新型城镇化与国土空间规划建设探究

2023-01-21桐乡市乌镇镇村镇建设管理服务中心综合整治中心刘申虎

区域治理 2023年1期

桐乡市乌镇镇村镇建设管理服务中心（综合整治中心）刘申虎

改革开放之后，我国城镇化发展速度加快，城镇化是这一时期国家发展的主要战略。近年来我国城镇化发展取得非常可观的成绩，人口流动趋势加强，人口集聚效应扩大。目前我国城镇化发展已经进入到新时期，这一时期城镇化发展存在的主要问题为发展质量不佳以及地区、城乡发展不均衡等。城镇化要更好地发展，必须要完善格局、优化结构。城镇化实际发展情况是国土空间规划建设的关键，因此新型城镇化发展水平与国土空间规划建设息息相关。

一、新型城镇化

新型城镇化指的关键特点为城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居及和谐发展的城镇化[1]。

新型城镇化与传统城镇化最大的不同之处在于新型城镇化的发展不忽视农业和粮食及生态环境为代价，将农民、农村纳入到发展体系之中，以实现城乡基础设施一体化、公共服务均等化及共同富裕为目标[2]。

城镇化指的是人群集中迁往城镇的一个过程。这个过程表现主要包含两点，第一点是城镇数目增加，第二点是城镇人口数量增加，规模扩大。城镇化发展过程中，第一产业在经济中占有的比重会不断降低，而第二、第三产业在经济中占有的比重则会不断增加。人口由农村流向城市是城镇化的主要特征[3]。

城镇化在中国发展过程中占据十分关键的地位。一方面因为发达国家城市化率都比较高，另一方面是因为城镇化具备扩大内需、拉动增长的功能[4]。

简单城镇化概念主要内容是盖楼建房，扩大城市容量，但是我国的新型城镇化却并不是如此，中国的城镇化发展更为复杂，内涵也更为深刻，主要是基于以下几点：

20世纪末，我国城镇化发展相当迅速，甚至可以称得上是急速发展，但是急速发展这个过程中出现了很多问题，房价上涨迅速，甚至出现暴涨是其中最严重的一个问题。房价迅速上涨甚至暴涨并不是一个表面现象，在一定程度上说明了我国城镇化高速发展背后存在的问题，即土地城镇化与人口城镇化发展存在匹配不平衡的问题。土地城镇化发展过快，人口城镇化的发展水平远远低于土地城镇化发展，政府在这个过程中要发挥自身调节作用，需要在适当抑制房价的同时，确保房地产行业能够恢复正常发展水平，引导行业良性发展[5]。

党之所以提倡当下我国要转化城镇化发展模式，贯彻“新型城镇化”发展策略，是因为传统城镇化发展问题颇多，新型城镇化的“新”，在于其与传统城镇化的短时间内大规模造城不同。新型城镇化的工作重点在于真正农村“城镇化”、人群市民化，切实保护每一位农村迁移城市居民的个人权益。我国城市化发展看似取得了十分显著的成绩，但是流动人口数量庞大，城镇化发展要真正达到一定水平，还需要很长一段时间。城镇化表面发展速度与实际发展速度之间的区别在于“市民化”发展进程。简单来讲，“城镇化”确实是一个农村人群转化为城镇人群的过程，但转化“并不只在于人口数量，更在于人口质量”。我国是农业大国，自新中国成立以来，农业一直都属于我国基础发展行业，农村居民基数大，生活质量、受教育程度及生活习惯等都与城市居民存在较大差异。传统城镇化发展注重的是农村人口转化为城镇人口的数量，对于农村人口的转化“质量”并不是非常重视，但是“新型城镇化”不仅重视人口转换数量，同时也注重人口转换质量。

城镇化发展通俗来说是农民进城，但是这个定义过于狭隘，城镇化一定不是只盖房子。依照世界城市化发展规律，在一个国家城镇化率在40%以上、60%以下的时候，说明城市发展进入重要时期，这个过程中会因为城市化发展规律及国家发展情况等原因出现各种各样的问题，此时接着推进城镇化发展需要更加慎重，因为未来发展会面临更多更加困难的挑战。要克服这一关键时期的发展困难，政府需要做好城市交通、环境基础设施及公共服务等等方面统筹，同时还要优化城市内部发展，促使城市能够协调发展。

“新型城镇化”指的不再是人口的城镇化，而是土地、人口、产业等多方面城镇化。新型城镇化的本质是用在城镇化建设过程中贯彻“科学发展观”。集约、智能、绿色、低碳是新型城镇化的发展道路。“以人为核心”是新型城镇化的发展重点。

二、新型城镇化与国土空间规划建设探究

当下我国发展形势已经发生变化，由过去的“高速增长”转化为“高质量发展”。城镇化发展需要依据发展形势的调整做出相应的改变模式，应该由过去的着重经济发展效率及质量转化为注重经济效率及质量的同时兼顾群众生活水平及生态环境资源。当下我国城镇化发展已经逐渐趋向于“快速城镇化”发展模式，在这一背景下，城镇化发展的重点应该放在高质量的城市水平创建、农村“城镇化”人群市民化之上，这个过程中会出现人群消费升级、就业、资源能源压缩、人居环境不佳等各种各样问题。且目前我国人口老龄化越来越严重，相关部门要做好国土空间规划建设工作，必须从这些问题出发，转化城镇化发展模式，提高“新型城镇化”发展效率及质量。

新的发展环境下，城镇化需要以“绿色、健康及可持续”为发展理念，需要以“群众为中心”，创建低碳、宜居、健康城市，配置与城市人口需求相匹配的基础设施、以建设“碳中和”、宜居、城市空间、资源及体系完善的现代化新型城市，明确新型城镇化及城市发展核心，将新型城镇化发展作为国土空间规划与治理的主要依据。

有关文件中对“五级三类”的国土空间规划体系做出了规定。在这一背景下，各级政府在发展的同时，需要考虑新型城镇化的空间布局及空间分类，从本区域资源水平、资源配置水平及城市整体承载能力等情况出发，对区域空间布局与结构进行完善和优化。

要做到这一点，首先，当地政府需要明确当地城市群、中心城市这类资源较为丰富且资源配置能力较佳的发展地区，以这些城市为新发展格局为根本，创造新发展区域，完善上述城镇化格局，引导区域依照正确方向发展。各级政府要积极推进国土空间全面开发和保护，构建城乡、区域一体化发展支撑体系。其次，各级政府在进行国土空间规划过程中，要提高对整体地区精准化治理的重视程度，清晰“新型城镇化”发展内涵，进行层级跨越的空间协调发展。发展过程中要融入“城乡融合及乡村振兴”理念，清晰城乡流动要素，对人、地、业的国土空间格局进行有效统筹。最后，政府做好国土空间规划的前提是遵循城镇化发展规律，政府在对国土空间规划体系进行构建的时候，需要明确城镇化尤其是新型城镇化并不是一个静态发展过程，发展受多种因素影响，包括区域动态发展、不同地域之间的区别、城镇化的不同发展时期等。

政府做好国土空间规划的前提是遵循城镇化发展规律。政府要尊重城镇化的动态发展规律，城市发展不是一成不变的，城市发展受各种因素的影响，包括城市流动人口、区域城乡发展状况、城市新增固定人口等，这些因素会在一段时间出现较大变化。政府相关部门进行空间布局及其资源设施体系构建需要兼顾刚性和弹性，重视人口、产业各方面的发展，找到与城市具体情况相匹配的生产生活发展方法，留下足够的容差空间。

此外，政府要尊重城镇化之间的差异，不同城市城镇化发展情况存在较大差异，各个城市发展时间、发展效率及发展质量之间存在非常明显的差距，相应的不同城市的城镇化发展状况也会存在较大区别。因此，政府相关部门进行国土空间布局及其资源设施体系构建时，需要依照城市基础发展情况及城镇化发展状况，从城市规模扩大、城市城镇化发展水平提升各方面出发，对规划存量与增量空间进行合理统筹，找到科学合理的地区国土空间开发保护方法。

政府要尊重城镇化的动态发展规律。城镇化发展并不是一个一成不变的过程，在这个发展过程中，各个地区城镇化发展都会依照当地发展水平及城镇化具体情况发生变化，我国城镇化发展目前已经进入“智慧化、绿色化”时期，这一时期城镇化发展的关键在于知识创新、绿色发展，发展核心为“以人为本”。因此对应的国土空间规划及功能也需要发生变化。

“新型城镇化”与传统城镇化最大的区别在于足够尊重“人”在城镇发展过程中的地位，希望城镇化发展过程中人的所有权益能够得到保障，不再一味追求新增的城市人口数量有多少，不再过分重视城市化率，因为“人口数量”“城市数目”及“建筑数量”尽管都是证明城镇化发展的要素，但是“城镇化”发展的核心仍旧是“人”，流动人口数量、人口和土地之间的匹配程度都会对真实的城镇化发展水平造成影响。这样的影响具备一定的现实意义，但是农村人口的“市民化”水平一旦上升，城镇化真实水平却会出现质的飞跃。

三、新型城镇化与国土空间规划建设策略

（一）坚持“以人为本”发展策略

新型城镇化，“新”在这一时期城镇化建设要“以人为本”“新”在这一时期城镇化建设建立在“人的城镇化”前提下。提高大小城镇经济建设水平，能够进一步带动内需、提高城镇竞争力，走出一条以人为本、优化发展、城乡协调、建设生态文明社会的新型城镇化路径，为加快经济社会发展速度提供了巨大动能。

城镇发展，重点在规划。现阶段，各个城镇都开始考虑城镇的历史发展及未来发展方向，开始全面协调好城镇自然、生产、生活的三个空间布局，着力建设城镇高质量的国土空间布局与发展体系。

推进中心城区建设是推动我国新型城镇化的主要途径。现阶段，各个城镇都非常注重协同发展机遇，将城镇规划框架扩大，调整优化城镇结构和功能格局，大力推进基础设施建设、城镇绿化改善、老旧居民小区综合改建等重大工程，城镇化环境变化明显，这些工作都为政府推动新型城镇化建设高质量发展奠定了一定基础。

此外，各个城镇明确本地发展思路与方向，使城镇规模不断增大，城乡要素的聚集水平明显提升，城镇化率大大提高，城镇经济增长动力不断提升。这种情况下，市民群体的幸福感、安全感及归属感不断提升。

各个城镇优先发展中心城区经济社会，统筹地区协同发展，完善城镇功能一体化建设，建立优势互补的城镇地区经济与社会发展布局体系，为建设新型城镇做出了不少努力。

（二）推动城乡一体化发展

推动城乡一体化发展是新型城镇化的发展重点，但城乡一体化发展不代表城乡之间应用无差异、完全相同化的空间发展模式。恰恰相反，不管是过去、现在还是将来，城市、镇、村庄的发展规划、土地应用及城市空间利用等都需要存在差别，甚至可以说是应用完全不同的方式。

区域发展是一个循序渐进的过程，不同地区发展存在差异是必需的，城市、城镇及村庄是构成一个区域的不同形式。无论是城市、城镇还是乡村发展存在一定规律性，地区发展需要依靠当地自然资源、工业优势及基础建设等各方面情况，也需要遵循全省或地区城镇化的布局安排。中央城市建设会议中提到：“全国各大中城市都要结合地区资源与区域资源优势，明确产业与特色产业，加强大中小城市与小乡镇的协作配合，实现城市横向水平错位发展、纵向分工与协作的新经济模式”。新型城镇化背景下，政府促进城市发展需要尊重城市建设要求、推动城市规划建设。

从理论上来讲，不同城市、城镇、村庄的空间利用目标都是不同的。

农村发展有其自身的特色及规律，因此相较于城市与城镇，农村需要清晰自身定位，重视乡土文化及民俗艺术的保护，保留农村建筑、文化及发展内涵上与城镇之间的不同。现实生活中，城市、城镇与农村的建设土地利用状况差别明显，特别是农村居民点建筑用地数量过大、质量差的情况相对突出。

根据不同的经济发展目标和社会现状特点，政府在进行国土空间规划建设时，需要明确城乡有区别的土地所有制结构，城市、城镇和乡村为实现城市一体化发展目标所使用的规划、建设与治理方式需要有一定区别。

因此，基于新型城镇化的国土空间划分体系应在合理控制国土开发力度的情况下，有序整合城乡空间利用，从城市、城镇及农村之间的差异性出发，进行差别化的城市、城镇及乡村空间建设，确保国土空间划分能够在新型城镇化工作推进过程中发挥其应有作用。