会治理中的主人翁作用。村规民约与国家法之间的良好互动应注重两者之间的功能，既要使村规民约符合法律政策，对村民自治进行规则上的引导，也要尊重村规民约自下而上的特点，留给村民自治合理的发展空间。

（二）乡土特点日渐减弱

乡规民约是自下而上制定的，是特定地理区域内村民解决自身困境与村民间纠纷的过程中提炼、发展出的知识，在经历了反复的调试后获得了确定的规范形式，并逐渐获得大家的认可，成为普遍接受的行为规则②。广东有句方言“一处乡村一处礼”，其表达的意思是不同村庄间村规礼仪的不一致。这也体现了传统村规民约本质上是一种地方性知识，最大特点就是地域性。

村规民约地域性日渐减弱主要体现为内容的变化以及制定程序的变化。一是内容上的变化。正因各村情形不一，能否符合本村实际、解决本村的具体问题是村规民约质量好坏的标尺。而实践中正因村规民约工作的泛行政化，村规民约内容从命令性向倡导性规定的转变，趋于乡村“治安”法则，难免存在生搬硬套的“模版”化。除此之外，制定程序上脱胎于协议性的乡民共同制定，后期法定制定主体虽是村民会议，但因人员流动较大，难以达到法定人数的情况频发，因此在实践中仍存在由村委会包办，缺少村民合意的流程的情形。

（三）适用场域空心化

旧受户籍制度影响，人员流动性较小，乡土社会衍生出熟人空间。而随着我国的城市化与工业化推进，乡土社会已进入一个“大流动”时代，乡村空巢社会也随之出现，村规民约适用场域面临三大现实难题。

一是适用人群发生重大变化。我国农村正从封闭社会向开放社会转型，一方面经济发达的乡镇大量涌入外来人口，另一方面经济较为落后的乡村中的青壮年外出务工，老人、儿童与妇女成为留守人群。而村规民约最大性质为特殊主义，以村庄为单位建立起来的权利界定和保护建制，遵循内外有别的规则，导致外来人口因不属于辖区中成员，往往得不到流入村的村规民约的保护。村规民约面临适用人群的新变化，除了需要解决对象不在场，还需要解决适用人群扩展的问题。

二是乡村精英的净流出。乡村社会治理面临着一个突出问题就是人才或乡村精英净流出，意味着乡村治理面对着一种精英匮乏或精英结构不均衡的社会。现实下乡村干部教育程度普遍不高，熟悉法律又熟悉基层工作实际的人员太少。在此背景下，要制定与修改村规民约将面临巨大的挑战。

三是乡村公共参与有限。乡村公众参与程度直接关系到乡村社会治理的效率与治理效果。现今的农村青壮年外出务工，以老年人、妇女、儿童驻村较多。也就意味着参与乡村的常规治理主要是老年和妇女群体，部分基层干部也反映在制定和执行村规民约过程中，在决策上难以保证参与的广泛性，在执行上也很难找到充足人力去做，这大大影响了乡村决策与治理的效率。

二、村规民约法治化困境的缘由

（一）乡土文化尚处于重建阶段

在乡村社会的快速转型中，不同系统中的文化原则和价值在互动中难以避免不相容的问题。大流动时代的到来，城乡二重性的社会生活成为乡村流动人口的现状。对于庞大的乡村流动人口，农村与城市二重性生活让他们需对两种价值与文化认同进行整合与融汇，这种二重性的社会生活方式亟需乡土文化原则和价值进行重建衔接。

村规民约作为乡土文化的具体表现之一，这种不相容表现在村规民约就是乡土人情社会观念与法治理念间的差异。当前，法院介入村庄纠纷现象越来越普遍，案件争议的核心往往涉及村规民约的合法性问题，主要范围是村民个体与村集体之间的纠纷，村集体维护着村落财产的整体性，村民们争取个人的合法权益。这些纠纷背后是乡土文化中整体主义和法治文化中个体主义观念之间的差异，也揭露了乡土人情社会观念与法治理念间的分歧。维护乡土文化整体性的衔接机制尚在建立当中，这不仅需要制度上的衔接，也需要文化上的弥合，才能打破“先破不立”的局面，使无所适从的人们找到文化与情感的归宿。因此如何重建乡村文化成为重中之重。这种重建并非推倒重来，也并非反对现代化进展，而是以延续性的目光，以取其精华的态度来应对乡村社会变迁中造成的文化不相容与社会生活方式巨大变化。

（二）法理秩序与礼俗秩序间的差异

基于目前乡土社会人与人之间关系从熟悉关系转向熟悉关系加陌生人关系的混合型关系，村规民约适用范围也从封闭的共同体转向流动的开放空间，乡村秩序不再是费孝通先生所说的“礼治秩序”，更接近学者陆益龙提出的“法礼秩序”，即是法理秩序和礼俗秩序特性兼备的混合型社会秩序。也有学者认为，乡土社会的“情、礼”系统已完全瓦解，出现了追求个体理性，国家维系乡村秩序的新状态与现代法治秩序③。“礼治”人情社会观念到“法治”民主理念，从吸收再到兼并融合需要恰当的方式。

国家与乡村、国家与农民的关系规则上，一直遵循着“改造逻辑”而非“兼容逻辑”，即国家一直希望通过法理规范去改造乡村礼俗规范，把法治与礼治归结为先进和落后的二元对立。事实上，乡村生活有着内在的自然调节力量，能够更加自然地实现生活秩序的均衡。“改造”逻辑的误区在于轻视了约定俗成的民间规定具有植根于乡土社会的合理性，忽视了乡村社会的自主性和多元化，导致法理规范力量与乡村礼俗规范力量的互动中，以强制取代的方式代替两者之间协商或协调过程。此外，在对乡村的改造过程中，来自乡村之外的法理力量对乡村社会的自在性、多样性没有给予足够的尊重，法理规范往往注重用同一化的规则去介入农民的生产和生活行为习惯，农民的生产与生活更需要针对性具体化的规范进行引导。法理规范和力量介入乡村社会多样的自然生活秩序，需要讲究社会力、自治力、行政力三者之间均衡，这才有助于新的乡村治理秩序的建立。

三、村规民约法治化的新路径

村规民约法治化道路上，国家法是根本，自我完善是目标，德治融合是方向。村规民约法治化新路径的探索也是对探索构建“自治、法治、德治”相结合的新型农村治理模式的关键一步。

（一）强化“法治”的保障作用，以国家法为主导

国家法其特点为宏观性、整体性、抽象性，其对象是一般人且是反复适用的。现今乡村社会，从农村的经营体制，到农民的生产生活，再到规范村民家庭生活，无一不受国家法的规范、引导、调节与制约，以国家权力所维持的法规政策和制度规范已成为影响和制约乡村居民行为的主导性力量。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定，各农村地区和所有公民都必须遵守国家宪法和法律，农村习惯法不得同宪法、法律相抵触，以维持国家法制统一。除此之外，乡村日常秩序和社会治理的核心力量现为基层党组织和村民自治组织（村“两委”），基层组织虽不在国家正式行政体制编制之内，但村干部则需要从乡镇基层政府那里领取行政津贴，其治理行为实际扮演了基层行政的角色。所有这些事实都表明，以国家力量为主导、法律法规和政策制度的国家法主导治理机制在乡村秩序中起着根本性作用。因此，村规民约法治化的道路，应由国家法对其整合、引导与制约，其制定和修改过程要符合国家法的原则和精神。除此之外，村规民约的调控也可以采取司法审查间接介入的方式，对村规民约的合法性进行附带审查，以司法建议取代直接撤销的方式，在作出判决的同时向相关乡镇人民政府发出司法建议，责令其对相关违法内容进行指导，最终修改主体仍为村民会议，维护村民自治权。对村规民约做到应审尽审，能充分发挥司法审查的保障作用，有助于提升村民自治的司法保障水平，实现各方诉求与利益间的平衡。让崇法尚法理念深入群众心中，切实增强基层群众法律信仰，增强法律意识，养成依法办事、依法维权的好习惯，成为乡村法治建设的自觉遵守者、坚定捍卫者，夯实筑牢基层基础，为乡村振兴建立起法治屏障。

（二）强化“自治”的基础作用，引导村规民约自我发展

在建设社会主义新农村中，村民自治是促进农村的改革发展与稳定的民主管理方式，是农村社会治理的根基。而村规民约是扎根农村自发形成的行为准则，是村民自治的集中体现，更贴近纷繁复杂的乡村需求，因此引导村规民约自我发展对农村社会的安定和谐起着潜移默化的影响。

一是制定上注重科学化与民主化。融入“新乡贤治村”模式，搭建“新乡贤理事会”“民主恳谈会”等组织机制，吸纳乡贤、能人参与讨论制定与修改村规民约，打破以往以户籍为参与议事的唯一指标。除此之外，可以邀请驻在本村的企业和非本村户籍但居住在本村的群众派代表列席村民会议，解决适用场域空心化带来的适用人群发生重大变化与乡村公共参与有限的问题。二是执行上注重可执行性与激励性。增强村规民约可执行性，在内容上贴近村民实况，从农村风土人情出发，从群众真实需求出发，切实制定符合民情、回应民需、凸显民意的村规民约。在制度上设置奖励机制，鼓励村民积极响应，强化村民“我制定、我承诺、我执行”的自我约束意识。针对村规民约内容趋于“模版化”，难以使村民产生认同感。从历史传统角度来看，村规民约本质上是村落共同体就解决村内具体公共事务达成某种“共识”，这种“共识”是成员们共同认可并主动遵守的行为准则，这一过程就是真正意义上的乡村自治。因此村规民约内容需要尊重乡村居民的文化主体性以及乡土文化的整体性，促进达成新的“共识”，激发农村自治的内在动力。为解决“干好干坏都一样，干与不干一个样”的问题，设立积分考核制。以积分考核管理为形式，设置基础、奖励、处罚积分，实现村规民约事务“全覆盖”，积分台账与村级集体收入分红挂钩，激励村民参与村庄建设。三是设立村规民约评估制度。实践是检验质量的根本标准，村规民约实施后，可通过个体访谈、数据分析、标准衡量等方式对其实施情况进行评定，进一步分析它是否符合现实需要，对不切实际部分进行及时整改，实现村规民约的价值最大化。

（三）强化“德治”的引领作用，以规促德与以评立德

将新时代德治融入乡村治理中，如何通过完善乡村善治的村规民约发挥乡土文化在凝聚人心、教化民心、淳化民风的作用，把乡村德治的成功经验和可行做法固化于村规民约之中尤为重要。其一以规促德，保留村规民约中良好的道德礼俗，遏制大操大办、攀比炫富等陈规陋习，树立文明新风。发挥“德治”中互相监督和行为自律的作用，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，指导镇街结合实际把矛盾纠纷化解、环境卫生、邻里关系、移风易俗等内容加入村规民约，进一步丰富治理内容和载体,实现“大事有村规，小事有民约”，使其在教化乡村居民、调解邻里纠纷、维护村落秩序、打造淳朴民风等方面发挥重要的引导职能，引导村民自我管理、自我监督，有效弥补法律空白地带的空缺。其二以评立德，按照“引导有方向、评判有标准、学习有榜样”的要求，建立道德评议组织，建构乡村德治的激励约束机制。以结合积分制、道德评议为形式，在村规民约中加入对道德模范、良好家风等先进典型进行学习，将榜样的力量转化为助力乡村发展的共同行动。强化对村民的道德约束和“德治”引领，在潜移默化中培育好村风民风，推动构建“自治、法治、德治”相结合的新型农村治理模式。

注释

①孙梦、江保国：《断裂与更替：普及时期村规民约的法治化》《兰州学刊》2022年第1期。

②张静：《乡规民约体现的村庄治权》，北大法律评论1999年第1期。

③董磊明、陈伯峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》《中国社会科学》2008年第5期。