扶持人口较少民族发展政策效果研究

朱银勉

摘要：扶持人口较少民族发展政策2005年诞生至今已成为一项连续的重大公共政策，深刻影响着我国人口较少民族的发展。反思政策制定的缘由、实施过程，并对政策效果进行分析发现，这项公共政策的预期目标并未全部实现，影响政策效果的因素主要有政策目标与群众实际需求存在差异、人口较少民族地区资源缺口较大、没有充分考虑扶持对象的意愿等，在今后的政策制定和执行过程中要针对这三个因素做出适当调整。

关键词：人口較少民族；政策效果；毛南族

一、政策制定的缘由

国家制定扶持人口较少民族发展政策与我国一贯坚持的民族理论与政策相适应，现阶段，发展是各民族的第一重要任务。扶持人口较少民族发展政策的制定是党和政府对当前我国民族工作主题的正确把握。1999 年费孝通先生向国家建议“把帮助 22 个人口不到 10 万人的少数民族纳入到国家‘十五’计划当中”，这一建议立刻得到了国家的有力支持，从此发展人口较少民族地区经济，提高人口较少民族的生活水平，成了党和政府的重要使命，这就是制定该政策的缘由。

二、政策组织实施

2005年，我国开始制定并实施第一个扶持人口较少民族发展规划，可以称之为扶持人口较少民族发展“十一五”规划，实施期限为2005～2010年，这个规划将人口在10万人以下的民族称为人口较少民族，列为扶持对象，共扶持了22个人口较少民族，包含86个县域。2011年，国家制定并实施扶持人口较少民族发展“十二五”规划，在上一个五年规划的基础上，做了重大调整，将人口在30万人以下的少数民族称为人口较少民族，增加了6个人口较少民族，扩大了扶持对象的范围。2016年国家制定《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》，扶持人口较少民族发展的政策涵盖其中，单独成章。《规划》设置了经济发展、协调发展、共享发展、绿色发展、开放发展、创新发展、团结发展7大指标，标志着新时期党和政府支持人口较少民族发展的最新策略。扶持人口较少民族发展规划2005年诞生至今已成为一项连续的重大公共政策，深刻影响着我国人口较少民族的发展。人口较少民族县域抢抓政策时机，结合本地实际制定相应规划。以环江毛南族自治县为例，环江毛南族自治县2005年列入国家第一批扶少规划，在政策上先后制定了《扶持人口较少民族（毛南族）发展项目建设规划（2006～2010）》《环江毛南族自治县扶持人口较少民族发展“十二五”规划》《环江毛南族自治县2016年扶持人口较少民族发展项目实施方案》等，经过十五年的发展，环江毛南族自治县的经济社会发展取得喜人成就。

三、政策效果分析

扶持人口较少民族发展取得了良好效果，人口较少民族地区的总体经济水平有了很大程度的提高，以环江毛南族自治县为例，这个政策产生的效果可以分为民生效果、经济效果、文化效果、生态效果四种类型。

（一）民生效果

提高人民生活水平是经济发展的目标。环江毛南族自治县连续获得国家扶持，毛南族群众的生活水平大幅提高。从统计数据看，2005年该县城镇居民人均可支配收入为6486元，相当于全国平均水平的62.47%，到了2020年城镇居民人均可支配收入为30386元，相当于全国平均水平的69.32%，与全国的差距在逐步缩小。2005年该县农村居民人均可支配收入为1879元，相当于全国平均水平的55.77%，到了2020年农村居民人均可支配收入达到11900元，相当于全国平均水平的69.46%，农村居民收入与全国平均水平的差距也在逐步缩小，并且农村居民收入的增长速度相较于城镇居民要快，统计数据显示，2020年该县农村居民人均收入相较于2005年增长了5.33倍，而城镇居民人均可支配收入增长了3.68倍。

医疗方面，2005年环江毛南族自治县每万人拥有的卫生技术人员数为11.10人，相当于全国平均水平的31.74%，到了2020年这一指标就达到53.11人，相当于全国平均水平的69.88%，较2005年增长了3.78倍，同期全国增长了1.17倍，增速明显快于全国平均水平。每万人拥有的医疗机构床位数2005年为11.97张，相当于全国平均水平的45.69%，到2020年达到43.09张，相当于全国平均水平的69.88%，较2005年增长了2.60倍，而同期全国增长了1.47倍，增速也明显高于全国平均水平。教育方面，主要分析中小学的师资力量，2005年每百名小学生专任教师数为7.66人，是全国平均水平的1.49倍，到2020年每百名小学生专任教师数为7人，是全国平均水平的1.16倍。2005年每百名中学生专任教师数为5.53人，相当于全国平均水平的99.46%，到2020年每百名中学生专任教师数为6.36，相当于全国平均水平的81.33%，中学师资缺口较大。

（二）经济效果

分析表2可以发现，该县2005年人均生产总值为4396元，相当于全国平均水平的30.60%，到了2020年这一指标达到了21366.43元，相当于全国平均水平的29.75%，较2005年有所下降。2005年该县人均固定资产投资为2056.73元，相当于全国平均水平的33.20%，到了2020年这一指标达到了18536.78元，相当于全国平均水平的49.64%，较2005年增长了8倍有余，而同期全国增长了5倍有余，说明环江毛南族自治县十五年来的人均固定资产投资增长势头迅猛。环江毛南族自治县拥有北山矿业、挺峰矿业、佳和木业等传统资源密集型产业，主要依托本地的矿产、林木资源。同时，发展一批新兴产业，像新一代电子材料、电子智能终端等，发展态势喜人。在特色农业方面，有甘蔗种植、香猪养殖等。目前，全县有自治区级现代特色农业示范区3个，市县级示范区6个，特色产业示范基地342个。

（三）文化效果

优秀传统文化是国家的宝贵精神财富。环江毛南族自治县非常重视对优秀传统文化的保护、传承与发展，专门成立了民族传统文化保护工作领导小组和非物质文化遗产保护传承中心，扎实开展非物质文化遗产普查工作，制定《毛南族“肥套”保护工程工作规划》等相关条例，建立毛南族民族文化生态保护区，设立毛南族传统民居保护带，通过以上措施，该县在保护与弘扬优秀传统文化上取得了不菲成就。截至目前，已登记入库的非物质文化遗产名录共有1442个，已成功申报国家级名录2项、自治区级名录4项、市级名录5项，共有国家级非遗项目代表性传承人2人、自治区级10人、市级15人。毛南族肥套、傩面雕刻、花竹帽编织、铜鼓等优秀传统文化繁荣发展，很多文艺项目赴国外参与文化交流，提升了文化自信，增强了对中华文化的认同。

（四）生态效果

良好生态环境是老百姓长久的福祉。环江毛南族自治县是国家重点生态功能区之一，目前森林覆盖率78.59%。该县坚持绿色发展理念，一手抓生态文明建设，一手抓经济发展，编制和实施了《环江毛南族自治县生态建设规划（2011-2020）》《环江毛南族自治县环境保护和生态建设“十三五”规划》等规划。环江毛南族自治县先后获得“国家绿化模范县”“国家重点生态功能区试点县”“国家森林旅游示范县”“中国天然氧吧”等荣誉，这些荣誉的取得吸引了全国各地的游客紛至沓来，生态效应转变为了经济效益，绿水青山变成了真金白银。

四、影响扶持人口较少民族发展政策效果的因素

（一）政策目标与群众实际需求存在差异

人口较少民族扶持政策虽然显现出明显的政策成果，但是与群众需求尚存一定差距，已经不能满足他们的实际需求。第一，“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划中没有把教育相关指标纳入“十三五”时期民族自治地方经济社会发展主要指标中，在主要目标中也只是在第二大目标“社会事业稳步提升”中隐约提到“劳动年龄人口受教育年限明显提高”这样一个与教育相关的目标。实际生活中，人口较少民族群众非常关心子女教育，希望子女能够接受更完备的教育，然而很多家庭没有条件承担相关费用。因为各级政府都只盯住义务阶段的教育，只保证人口较少民族学生在义务教育阶段享受优惠的政策，但是他们上幼儿园、高中或大学的费用难以保证。而且人口较少民族地区的师资缺口一直比较大，特别是在中学教育阶段，中学师资比小学师资更为贫乏。第二，在基本医疗卫生服务方面，虽然将基本医疗保险参保率和基本养老保险参保率作为预期指标，实际实施过程中也通过各种政策保证人口较少民族群众参加了这两项基本保险，但是参保不等于解决了看病难题，尽管医疗保险可以报销一部分费用，但是需要自己承担的费用对于农村居民人均收入只相当于全国平均水平69.46%的环江毛南族自治县的基层群众来说，仍是一笔不小的负担。

（二）人口较少民族地区各种资源缺口较大

人口较少民族地区各种资源都非常稀缺，目前，人口较少民族地区都顺利成功脱贫摘帽，但是要巩固拓展脱贫攻坚成果，有效防止返贫，必须坚持长期的政策扶持，才能见出成效。调研中发现，环江毛南族自治县在基础设施上，道路交通需要持续养护加强，遇上恶劣天气还时有道路损坏，交通阻滞情况发生，通信设施改善很多，也还存在信号不稳情况，居民用电水平也偏低。在医疗卫生资源上也相对短缺，医疗设备设施等硬件有了大幅提升，在软件上突出表现为缺少相关专业技术人员，软件短板更加明显。在教育资源上，教学硬件仍存差距，缺口缩小很多，更为严峻的是优秀师资的匮乏，是长期困扰毛南山乡发展的老问题。这些都说明人口较少民族地区各种资源的缺口仍较大，政府在今后的政策设计上要先摸清需求，再根据需求提供针对性更强的资源供给。

（三）没有充分考虑扶持对象的意愿

为了扶持人口较少民族地区发展，政府规划了很多种植养殖项目。基层群众并不十分理解或非常愿意配合政府开展这些项目。很多基层群众缺乏种植养殖技术，也不愿意主动学习，并不十分精心管理栽下的果树，饲养的家畜。有的基层群众不喜欢从事种植养殖工作，而是希望去城镇务工。愿意从事种植养殖业的群众也知道，种植养殖项目风险很大，比如种植项目，果木栽下至少要等三年才能有收益，期间必须保证不受任何自然灾害和病虫害的危害。如果三年内遭受了严重自然灾害或病虫害的破坏，就可能前功尽弃，前期投入的资金、人力白费不说，来年全家的生计都会受到影响。再者，种植养殖业受市场价格波动影响较大，辛苦好几年，产出的种植养殖农产品能否卖到一个好价钱并不是确定的。政府把大部分资金投放在种植养殖项目扶持上，而人口较少民族群众更希望扶持资金投放在其他项目上，这就形成群众意愿与政府行为不统一现象，彼此之间互相不理解，互相不信任，使得政策效果受到一定影响。由此看来，政府在制定扶持项目上要充分考虑基层群众意愿，采取更加多元化的扶持措施。

五、提高人口较少民族扶持政策效果的建议

（一）充分考虑人口较少民族群众的真实需求

“任何一项公共政策的执行机构及其行为不被大部分公民信任和支持的时候，这项公共政策将面临失败的危险”政府制订的预期目标要充分将扶持对象的真实需求纳入其中进行全盘考量，而不是仅仅是站在政策制定者或者政策实施者的立场，什么样的目标容易达到就制定什么样的目标，不考虑人口较少民族的实际情况。因此，在政策制定时要充分考虑人口较少民族地区基层群众的真实需求，倾听民意，做好事前沟通，了解民情，再制定政策目标。一方面，可以利用微信平台等通信成本较低、传播速度快、传播范围广、群众容易理解和接收的载体让群众自由反馈意见和建议，通过收集这些意见和建议，让扶持政策制定得更加科学，执行起来更加顺畅。另一方面，各级政府部门之间、执行机构与扶持对象间的信息共享机制，减少信息不对称现象，减少信息掌握不全而导致对政策的误解和对政府的不信任。

（二）加大各种资源的供给力度

“公共政策执行是否能取得成功，所能依靠的不只是公共政策本身所具有的合法性和强制性……充足的资金、人力资源和其他软硬件支持是必须要满足的”。上文已经提到人口较少民族群众各种资源缺口仍然较大，因此要加大资源的供给力度，然而这种供给不应是盲目的，而应建立在充分调研基础上，搞清楚每个人口较少民族地区缺少哪些资源，缺多少，再有针对性地提供支持，这样才能提高扶持质量，高质量地扶持人口较少民族发展。对人口较少民族地区的硬件设备设施的投入是相对充分的，而对支撑当地经济社会发展的软件支持相对较弱，因此，各级政府要注重软件硬件相结合。

（三）尊重民族地区特殊性和差异性

在尊重人口较少民族地区特殊性的基础上，采取差异化的扶持政策，在制定新政策时不断将新发现的差异性认真审视，综合考量，优化政策，以提升其实施效果。人口较少民族地区的县域以下人民政府部门是基层一线，事多、事难、事杂。上级政府在要求其执行各项扶持政策时，要尊重人口较少民族地区基层群众的特殊性，充分考虑其面临的政策执行环境，在政策执行过程中遇到不符合实际情况时，允许灵活执行。充分考虑到群众的利益诉求，尊重民族地区的地方性因素和自然因素，科学理性发展特色种植业、养殖业、农产品加工业等特色产业。

六、结语

目前，人口较少民族地区正处于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，必须坚持脱贫不脱政策的原则，长久保护脱贫攻坚的胜利果实。在今后的政策制定和执行过程中要充分考虑人口较少民族群众的真实需求，加大各种资源的供给力度，尊重民族地区特殊性和差异性。

参考文献：

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[3]卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法[M].北京：华夏出版社，2001.

基金项目：广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“脱贫攻坚背景下广西两项民族工作专项规划实施效果研究”（2020KY04006）。

（作者单位：广西民族大学）