由物及人：宅基地改革的逻辑演进及路径探索——从保障性安排到财产性显化

刘 帅

（重庆科技学院 马克思主义学院，重庆 401331）

乡村振兴的核心问题是增加农村居民收入，而提升生产要素尤其是土地要素的配置效率是重中之重。2020年4月，国务院公布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就明确提到“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”[1]。这其中，农村宅基地是改革的难点之所在。

2022年中央一号文件再次强调：“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。”[2]着眼于宅基地制度改革的价值导向与试点现状对这一政策进行解读，我们可以梳理出一条清晰的“由物及人”的发展线索。改革的对象是物，改革的受益者是人，宅基地作为农村居民极为重要的财产，通过改革激活其财产性价值，最终目标是减少城乡居民收入差距，推动共同富裕的实现。这一线索在宅基地管理的基本法律土地管理法与实施条例的制定与修改中更有明确表达。

1998年的《中华人民共和国土地管理法》确定了具有明显行政管理色彩的“一户一宅”的宅基地使用与管理制度，这一制度在2019年对土地管理法的修订中被保留下来，依然是我国宅基地使用情况的基本写照。不过，值得注意的是，2019年的修订除了延续1998年的条款，新增了“户有所居”①《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”的规定。这是我国宅基地制度改革思路的重要转换，体现了化解新时代社会基本矛盾——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在居住层面作出的努力。基于我国广袤的国土与各地差异巨大的实践状况，“一户一宅”并不会完全退出历史舞台，但“户有所居”会逐渐成为发展的趋向，即在三权分置改革凸显宅基地财产属性背景下，由传统实物保障农户的居住条件，逐步调整为更好满足农户对美好生活的多样性需求，并惠及更大范围人群，成就由物及人的逻辑转变。2021年9月1日起实施的新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》更是将宅基地管理单列一节，并在第三十六条连用四个“禁止”②《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”，以负面清单的方式强力维护农户利益，彰显了对“人”的关注。

一、由物及人的三大关键概念辨析

（一）户

无论是“一户一宅”还是“户有所居”，采用的计算单位都是“户”。依照《中华人民共和国户口登记条例》对户的规定，“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主”①《中华人民共和国户口登记条例》第五条：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。”。日常生活中，共同居住但并非户籍落于一处的现象很多，如群体租房或房屋按份共有人共同居住，农村居民居住登记不完善的特点更使登记条例的“户”概念无法精确描绘宅基地上的户。回归宅基地制度的起点，其解决的就是农村居民个人的基本居住问题，而家庭是社会的细胞，随着新的家庭成员的不断加入，成为户内成员，并共同在宅基地上的房屋居住，这才使得“户”的概念逐渐丰满。“‘户’是以‘家’为社会物质基础，以家族、宗族观念为思想渊源，通过户籍制度有效联结而实行传统社会治理的基层细胞。”[3]户作为家在法律上的重要表达，并不是一个固定的僵化概念，随着家庭成员的变动，如离婚、分户、死亡等情况的发生，户所代表的宅基地的面积与价值等也会变化。如衡阳市规定：“宅基地上房屋建筑面积在100平方米每人以内，超出部分，不予补偿。”不仅如此，宅基地上户的变动还可能产生诸多冲击“一户一宅”制度的问题，比如，家庭成员迁户，但又对原来享有的宅基地使用权主张权利；户口合并导致的一户多宅；城镇居民因继承产生的对宅基地的实质性占有与使用等。

（二）一户一宅

2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》对“一户一宅”作了界定：“‘一户一宅’是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。”[4]这和传统一户农村居民只能拥有一处宅基地的理解有较大区别，出现了对宅基地面积和取得程序的明确要求。有学者指出，“一户一宅”实际有三层含义，“第一，没有宅基地的村民，可以申请一处宅基地；第二，享有一处宅基地的村民，不可以再申请其他宅基地；第三，超出一处或一定标准的宅基地，不为法律所承认”[5]。依照2019年《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（下简称《通知》）中对一户一宅的规定，我们还能进一步延展其内容，如新建宅基地住宅纳入负面清单的情况一律禁止，包括未批先建与超面积占用宅基地，而历史原因形成的宅基地面积超标和“一户多宅”，需分类处理。另外，《通知》还列举了不能再申请宅基地的情形，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”[6]。

一户一宅的规定为缓解人地矛盾提供了暂时的解决路径，但政策语言相对模糊，使得各地在宅基地分配和使用实践中，容易出现对该规定的滥用与突破，一户多宅、一户无宅、超占违建等现象频发。对此，多地出台对策予以治理，比如，广州、重庆等地对超面积违建房屋不予产权登记，《海南省农村宅基地管理试点办法》载明一户一宅用地不超175平方米，超面积占用需支付有偿使用费，但这些措施尚不足以从根本上规范一户一宅规则。

（三）居

户有所居的“居”是一个内涵极为丰富的词汇，首先，它区别于《中华人民共和国民法典》规定的居住权②《中华人民共和国民法典》第三百六十六条：“居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益物权，以满足生活居住需要。”，虽然居住权设立的目标也是满足生活居住需要，但它只是一种用益物权，而从实践观之，大部分的户有所居措施都是与城乡建设用地指标挂钩，收回零散的宅基地，另觅他址，集中修建新楼，原宅基地使用权人多分得新建房屋的所有权。其次，“居”不与“宅”完全对立。从土地管理法的条文来看，户有所居是对一户一宅的补充，只有在一户一宅达不成的情况下，才推进户有所居。同时，虽然户有所居实际打破了一户一宅所固有的保障农民居住权利的单一方式，更加符合三权分置改革的政策意涵，未来的适用空间将比现在的规定更为扩大，但法律本身所具有的保守性依然释放出强力信号，即户有所居不会替换所有的一户一宅，二者的长期并存将成为我国宅基地制度的基本现实。最后，“居”并非是宅基地使用权中保障属性的等值替换。一方面，各地的实践表明，户有所居的实现方式各异，有的是政府给予农户新建房屋的所有权，有的是提供租赁权，有的则是换来低价购房指标，甚至有试点地区以其置换养老院养老服务，不同的实现方式对农户的保障力度是不均值的。另一方面，2019年中央农村工作领导办公室《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第六条指出：“……不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。”[6]因此，即使是农户户有所居，也不能直接认定他退出宅基地或者不再具有宅基地使用权的申请资格。

二、由物及人的基本改革逻辑

有学者梳理了我国宅基地制度的发展历史，提出了三、四、五阶段的不同划分方式，但无论哪种划分，宅基地制度的基本目标皆是满足居者有其屋。这种满足最初是以“地+屋”的实物形态表达，即将宅基地使用权授予农村居民，农村居民自行在其上修建房屋，从而满足自身最基础的居住需求。但同时，房屋的居住价值往往不限于承载房主一人，与户主共同居住的人员也成为宅基地上房屋的实际使用者，分享了宅基地使用权，这实际上扩展了宅基地的保障功能的覆盖范围。不过，宅基地的使用还需受到“一户一宅”政策的限制，此时保障与限制并存的特征明显，这一时期主要解决的是农村居民的基本居住问题，宅基地上房屋的财产属性较为虚化。以1998年的《中华人民共和国土地管理法》与1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》①《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅……。”为代表，此阶段开始了对宅基地使用权人的范围以及宅基地申请与流转的严格限制，这有效减少了城市资本对农村土地的侵夺，但同时，该规定限制了农村居民对自身财产的充分利用，引发了制度外的大量隐性流转，这也为接下来的改革埋下伏笔。

2018年中央一号文件正式提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”[7]通过对宅基地使用权的适度放活，促进宅基地使用权流转，从而将宅基地沉默的财产属性激活，增加农村居民的财产性收入，这是宅基地制度从归属中心主义向利用中心主义转变的政策表达。但同时，这也不意味着对农村居民基本居住权益的忽视，户有所居制度新的指引是通过宅基地使用权的有偿退出制度，对土地进行统一规划与建设，拆旧建新，逐渐提升农村居民的居住条件。至此，原有的“地+屋”实物体系逐渐演化为“生存权+发展权”的价值体系，达成了由物及人的发展路径，同时，传统的保障加限制的政策导向也调整为满足农户住房需求加促进宅基地流转的战略指引。其具体逻辑如图1。

图1 宅基地改革由物及人的逻辑演进

宅基地三权分置改革极大推进了由物及人的转化，但该转化并非一蹴而就，现实生活中出现了一系列新困局有待破解。尤其是当宅基地关涉人群发生了明显分化、个体对美好生活的需求出现了不一致时，如何协调各个人群之间的需求冲突，是考验宅基地改革下一步发展的重要“试金石”。因此，新一轮宅基地改革试点需把重心从宏观制度设计本身转移到对“人”的需求的微观关注，重点在于对宅基地改革所涉及的几类人群进行合理区分，同时，梳理多元需求并对利益分配进行制度平衡，从而推动改革走向深化。这里的“人”主要包括村民集体、农户及其内部人员、其他宅基地使用权人，其相互关系如图2：

图2 宅基地三权分置背景下人的多元化需求

三、宅基地改革由物及人转化面临的具体问题

宅基地改革由物及人的发展趋势逐渐明朗，但实践中，各地试点措施的出台与司法纠纷的处理却缺少对“人”细致需求的理解与合理的安排，主要存在以下几个方面的问题：

（一）农民集体所有权弱化

在宅基地三权分置视域下，宅基地的权益分配有三个基本部分：一是根据土地管理法第九条关于宅基地属于农民集体所有的规定，宅基地的土地所有者权益理应由农民集体享有；二是根据民法典第二编第十三章关于宅基地使用权的规定，宅基地使用权人享有宅基地使用者权益，这里可能是农户本人，也可能是宅基地使用权流转后的使用权人；三是宅基地上房屋的所有人享有的房屋所有者权益。不同权益主体据此切分宅基地所带来的经济利益。

其中，宅基地集体所有是我国社会主义公有制的体现，也是后续三权分置其余权利的派生基础，其地位极其重要。然而，农民集体并不是一个清晰的法律主体，因此，土地管理法第十一条规定，农村集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这里，农村集体经济组织代农民集体享有土地资源的财产性收益，但很多农村地区实际都未建立正式的集体经济组织，而被迫由村委会、村小组代行其职能，而这些组织的主要职能是群众基层自治，并不天然适格处理经济问题，管理集体财产。再加上，“过去我国改革多是弱化集体经济组织的地位和能力，使集体经济组织丧失了经营性收入来源，造成所有权的虚位，导致村集体经济组织缺乏足够的财力、物力、人力，很难发挥对农村治理的作用”[8]。在这种情况下，农村集体经济组织因为缺乏有效的机构机制支撑面临虚化，既难以真正享有其所有者的权益，也难以落实对土地资源的管理义务。

（二）忽视农村居民的代际差别

随着新一代农村居民的成长，他们在思维模式、生活安排、工作方式、消费习惯等方面与上一代农村居民出现显著差别。“农民家庭出现了在两种空间同时进行的两种身份表达，一种由二代农民在城市展开，另一种由一代农民继续在村进行。”[9]二者虽可能同在一个户下，但对宅基地的使用与安排却存在较大差别。一代农村居民长期生活在农村地区，虽可能偶有外出打工，但生活圈层与宅基地上的房屋紧密连接，而二代农村居民已经发生变化，开始融入城市生活，逐步远离出生之地。换言之，这一转变意味着新一代农村居民“既游离于制度性权力结构和福利保障体系之外（制度脱嵌），也在客观纽带和主观认同上脱离传统乡土中国（传统脱嵌）”[10]。大量的二代农村居民在”双重脱嵌“的背景下努力实现身份的转换，从农村居民变为城镇居民，尤其是中心城市周边的小城镇居民，“阶层流动往往会进入到一个‘社会文化缓冲带’之中，家乡周边的中小城市成为农民家庭流动的主要去处”[11]。

然而，这其实是一种不稳定状态。二代农村居民实现人的城市化，即”指农民在就业方式、身份地位、价值观念等方面向市民生活方式转化”[9]。他们有可能就此转为城镇居民，那他们就不需要宅基地进行居住权益的兜底，宅基地就此成为需要进行财产性转化的物，进而为自身城市生活生产提供一定的物质支撑。不过，如果没有完全转为城镇居民，融入城市生活，那么他们最终将返回农村，在这一状况下，宅基地以及其上房产的保障性功能将更为凸显。当然，这其中还存在过渡的情况，有学者对此进行了种类划分，“根据农民家庭与农村关联的不同形态，可将农民家庭的半城市化状态划分为四种类型：托举型、减负型、后路型、脱钩型”[11]。农户内部人员复杂的分类状况，进一步导致以户为单位分配的宅基地包括其上建立的房屋面临日趋激烈的户内不同成员多元安排的拉扯，进一步增加了宅基地财产性属性显化的难度。

（三）未关照兼业农民的住房需求

依照全国农业第三次普查主要数据公报，“全国农业在工商部门注册的农民合作社总数179万个，其中，农业普查登记的以农业生产经营或服务为主的农民合作社91万个；20 743万农业经营户，其中，398万规模农业经营户。全国共有31 422万农业生产经营人员。”[12]398万规模农业经营户远远无法涵盖3.14亿的农业人口，这就意味着尚有众多人员是作为小农户从事农业生产。不过随着机械化在农业生产中逐步普及，极大缩短了农业工作所需时长，使得小农户中出现了大量“半工半农”群体。“这些小农部分时间在外打工，包括从事小商小贩或其他类型的工商业工作，部分时间耕作。尤其是小规模粮食种植户，机械化使他们可以每年投入仅1到6个月来耕种自家的土地，其余时间从事收入比雇佣机耕（播收）服务收入高的活动。”[13]这些兼业农民虽然大量的收入来源于城市，也有较长时间离开乡村，但实际对宅基地的居住需求依然旺盛，在其结束打工周期回到农村时，有拥有居住场所的刚性需要。

然而，试点地区的相关措施中鲜有针对这类人群的政策安排，而兼业的工作生活方式却可能导致其失去集体经济组织成员资格，从而危及其享有的宅基地相关权益。部分法院在进行司法裁判时，优先考虑“对于农村集体经济组织成员资格的判断，应重点考察其生活保障基础，即以是否形成较为固定的生产、生活关系为基本考虑因素”①（2021）豫0184民初3760号。。还有法官在撰文论述农村集体经济组织成员资格时提出，“应主要以实际生产、生活所在地来确定其农村集体经济组织成员资格”[14]。这种判断思路对于兼业农民其实难以适用，兼业农民与城市的联系通常只是因为追求更高的收入，而非其自愿要同农村集体经济组织进行彻底的切割。农村集体经济成员资格具有历史性、地域性、文化性，对该资格的否定，难以抛开村规民约与农民自身情况，而简单地以收入来源和生产生活地进行判断。毕竟一旦兼业农民的集体经济组织成员资格被否定，那他就有直接失去宅基地资格权分配与使用权的风险，更勿论宅基地财产性价值的实现，这显然不符合我国以人民为中心的相关制度安排。

（四）司法裁判对法益的分配失衡

作为宅基地财产显化的重要方式，宅基地上房屋买卖交易非常活跃。但由于对交易对象的限制，尤其是城镇居民没有资格购买，大量交易被迫私下进行，缺乏规范。实务中，一旦宅基地房屋买卖后出现被征收的情况，面对巨大利益，极易引致司法纠纷。这时，法院面临的第一个问题就是买卖合同的效力。按照实务界的主流观点，买卖合同因违反法律的效力性强制性规定而无效，合同无效的后果是财产返还，所以，如何处理宅基地房屋被征收带来的巨大的利益增值，成为司法实务关注的焦点。

本着公平的原则，双方对于合同无效其实都负有缔约过失责任，因此，在利益分配时，也都应该承担相应责任。《九民纪要》指出：“合同不成立、无效或者被撤销后，在确定财产返还时，要充分考虑财产增值或者贬值的因素……对获益高于或者低于价款的部分，也应当在当事人之间合理分配或者分组。”②参见第九次《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十三条。但司法实务中，部分法院在对相关纠纷进行利益分配时，却未能更好地保护农户利益。以（2019）鲁10民终3063号案件为例，宅基地上房屋经过交易，后被拆迁，买受人诉请合同无效，并要求出卖人返还所有拆迁收益，法院最终判决出卖人与购房人的利益分配比例为2∶8。该案中，农户只获得20%的增值收益，且原因在于王某在将房屋出卖给毕某后，继续承担房屋管护、参与置换、代为出卖义务，对房屋最终的保值增值有贡献，应适当增加其增值利益的比例。依此推理，若非出卖人在后续房屋增值过程中有实质贡献，其获益比例还会进一步降低，这种利益划分对农户保护实有不足。

法院单从买卖合同的角度来进行判断，而忽略了一个重要的效应——禀赋效应。禀赋效应最早由Thaler于1980年提出，即人们倾向给一个自己已经拥有的物品赋予更高的价值。[15]宅基地及其上的房屋就是这样一类物品，其不仅仅是一个普通的房屋，而是极富有情感因素的。具体而言，“宅基地的禀赋效应显然来源于其‘人格财产’的属性。宅基地与普通用于交易的物品和被当作生产资料的农地不同，它是一种更为特殊的物品，承载着居住者的记忆和情感，更像是居住者人格的化身”[16]。因此，承载着出卖人各种人格记忆的宅基地与房屋本身就应该给予更高的估值保护，但这一因素在司法裁判中却少有考量。

司法纠纷中还有另一种分配失衡，宅基地补偿款通常是由建设部门与农户签订征地补偿协议书，被拆迁主体也只能是原集体土地的使用权人，相关补偿款项也会直接打给农户，那么，一旦发生纠纷，起诉诉请合同无效的多为购房者，因为房屋被征收，其能争取的就只有补偿安置利益。《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》一书指出，考虑各自对无效的过错程度以及是否有从无效中获益的因素，对试图利用无效获益的一方，可以考虑少分甚至不分。实务中，不少案例裁判较为机械地适用该观点，如（2015）岩民终字第18号案件，购房者诉请合同无效，并希望直接获取拆迁补偿（安置）权益，其诉求被法院全部驳回。然而，是否起诉诉请合同无效，就一定是试图利用无效获益的一方，从而应该承担利益分配的减损，值得商榷，如此裁量，难以保护购房者的信赖利益，存在保护力度不足的问题，进而压制了宅基地使用权的流转，不利于三权分置改革的推进。

四、促进由物及人转化的路径选择

破解宅基地改革由物及人的转化难题，最为重要的就是对宅基地权益所涉人群的需求细致把握，并出台政策努力实现利益配比的均衡，主要应从以下四个方面着手：

（一）在制度和收益层面落实农民集体所有权

面对宅基地集体所有权弱化的问题，应从制度和收益两个方面予以强调。正式制度层面，民法典已将农村集体经济组织规定为“特别法人”，它是农民集体的代理人，代表农民集体行使权利，对此，部分地区开始探索成立更为规范的村民事务理事会制度来对宅基地加强管理。如广东省龙门县出台《进一步强化村民事务理事会对宅基地管理权责制度》，“乡镇（街道）、村两级党组织应加强对村民事务理事会的领导，农办规划所、自然资源所等相关单位要加强对村民事务理事会管理宅基地的业务指导”[17]。既强调党组织的引领作用，又配备具有专业职能的单位进行业务帮扶，进而从组织层面强化了对村民事务理事会的指导。江西省遂川县则建立三级管控机制，分层设立汇集村民事务理事会、乡镇政府、县成员单位“三级联动”防控违法建设领导小组的三级责任主体，并配套记分考核与责任追究机制，进一步加强了管理力度。村民事务理事会的建设还应主动接受农民集体的监督，并不断完善自身的法人治理结构，尽到忠实和勤勉义务，不断提升治理效能。

与正式制度相对应的是非正式制度，如村规民约作为历史的传承与正式制度的补充，在广大农村地区发挥着极为重要的影响，而且因为其更为贴近农村实际，“充分考虑本村风土人情、村民文化水平、经济状况、交通地理资源等自然条件”[18]126，因此更能为广大村民所理解与接受，降低制度变迁成本。因此，不少地区在制定宅基地改革相关制度时明确了村规民约也是制度设计考量的重要依据，非常值得借鉴。如重庆市城口县的相关指导意见明确指出，农村集体经济组织成员身份的认定需要符合法律、法规、规章、政策、本集体经济组织章程和村规民约等有关规定，强调非正式制度的参考适用性。

落实宅基地集体所有权还体现在宅基地相关收益应按一定比例收归农民集体，各地皆对此展开实践。比如山东省下文，对非法占用宅基地的行政强制退出，合法闲置的经济杠杆调节，自愿退出的合理补偿激励，所获款项归由农民集体；四川省沪县建立了“议事会管理、村公司经营、民主监督”的集体土地管理经营模式，通过对宅基地进行统一管理，参与市场经营，壮大了集体经济实力；浙江省绍兴市提出探索宅基地镇域跨村有偿取得，带动村级集体组织增收。

（二）关注农户内部利益协调

首先，在新型城镇化的建设中，有学者敏锐地发现，“中国农业主体今天仍然主要是小农户，而不是规模化农业”。这里的小农户不是传统意义上较为落后的小农经济的代表，而是包含“一类是‘劳动与资本双密集’的菜果和肉禽鱼的‘新农业’小农户，另一类是越来越多地雇用机耕播收的种粮兼业型小农户”[13]的新型小农户。新型小农户的存在意味着农村地区宅基地的需求依然旺盛，故而，在适度放活宅基地使用权的过程中，应保留与这类新型小农户对应的宅基地，而非全面进行相关农村土地资源的市场化运作。

其次，面对在城乡间不断流动的大量兼业农民，无法使用“一刀切”的方式直接斩断其与农村的关联。一方面，对于兼业农民的农村集体经济组织成员身份判定，不宜以在农村居住时间长短和生活来源作为标准。对于很多半工半农的人群而言，去城镇工作是为了获取更多的收益，但农村宅基地及其房屋才是构成“家”的重要组成，因此，其宅基地资格权应当予以保留。另一方面，加强与户籍制度配套的社会福利制度建设。“社会保障正在替代土地保障，以满足农民的基本生活需求。中国现在已经建立起了以基本医疗保险、基本养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险为主要内容的城市社会保障体系，随着进城务工人员的增加，可以享受到城市社会保障的农民也在增加。”[5]待这类人群逐渐有了城市保障体系的庇护，宅基地的保障属性将自然脱落，此时再按照其意愿进行宅基地使用权流转或继续保留其宅基地使用权，将极大减少政策实施难度并且最大限度保障兼业农民利益。在此基础上，还可以进一步进行资产化改造，“一户一居制度以宅基地资产分配替代了宅基地实物分配，通过最低居住保障条件、经营性资产、商品房以及货币补贴等方式实现宅基地的资产化改造”[19]。

最后，面对农户内部代际人群的需求差异，应审慎放活宅基地使用权。在未能依照禀赋效应给予（通常是一代农村居民）足够的补偿与合理居住安排的情况下，不适宜对宅基地使用权进行广泛流转。即使出现流转也应高度重视在宅基地使用权流转期限届满后，相关权利需要回弹至农户。另外，民法典第三百六十六到三百七十一条新规定的居住权制度将成为化解矛盾的有效手段，农户中有愿意在宅基地上房屋居住的人群，又有想利用宅基地上房屋融资的人群，在进行宅基地上房屋转卖时给后一类人群设立居住权，这既使得部分农民能获得一些资金收入，支撑自己在城镇的工作生活，又使得其余愿意留在农村的农民有安身之所，而且我国宅基地上的房屋通常建筑面积较大，个别居住权人的居住也不会破坏房屋的整体使用，具有现实性。

（三）宅基地征收补偿司法纠纷应倾斜保护农户利益

不损害农户利益是宅基地改革的红线之一，目前涉宅基地的征收补偿纠纷案件的裁判对于农户的保护存在不足。实际上，最高人民法院在（2017）最高法行申3066号案件中，对相关纠纷已经提出了较好的裁判思路，值得参考。判决书载明：“就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确具体的规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途——居住功能，征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。”这里专门提到对居住权益的特殊安排，实际就是考虑到宅基地对农户生存的重要性，并隐含宅基地具有的禀赋效应。因此，在宅基地征收补偿纠纷中，需进行特殊安排，回应农户在宅基地及房屋上投放的人格印记，给予农户更高的利益比例，而非一味采用买卖合同法律关系的平等保护。

相关制度设计可以借鉴《中华人民共和国劳动合同法》的立法方针，在劳动合同法中有大量有利于劳动者的法律条款，属于典型的倾斜式立法，就是为了防止强势的资本对弱势的劳动者进行肆意侵害。宅基地征地补偿司法纠纷中，弱势农户的权益同样易受到资本和其他宅基地使用权人的侵夺，而且此类纠纷还是涉及比劳动者合法权益更基本的农户基础住房保障，更应受到高度重视。最高人民法院在出台司法解释或指导意见时宜强化对农户的保护，从而使宅基地改革的红利更多地回流农户，支撑农民群体增收。

（四）切实维护宅基地使用权人的合法利益

宅基地三权分置改革的核心是适当放活宅基地使用权，引入第三方，进而激活宅基地的财产性价值。因此，在宅基地使用权进行移转时，应高度重视宅基地使用者权益，尤其市场上大量出现的非农村集体经济组织成员购买农房，一旦合同被宣告无效后的利益分割。此时，因为身份限制，购房者不是适格的宅基地使用权人，无法获得宅基地上房屋的所有权，那么合同宣告无效后进行财产返还，如果只返还本金和利息，对于购房者显然并不公平。正如有的法院的判决指出：“从双方当事人2011年签订房屋买卖合同后房屋价值提高，尤其是征收补偿数额超过原购房价格的3倍而中国人民银行同期同类贷款基准利率自2011年起基本呈下降趋势的情况下，若仅将购房款按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息作为上诉人的损失，将导致双方当事人之间利益严重失衡，不符合公平原则，亦与我国合同法第五十二条规定相悖。”①龙岩中院（2015）岩民终字第1539号。从公平的角度，相关裁判应一方面保护购房者基础利益，包括购买、维护、装潢等成本；另一方面，在对房价上涨利益进行切割时，应梳理出不同的分割要素，如果双方对分割有约定，应尊重约定，但在没有约定时，则应根据实际情况综合考量，比如合同签订年限、卖房者购房者的实际居住状况、双方身份是否发生变化等，选取更为平衡的方式解决纠纷。

我们还应注意，对宅基地使用权人的保护不应只限于直接损失，合同无效导致的缔约过失责任还应包括机会损失和信赖利益。正如公报案例（2016）最高法民终802号判决书指出：“通常情况下，缔约过失责任人对善意相对人缔约过程中支出的直接费用等直接损失予以赔偿，但如果善意相对人确实因缔约过失责任人的行为遭受交易机会损失等间接损失，则缔约过失责任人也应当予以适当赔偿。”即使交易机会本身存在一定不确定性，会对赔偿金额的确定带来影响，但考虑到现实生活中交易机会的损失也可能会带来巨额实际损失，因此，应结合个案予以把握。部分法院对此予以了重视，上海高院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》指出：“如果系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在7∶3左右。”这里的重新购房成本就是对交易机会损失的表达，该思路值得参考。

中央全面深化改革委员会第十四次会议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，指出：“坚守住土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。”[20]其实，农民利益不受损只是宅基地政策的底线，而非可达成的最佳政策效果，即通过宅基地三权分置改革，改善农户的居住条件，逐步显化宅基地的财产属性，只是维护农民利益的阶段性要求。宅基地改革的最终目标，则是配合乡村振兴的总体规划，更好满足农村居民的多元需求，让农民群体更多享受社会发展的果实，最终迈向共同富裕。