黄河流域环境治理与区域经济发展的实践探索：历史演进与经验启示*

山东师范大学公共管理学院 刘晓晨,李顺成

2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，首次正式提出了黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略[1]。习近平总书记多次强调保护黄河是中华民族伟大复兴事业中非常重要的一个部分，要携手共进，共同推动黄河流域环境治理，只有真正遵循科学指南才能够落实好黄河流域的环境治理与区域经济发展的战略。新时代中国共产党制定的黄河流域生态保护和高质量发展战略，是党中央着眼中华民族伟大复兴和永续发展确定的重大国家战略，不仅关系国家发展全局，而且对于实现中华民族伟大复兴具有重要意义。基于此，有必要对黄河流域环境治理与区域经济发展实践探索的历史演进和经验启示进行系统的梳理与总结。一方面它反映了中国经济社会快速发展以及随之而来的国家水资源管理战略的变化和演进，使国内水资源状况发生了深刻变化；另一方面，分析黄河治理战略的历史变迁，也反映了中国特色社会主义制度不断完善和发展，国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。

一、黄河流域环境治理与区域发展战略的历史演进及战略转变

（一）黄河流域环境治理与区域经济发展的历史演进

中国共产党成立百年以来，特别是创建陕甘宁革命根据地以来，立足于中国革命、建设和改革的时代特征与发展主题，深入剖析黄河流域环境、经济、社会发展的基本事实与变革趋势，在不同的发展阶段，科学谋划黄河流域环境治理与区域经济社会发展的政策策略。中国共产党黄河流域环境治理与区域发展战略的百年探索呈现出显著的历史阶段性，具体而言，其历史演进主要包括以下四个阶段:

第一阶段，陕甘宁革命根据地建立至新中国成立时期。由于陕甘宁地区经济长期处于落后面貌，边区人民生存困难,经济困难[2]，生态环境恶劣，土壤缺乏灌溉，土地贫瘠，植被缺失，沙化严重，都是导致当时地区农业水平低下的重要原因。为此，中共中央采取了适应中国革命需要的黄河流域治理与经济社会发展策略。第二阶段，新中国成立至改革开放时期。新中国成立后，国内各行各业百废待兴，工业、农业和运输业的快速发展，离不开能源和水资源的高效利用[3]。这一阶段，对于黄河流域的治理以保障生产和解决温饱为重点思路。第三阶段，自改革开放以来至党的十八大以来，这一阶段，黄河流域的治理开始以强调生态优先，稳固生态屏障，保护环境改善生态为核心[4]，重视黄河流域的生态环境建设，坚持“标本兼治”[5]。第四阶段，自党的十八以来，黄河流域综合生态环境治理遵循全方位、科学可持续发展的整体战略。2019年9月，习近平总书记考察河南时针对黄河流域生态环境治理和区域经济发展做出重要指示，即加强黄河生态环境保护，充分考虑上中下游的差异，上游推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力[6]，不断推进黄河治理的科学化、制度化。

（二）黄河流域环境治理与区域经济发展的战略转变

综观中国共产党领导下针对黄河流域治理的历史阶段，可以大致总结为：从第一阶段治水患到第二阶段治河道兴水利，再到第三阶段的综合治理，最后到现阶段的全生态圈发展。黄河流域的治理方略发生的变化，具体可以从以下角度分析：

首先，第一阶段以治水患为工作重心。从清朝后期开始，我国国力贫弱，对黄河流域一直没有实施有效治理，水患给当地民众带来了严重的灾难。在战争时期，党在局部执政状态下对黄河的治理是战争的需要，主要工作重心是以保护生产为目的的修建水利工程和巩固堤坝。其次，第二阶段新中国成立后为发展生产而治理黄河，开始从区域管理向全流域管理转变。由于长期没有系统治理，黄河防汛形势非常严峻，党中央制定以排险为重的政策，先稳定黄河河道，以不再出现大灾为重心，开始了由治到防的全局性治理。再次，改革开放后中国共产党针对黄河流域的治理策略是预防灾害，在稳定黄河堤坝的基础上，把治理重心放在生态环境保护方面。黄河流域的综合治理呈现多元化的趋势，包括解决黄河中游的水土流失、植被保护问题，黄河流域的生态稳定治理，大力减少黄河支流水域的污染等问题。最后，党的十八大以来，中国共产党攻坚克难，带领全国人民脱贫攻坚，全面建成小康社会。利用科学有效的方式，进行黄河全流域保护和治理，从而实现区域经济平衡、协调发展的内在要求，推动我国经济社会发展整体实现高质量发展[7]。

二、黄河流域环境治理与区域经济发展战略的基本经验

中国共产党在黄河流域环境治理与区域经济发展的百年探索中，逐渐探索出了符合我国国情的治理与发展经验，充分体现了中国共产党积极推动环境、经济和社会可持续发展领域的社会主义制度优越性[8]。

（一）探索形成环境、经济、社会全面协调可持续发展的战略格局

中国共产党积极探索和实践环境、经济、社会全面协调可持续发展的战略新格局。在协同推进治理的过程中，同时强调黄河流域发展的系统性和整体性。黄河流域的高质量发展其实是自然系统、经济系统和社会系统的和谐发展。在实践中通过借助各系统的和谐共生，促进产业转型与绿色升级实现黄河流域的高质量发展[9]，重视黄河流域治理的整体性。

（二）构建全方位的区域治理协同机制

中国共产党始终致力于构建全方位的区域治理协同机制，具体于黄河流域而言，中国共产党构建的全方位区域治理协同机制主要包括以下三个方面：

首先，“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层创新双轨并行，相互结合。中国共产党始终坚持顶层设计与基层创新相结合的方法论，用正确理念指导实践，并根据实践变化不断进行政策优化。在顶层设计方面，主要强调“自上而下”的政府决策主导性和政策执行力，着力于构建“纵向（中央—地方）”和“横向（政府部门间）”的黄河流域区域治理协同治理体系。在基层创新方面，主要强调基层政府或部门内生的环境治理和经济社会发展动力，也是黄河流域环境治理与区域经济发展走向常态化、制度化的过程。涉及流域安澜、生态修复、防沙治沙、脱贫攻坚等多项体制机制建设，都是黄河流域环境治理与区域经济发展由基层创新演变成国家宏观制度机制调整和变革的具体实践，发挥着不可替代的作用。

其次，构建政府与市场有效协同、相互促进的治理共同体。在中国共产党探索黄河流域环境治理与区域经济发展的早期实践过程中，更加注重和强调政府治理，特别是国家治理作用发挥的重要性。而随着探索过程的不断深入，特别是改革开放以后，政府不再是区域经济社会发展的“垄断性”力量，随着市场力量的有效释放，社会参与和市场效能极大地推动了黄河流域环境治理和社会经济的向前发展，并与政府作用一道构建起了政府与市场有效协同的治理共同体。

最后，探索“生态治理”与“社会治理”的融合机制[10]，实现环境、社会、经济全面可持续发展。回顾中国共产党探索黄河流域环境治理与区域经济发展的战略转变过程不难发现，在不同时期中国共产党均始终最大化地推动和实现“生态治理”与“社会治理”的融合发展。尤其是党的十八大以来，党中央将黄河流域生态保护与“脱贫攻坚”“全面建成小康社会”“乡村振兴”等社会经济发展重大决策相结合，充分利用中国共产党的组织引领、经济扶持、社会动员等方法手段，不断提升黄河流域区域治理能力。与此同时，中国共产党也不断调整、改革和创新相关政策和战略支撑，不断巩固黄河流域生态保护和高质量的发展的长效机制，以实现环境、社会、经济的全面可持续发展。

（三）坚持中国共产党的全面领导

坚持中国共产党的全面领导，构成我国治理黄河的底色和特色优势。这主要体现在：其一，在中国共产党的全面领导下，倡导脱贫治贫，坚持共同富裕，黄河流域才有了安定的今天，彻底为流域人民群众特别是少数民族人民，提供生产生活安全等全方位保护，从根本上维护社会稳定、促进民族团结。其二，在中国共产党对治黄的全面领导下，黄河流域的环境得到全面的恢复和保护。党的十八大以来，正因为有党的领导，有党中央着眼于生态文明建设全局，才能带领黄河流域人民创建一个生态和谐持续良性发展的黄河流域居住圈。其三，中国共产党对黄河流域发展工作的全面引领，有效保证了环境治理保护和社会经济发展等一系列政策的延续性，实现了我国黄河地区发展的“螺旋式上升”，充分彰显了我国社会主义制度的政治优势。其四，中国共产党对治黄工作的全面领导，才能坚持协同发展的道路。协同发展是新时期中国共产党保持思想统一的重要一环。在治理黄河流域的过程中，生态圈的建设和经济建设以及人文建设都是建设重点，相互依存互相促进。

三、中国共产党推进黄河流域环境治理与区域经济发展战略的重大价值与意义

中国共产党对黄河流域环境治理与区域经济发展的百年探索不仅为全国，也为全球的流域治理开辟了新路径、开创了新模式，贡献了中国智慧。特别是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略布局以来，着眼于中华民族的伟大复兴事业，着眼于黄河流域的岁岁安澜和生态安全，着眼于经济社会发展的大局，是黄河治理史上的重要里程碑，充分体现了全局性和系统性的重大战略意蕴。

一是有利于促进区域协调发展，有效突破黄河流域区域经济社会发展的瓶颈。从全国区域经济社会发展的总体格局来看，黄河流域所处北方地区与南方地区相比尚存在较大差距，从黄河流域地区内部的区域经济社会发展格局来看，自古以来长期存在上游落后、中游滞缓、下游发达的阶梯状分布格局，也因而形成了事实上的西北经济塌陷区。回顾中国共产党推动黄河流域区域经济发展的历史道路，有效促进了区域协调发展，特别是黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略，能够进一步促进南北方区域协调发展，缩小黄河流域内部中西部地区与东部地区的发展差距，整体进入区域经济社会高质量发展的新阶段。

二是有利于打造我国重要的生态屏障，更好地贯彻落实新时代中国特色社会主义生态文明思想。近代人类的经济发展史一再证明：走先污染后治理的老路是不可持续的。黄河流域面临的一系列环境和生态问题既有先天不足的自然因素，更有后天形成的人为因素，表象在黄河，而根源则在于整个对于流域整体的保护。回顾中国共产党推动黄河流域环境治理的百年历史，成功实现了从治理水患到治河道兴水利，再到实施综合治理，最后促进全生态圈保护与发展的战略转变，初步构筑起了黄河流域的生态屏障。未来在新时代中国特色社会主义生态文明思想的指引下，建设好黄河生态经济带具有重大的现实意义。

三是有利于建立长效脱贫机制，有效推进减贫进程，进一步夯实“全面小康”的根基。一方面，黄河流域多流经陕西、河南、山东等人口和农业大省，且上游省份上属于欠发达地区，是我国脱贫攻坚的主战场；另一方面，黄河流域分布着诸多生态功能的承载区域，这些区域与贫困人口分布高度重叠，脱贫攻坚任务异常艰巨。中国共产党推动黄河流域环境治理与区域经济发展的历史道路就是中国共产党农村治贫脱贫的百年探索的历史过程，通过长期的有效治理，有效矫正了农村贫困循环，打破了资本主义贫困治理的制度瓶颈。在全面建成小康社会的今天，努力推进黄河流域生态保护和高质量发展战略，有利于巩固脱贫攻坚的胜利成果，促进乡村振兴战略的有效实施，以黄河流域为依托，探寻出脱贫致富的成功模式和乡村振兴的示范样本。

四、结语

中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记指出：“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。”[11]。以习近平总书记为核心的党中央，在带领全国人民实现中华民族伟大复兴的道路上，配以科学发展的先进理念，对黄河战略大发展赋予了新的时代发展意义。各流域和省区也应该以“让黄河成为造福人民的幸福河”为战略目标来更好地促进地区向前发展，争取中央与地方统一认识，为促进黄河流域高质量的发展提供全方位的地方支撑。黄河流域的生态综合治理不限于某个城镇或者某个省区，而是全国人民在中国共产党的领导下，齐心协力，既从全局视角出发，又能立足本区域，因地制宜，将黄河流域的生态问题作为共同谋划的新发展思路的一部分，是保护人类命运共同体，建设绿色家园的必经之路。最终以协同发展理念为基础来更好地推进黄河流域高质量发展。