论国有企业纪检监察机构如何做好工程招投标领域监督检查

文/重庆轻纺集团纪检监察室 刘阳

一、工程招投标领域的主要问题

（一）规避招标。根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招投标法实施条例》和国家发改委出台的《必须招标的工程项目规定》《重庆市工程建设项目招标投标监督管理暂行办法》等相关规定，国有资金占控股或者主导地位的（包括通过投资关系、协议等能够实际支配项目建设）依法必须进行招标的项目应当公开招标，确有特殊情况的可以邀请招标。但实际操作过程中，个别招标单位分管领导或项目负责人会利用职权暗箱操作、设租寻租、规避招投标，逃避法定监督，从中谋取私利。一是以内部决策代替招投标程序直接发包。二是将工程项目复杂、造价高的标段进行拆解，“化整为零”规避招标。三是在招标公告中设置苛刻资质条件、限制性条款、细节标准，排斥潜在投标人，使特定投标人中标。四是变公开招标为邀请招标，从而限制潜在投标人的数量和范围。五是不按照招投标相关规定进入相应级别的交易平台开展招投标，或者仅在特定平台发布招标公告，发布时间短，使招标信息接受面窄。

（二）虚假招标。参与虚假招标企业通常诚信度不高，不重视企业内部管理，加上投机心理，编制投标文件重点放在价格上，对施工方案和措施技术不进行严谨探究，从而为工程质量埋下巨大隐患。投标人与招标单位相关人员、投标人之间相互勾结串通，通过串标、围标等方式约定报价、控制结果，表面看似履行了招投标程序，实则流于形式，把招投标变为多方瓜分利益的工具，严重破坏市场秩序，损害公共利益。一是招标单位提前向特定投标人泄露标底，或告知编制招标文件的相关人员信息，使其在竞争过程中处于有利位置。二是投标人之间结成联盟，相互串通围标，一致抬高或压低投标报价，排挤其他投标人，使某个特定利益主体中标，成功中标后按照事先约定，让渡部分利益或继续协商轮流中标。三是部分无资质的企业为了承接工程，通过不正当手段，挂靠信誉好、资质高的企业获取投标资格，中标后往往会进行层层分包、违规转包，不仅造成工程费用增加，项目延期，甚至还会造成工程质量不达标。

（三）招标代理机构履职不到位。目前市场竞争激烈，招标代理机构过多过滥，个别招标代理机构为承接业务，往往会迎合招标单位或投标人的一些非法意图，彼此间暗中勾结，导致违规问题层出不穷。招标代理机构工作人员专业技术和业务素养参差不齐，会与招标单位、投标人相互串通，结成利益联盟，在编制招标文件过程中设置排他性条款或约定同意轮流坐庄。

（四）评标不严谨。一是相关评委会成员履职尽责不到位，草率评标，定向评标，或在利益驱动下按照招标人意向进行评标，造成评分畸高或畸低。二是有的评审经验不足，缺乏对投标人资质审查，导致技术能力不达标、资质偏低的单位中标。三是简单以合格投标人“不足三家”为由取消评标，尤其是在已开标后取消评标，容易造成潜在投标人信息公开，给串标围标提供机会。

（五）标后违规操控。一是投标人中标后（多为低价中标）以各种缘由变更设计方案、施工方案，增加施工量，延长施工进度，进而造成人工成本和项目费用高于当初的合同定价，权力寻租者则借此机会获取高额回报。二是不履行合同约定的责任和义务，未经业主认可将工程主体结构违法分包，或肢解后转包给他人。三是掌握工程款审批权限的关键人员借机索贿，违规提前拨款或拖欠工程款。

二、工程招投标领域腐败问题产生的原因

（一）制度政策存在漏洞。近年来，国家和地方政府相继出台《电子招标投标办法》《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于深化公共资源交易监督管理改革的意见（试行）的通知》等政策文件，大力推进电子招标投标，取消没有法律法规依据的投标报名、招投标文件审查等，对规范工程招投标、确保工程质量起到了积极作用。但部分法规制度仍旧存在滞后性，尤其是各省市针对中央的相关政策文件，在落地出台本地区的相关文件均有较大差异。如缺乏分包工程招标的具体规定、规避招标中承接任务人无处罚条款、招标代理机构不履行规定代理义务无处罚条款等。随着行业的发展，工程项目的复杂程度和技术要求越来越高，对标书的商务标、技术标内容也提出了更高的要求，如果相关法律法规配套不及时，利益双方便会钻制度漏洞，打政策擦边球谋取利益，严重影响市场秩序。

（二）监管体系存在瑕疵。招标单位作为投资主体，应当对招投标全过程监管负有主要责任，但实际工作中，因为时间紧、任务重，部分招标单位将相关职责权利推给招标代理机构或者项目负责人，针对复杂的技术问题没有集体决策审议或者发表意见不充分，进而出现将权力或影响力换算成利益筹码的情况，不仅导致前期方案设计不合理，定价不精准，后期施工时频繁变更项目工程，间接增加成本，还让本来具有经济和技术实力的建设单位错失机会。

（三）监督乏力权威性不够。随着纪检监察体制改革和“三转”持续深入，大多数企业纪检监察机构已经不再参加招投标现场监督，逐渐从“过程参与”转向“监督执纪”，集中精力聚焦关键环节和关键少数履行监督职责，但目前仍有企业纪检监察干部以评委身份参与现场开标，造成纪检监察干部既是“运动员”又是“裁判员”的情况，严重影响监督工作的独立性和权威性。一旦工程领域招投标项目在后期出现廉洁风险问题，纪检监察干部往往会因为参与相关招投标，出现履职不清造成问题线索查办受阻等问题。

（四）违纪违法成本过低。《刑法》规定，串通投标罪处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《招标投标法》规定，串通投标的处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。但是在实际执行中，串标行为即使被认定，只要情节不是特别严重，一般以行业主管部门的经济处罚为主，行政执法和刑事司法衔接不够紧密，对其是否移送公安机关没有明确要求，导致违纪违法行为的实际违法成本远低于违法收益，违纪违法者屡次逾越雷池。

三、预防工程招投标领域腐败问题的对策

（一）围绕监督职能职责下功夫。企业要明确工程招投标领域的主体责任，建立结构合理、程序严密、制约有效的权力运行机制，结合现行法律法规完善内控制度，明确各职能部门在招投标环节的责任，细致梳理工程招投标领域各个环节风险点，及时做好任务分解，确保各环节有规可依，确保形成事前、事中、事后全方位监督体系。企业纪检监察机构要立足监督的再监督，检查的再检查，把工程招投标领域监督检查重点工作纳入政治监督清单，督促企业“一把手”、分管领导压紧压实相关领域专项治理的政治职责；把工程招投标领域专项治理列入年度持续深化监督执纪工作方案和年度监督检查工作要点，充分运用企业党风廉政建设和反腐败工作协调小组，结合日常监督、专项监督、联合监督，进一步整合监督力量，创新监督方式，确保该领域问题整治走深走实。对存在违纪苗头等一般性问题的同志开展谈心谈话，对严重违纪违法问题坚决查处。

（二）围绕关键环节、关键流程下功夫。一是招标环节监督检查重点。重点关注工程项目是否进行了可行性研究，项目设计和设计概算是否经专家审查；招标单位是否将施工项目相同、工期相近、相邻地点的工程项目分拆为零星标段规避招标；招标单位是否违规决策将工程项目直接发包；招标文件中是否设置不合理条件限制或排斥潜在投标人；招标文件评标方法是否选用得当；是否在规定平台进行公开招投标；是否委托无资质或资质等级不符合相关规定的招标代理机构来负责代理工作。二是投标环节监督检查重点。重点关注不同投标人的投标文件内容是否存在异常一致、高度雷同，商务标中单价是否存在规律性的波动，是否存在超高价或超低价，技术标是否存在多处数据相同，进一步判断投标人之间是否存在关联关系；是否存在伪造资质证书或挂靠取得资质证书；投标人相关业绩是否真实可靠；对比分析时间节点，关注中标通知书发布前后，投标人进入现场开展施工情况，进一步判定招投标是否只是走过场，流于形式；投标保证金方面，要关注存取单位与投标单位是否一致（目前相关省市已陆续发文取消收取投标保证金）。针对电子招投标，重点关注MAC地址、CPU序列号、IP地址等是否相同，如果多份电子投标文件相关数据相同，则可认定为符合《招投标实施条例》中的描述“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”，属于串标行为。三是开标环节监督检查重点。重点关注开标是否符合规定，投标人是否充足，评标委员会人员构成和专业结构是否合理，专家库管理机制是否健全，评标结果、中标结果是否按规定公示。因疫情关系，部分招标代理机构、国有企业采取视频直播的“云开标”、邮寄标书和公证监督结合的方式，如重庆市公共资源交易中心更是推广使用工程建设项目“不见面开标”系统，该系统依托数字签名、分布式存储等信息技术，实现了电子文件加密上传，开标结果在线确认，大幅提高了投标的便捷度和竞争度，纪检监察机构要注意与职能部门提前介入，对相关工作人员履职情况进行检查。另外，随着工程项目的复杂度增加，实践中往往会出现投标人“不足三家”的情况，如何认定该招投标效力问题，要注意区别分析。如果截止投标时间投标人不足三家而被评委会取消，该行为可认定为合规合法，且此时对招投标带来的负面影响最小。如果是开标后发现合格招标人不足三家，简单宣布招标失败且决定重新招标则有所不妥，此时潜在投标人已经公开，再次招标不仅增加了串标围标的可能性，也增加了费用和人工成本，反而不利于中标单位的选取，可考虑检查相关资料，对招投标的公告发布、标书编写、报价金额等情况进行综合研判，如果符合行业相关规定，则应当认定招投标有效。四是合同签订与执行环节监督检查重点。重点关注是否在规定时间内签订合同，签订日期是否完整或涂改；合同实质性条款是否与中标结果一致；工程变更是否履行审批流程、变更签证是否属实、变更项目的相关费用是否符合合同有关规定或市场价格，注意督促相关部门从源头抓好监管，避免因为设计错误或不合理造成施工进度滞缓、资源浪费等情况。工程结算是否超预算总额，是否多计量工程项目，工程款是否多支付，注意核对工程款发票、收据是否合规，支付款项是否符合施工合同的约定条款，避免超比例支付费用。注意关注工程项目建设未完工甚至停滞、报废等情况，联合职能部门对工程建设跟进监督，避免国有资产出现重大损失。

（三）围绕“说”“改”结合下功夫。一是持续深入开展“以案四说”“以案促改”“以案促治”，督促落实党委会“第一议题”制度，第一时间通报学习违纪违法典型案例，持续放大警示教育的震慑效应。2022年以来，“风正巴渝”先后通报了万州区、万盛经开区、渝中区、九龙坡区等区纪委监委查处的国企主要领导干部利用职务上的便利为他人在工程承揽等方面谋取利益，并非法收受巨额财务的典型案例，国有企业要引以为戒，针对案件暴露的各类问题，结合企业实际举一反三进行整改。二是综合分析研判工程领域招投标违规违纪违法的共性问题、个性问题，精准发出纪检监察建议，督促企业以建立健全相关领域的制度机制为出发点，压实工程建设领域制度执行、规范流程、过程可控的重要职责。三是创新宣传教育渠道。充分发挥新媒体新技术的作用，提高廉洁文化的宣传，推动廉洁文化进车间、到家庭，推动廉洁文化入脑入心，积极营造“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚氛围，进一步筑牢广大党员干部拒腐防变的思想防线。加强监督、制约的同时，也要注意根据招投标工作的高强度、高压力决策等特点，运用奖励激励、连接表彰等方式提升招投标工作人员工作积极性。

四、结语

工程招投标领域相关问题具有专业性强、行为隐蔽交织等特点，给构建公平竞争的招投标营商环境、助推全国统一大市场的建设带来不小挑战，国有企业纪检监察机构面对新形势、新任务，要强化对“关键少数”履职尽责的监督检查，要联合业务主管部门进一步加强对工程领域招投标关键环节、关键流程的监督，对违规违纪违法问题要严肃查处、追责问责，用好纪检监察建议，督促落实“以案四说”“以案促改”“以案促治”，以严明的纪律和扎实的作风深入推进党风廉政建设和反腐败工作，坚决维护和国家的根本利益。