广东省工业用地供给侧结构性改革策略探讨*

吴朋

（广东省土地开发整治中心，广东 广州510635.

近年来，中国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，土地资源作为稀缺的重要生产要素和空间载体[1]，其高效合理利用对于高质量发展尤为重要[2-4]。探索工业用地供给侧结构性改革[5]，对于倒逼工业用地效能提升和技术升级，促进企业经济转型，进而实现工业高质量发展具有重要意义。目前，广东省用地形势日益严峻，深圳市国土开发强度已超55%，东莞市也逼近50%，已面临“无地可用”局面，远远超过国际警戒线（30%）和国内一线城市及大都市的平均水平（北京9%，上海22%，香港21%，伦敦、巴黎、东京等国际大都市一般处于20%-30%）[6]，可开发用地与用地需求矛盾非常严重。广东省作为国内十大工业省份之一，粤港澳大湾区发展、“四个走在前列”“一核一带一区”[7]等新格局以及碳达峰碳中和[8]、共同富裕[9]、自然资源高水平保护高效率利用[10]目标指引对广东省的产业转型升级提出更高要求。因此，本研究采用问题导向的方法，探讨目前广东省工业用地供给侧存在的问题及成因，通过精准的供给前筛选及供给侧结构性改革，提高工业用地市场化配置水平，最大限度发挥土地要素配置效率和效果，推动产业转型升级，提高土地利用效率，加快土地资源流动，实现经济高质量发展。

1 广东省工业用地供给侧结构性改革的迫切需求

1.1 广东省经济高质量发展的需要

根据广东省2021 年统计年鉴数据，2020 年广东省工业产业以制造业为主，具有食品、纺织业、机械、家用电器、汽车、医药、建材、冶金等工业体系，全省共有企业66 万余家，规模以上工业企业数量近6 万家，地区生产总值超11 万亿元，其中工业总产值为3.8 万亿元，占比约35%。由此可见，工业用地对广东省的经济发展具有十分重要的作用[11]。综合分析近十年（2011-2020 年）广东省工业总产值占地区生产总值比例，呈现逐年递减的趋势，但占比仍超过30%以上（图1）。随着疫情在全球蔓延，发达国家纷纷推动制造业回流，实施再工业化；发展中国家利用成本优势正加速追赶；广东省制造“大而不强”“全而不优”的短板逐渐显露，因此，需要坚持以深化工业供给侧结构性改革为主线，在经济结构优化升级、应对外部风险挑战中优化工业用地布局结构，提升工业用地要素保障率和产出效益，形成新的竞争优势，推动广东省工业产业高质量发展。

图1 广东省近十年（2011 年-2020 年）各年度工业占地区生产总值比例Fig.1 Proportion of industry in GDP of Guangdong Province in recent ten years(2011-2020)

1.2 构建工业用地供应统一大市场的需要

根据广东省土地市场公开数据显示[12]，虽然广东省近十年（2011-2020 年）工业用地年度出让面积变化较大，但是全省工业用地出让总量占同期建设用地出让总量的比重保持在年均50%左右，变化幅度维持在较小区间之内（图2）。综上，工业用地的供应仍然占据十分重要的地位，在土地资源有限与用地需求矛盾非常严重的情况下，促进经济高质量发展、构建“双循环”等势必需要对工业用地的有效供应和合理供应进行统筹考虑，形成统一的工业用地供应大市场，并在产业发展规划等的引导下，合理做好产业用地精准供应、推动产业合理有序转移，并在维护产业链供应链完整性情况下，形成广东省各区域的合理分工、联动发展的制造业发展新格局；同时需要根据区域经济等发展状况积极探索研究广东省珠三角、粤东、粤西、粤北等区域的工业用地地价的合理性及工业用地供应合理性，鼓励优化产业用地供应方式、统筹增量和存量建设用地，并积极拓展土地供应渠道；最后，根据外部及内部整体市场环境需求，调整不同产业发展空间的用地供应结构、合理引导产业发展比例、从而优化产业结构，提升企业高效利用土地要素的创造性和积极性，促进产业升级和经济转型[13]。由此可见，深化工业用地的供给结构性改革是构建广东省工业用地供应统一大市场的基础，是实现广东省高质量发展的保障。

图2 广东省近十年（2011-2020年）工业用地出让面积及占同期建设用地出让面积的比重Fig.2 The transferred area of industrial land in Guangdong Province in the past decade (2011-2020) and its proportion in the transferred area of construction land in the same period

1.3 广东省推进新型城镇化建设的需要

从现有文献来看，一般认为新型工业化是新型城镇化发展的动力源泉，而新型城镇化的发展也有利于推动新型工业化进程；新型工业化能够增强城市的辐射和集聚效应，提供更多的就业岗位，而新型城镇化则能够增加新型工业品需求和提升工业高质量发展[14-15]。新型工业化带来了产业融合发展，从而带来了新的城市发展模式[16]。广东省新型城镇化规划提出到2035年，广东将基本实现新型城镇化，城市持续创造更多更高质量的就业机会，拓展进城人员就业新领域，促进产业结构升级，新型城镇化建设需要容纳大量人口进入城市，提供更多的用地空间和就业岗位；另一方面广东省土地资源的供给不足、供给结构不合理、用地集约节约不足的情况依旧存在[3,17]。因此，新型城镇化建设必然要求深化工业用地供给侧结构性改革，扩大工业用地有效供给，降低工业用地成本，全面提升工业用地配置效率，优化升级工业用地供给制度，促进不同层级、不同类型工业产业的合理发展，来支撑新型城镇推进化带来的不同层次人群就业等需求，形成新型城镇化建设和新型工业化“两化”良性互动、相互支撑的发展格局。

2 广东省工业用地市场化供应存在的主要问题及原因

2.1 工业用地供给结构单一

2011~2020 年，全省土地市场公开供应的工业用地平均每宗面积为60.47 亩，然而中小企业项目的用地面积需求比较小，有的甚至不足1亩。对于政府来说，分开供地又容易造成土地供应的碎片化、分散化，道路管线等基础设施无法有效配套，同时增加政府对企业运营的监管成本。在国家对新增建设用地实行不饱和供应和不断严格的节约集约用地政策背景下，广东省工业用地供应总量有限，难以满足所有工业项目的用地需求，地方政府通常会优先保障重点产业项目和大中型企业用地需求，往往忽视对中小企业的用地保障。根据省发展改革委提供的重点建设项目情况，2014~2018 年，省重点产业项目共2093 个，到2021 年度省重点建设项目达到1395 个，落实用地保障的重点项目比例从2014 年的92.34%提高到2021 年的100%，重点建设项目用地保障效率逐年提升；同时据东莞市问卷调查结果显示，超过一半的受访中小企业表示有用地及购买产业用房需求，多数中小企业希望能够解决企业发展中的用地问题[18]，当前较为单一的土地出让及供应方式不利于中小企业和初创企业发展。因此，广东省工业用地供应保障应从重点产业、重点项目向专精特新中小企业倾斜，助力专精特新企业高质量发展，引导更多中小企业走专精特新发展道路；其次，由于区域竞争和招商引资的需要，广东省各地往往制定各种优惠政策吸引好的项目，部分地区招商引资过程中为急于吸引重大企业入驻，在一定程度上存在工业用地市场配置失效问题，未能对企业投资行为和工业用地绩效进行精确识别，加之个别企业由于市场因素或者投机原因，存在“圈而慢建”“建而未投”“投而未达标”等情况，影响工业用地的高效利用。

2.2 缺乏差异化的供应管理

节约集约用地是贯彻落实科学发展观的必然要求，有利于土地利用方式从粗放型向节约集约型的转变，缓解工业项目用地供需矛盾[19]。广东省工业用地集约利用水平总体较高，但由于工业用地供给以及监管政策未能针对各地市社会经济发展的实际情况实行差别化供应及管理，省内各地市工业用地集约利用水平参差不齐，造成工业用地利用效率在不同层面上存在一定的不均衡。通过收集2013-2018 年各重点经济区域所辖省份及城市的工业用地出让（包括招拍挂和协议出让）数据，重点比较各经济区域工业用地平均容积率（表1），结果显示，虽然珠三角及广东省已出让工业用地平均容积率明显高于长三角、京津冀和环渤海等其他经济区域，但广东省内除珠三角地区工业用地集约利用水平和效率方面较高之外，其他粤东、粤西、粤北地区工业用地集约利用水平和效率方面仍然存在较大差距，因此需要加强对工业用地供前分析和供应管理。

3 广东省工业用地供给侧结构性改革策略

3.1 工业用地出让年限与企业生命周期错配

据统计，规模以下企业平均生命周期为6年，10 年内消亡的企业达到一半以上[20]，根据深圳法人与其他组织动态统计分析平台显示：从现存企业的生存年龄看，3 岁以下企业占比36.2%，5 岁以下的企业54.7%；10岁以下的企业88.4%，15岁以下的企业95.3%（表2），总体来看，深圳企业平均年龄为4岁[21]。在营商环境如此优越的深圳尚且如此，广东其他区域的企业要达到工业用地最高年限50 年的生存年龄更为困难。现行工业用地出让制度的50 年出让期限与企业生命周期的严重不匹配，是造成供需矛盾突出、土地闲置与低效并存的根本原因。因此需要按照不同产业类型和特点，研究分别设定10 年、20 年、30 年、40 年、50 年不等的时间，灵活确定工业用地出让年限，并基本控制在企业的发展生命周期范围内；对于部分新型行业，暂时无法评估企业生命周期的，可以采取5+20 或5+30 等形式的分段出让方式，工业用地先出让5 年，到期后对企业所处生命周期、发展情况、投产情况进行综合考核，确定其最优使用年限。

表2 深圳市现存企业年龄占比Table 2 Proportion of age of existing enterprises in Shenzhen

3.2 工业用地存在供需错配的问题

通过对广东省珠三角、粤东、粤西、粤北地区与全国东部沿海地区开发区部分指标进行分析，广东省工业用地固定资产投入强度低于全国东部地区开发区的平均值，工业用地地均税收、综合地均税收两项指标除珠三角地区外，其他则远低于全国东部地区开发区平均值（表3）[22-23]，同时广东省各区域工业用地利用效率、利用质量等方面存在一定不均衡问题，但地方为招商引资，持续供应新的工业用地，导致工业低效企业挤占高新技术产业的发展空间，优质项目却无法及时落地。这种粗放发展与低效利用方式引发全省土地资源布局空间错配的现象，究其原因是未能在市场化配置的阶段做好“精准评估”“择优准入”“竞争分配”等机制，并且随着地方政府土地财政依赖提高，“投资监管”“退出机制”不完善情况下，相应的资源错配效应会不断显现，从而抑制区域全要素生产效率提升，阻碍经济高质量发展。因此需要全省深化工业用地供给侧结构性改革，统筹解决工业用地供给错配、监管政策未能精准的问题，并针对不同地区产业发展现状以及工业用地利用实际情况，合理配置工业用地资源[24]。

表3 工业用地部分经济效益指标Table 3 Some economic benefit indicators of industrial land

3.3 土地囤积持有成本低

由于区域竞争、“招商引资项目为王”等方面原因，广东省多数地市政府出让价格已低于土地开发成本，一级市场工业用地出让价格多数甚至呈现“倒挂”现象。根据调研，广东省政府一级市场工业用地平均出让价格为191.25-951.45 元/m2，而政府土地开发成本为171.6-1500元/m2。由于供地计划刚性不强、招商引资门槛较低、“标准地出让”观念薄弱等原因，加之50年的出让年限、低价甚至零出让价的低获取成本导致大量低附加值的产业项目长期占据产业用地，客观上为企业借发展产业的名义圈地提供了可乘之机，本应发展实体经济的土地无法获得应有产出效益，不利于地区实体经济健康发展。因此在全省范围内加大以企业精准识别、优化项目快速落地、边角零星地利用、指标盘活置换、供而未用处置、低效用地开发、新增存量盘活、建设用地复垦、历史问题清理、三旧改造等为主要内容的工业用地综合处置力度，加大对工业用地囤积处置，解决土地利用效率不高、用地指标供需矛盾等突出问题，为广东省高质量发展提供强而有力的用地要素保障。

4 讨论与结论

4.1 政策讨论

4.1.1 优化出让方式

（1）出让方式多样化

根据企业发展的实际情况、企业类型及企业的生命周期，采取弹性出让、分段出让、租让结合等多种出让方式，更好地掌握工业用地资源配置的主动权，为土地资源的长期、高效利用提供保障。实行弹性出让年限，适应企业生命周期，降低企业投资门槛。对于部分企业，可以采取分段出让方式，第一阶段出让年限到期后，对工业企业的发展情况、投产情况进行考核，考核达标方可进行后续年期的出让，否则收回土地使用权。对于短期工业用地，实行租赁方式供地，与企业签订租赁协议，予以供地。

（2）供给策略特色化

分区分类明确产业用地供给策略。粤东西北地区应重点加强产业规划顶层设计，明确产业发展方向，量化产业市场空间需求，设定产业准入目录，精准识别入驻企业。珠三角有条件地区应划定工业区块线，做大土地储备库，严格保障工业用地空间，推动多主体供应工业用地，充分利用集体土地保障工业用地需求。

4.1.2 高效配置新增

（1）精准调节土地投向

以经济效益为主导，以生态效益为发展目标，在发展实体经济基础上实现“节能减排”，建立项目竞争和遴选与年度新增建设用地计划指标分配挂钩的机制，改变过去按行政区域“划片”发布计划指标的分配方式，对计划指标实行差别化分配政策。对支柱产业、战略性新兴产业和重点扶持的工业百强企业、重大项目、重点技术改造项目，优先安排土地计划指标；对“两高一资”项目、淘汰落后产能项目、不符合产业转型升级项目、上年度工业企业绩效评价为最差类项目，原则上不再安排供地。通过扩大有效供给和中高端供给，培育和壮大优势突出、特色鲜明的现代产业体系。

（2）实行“标准地”供应

结合本地区社会、经济、产业发展水平，探索符合不同地区地方发展特点的标准土地出让模式，有针对性地设置综合指标，作为土地“招拍挂”的前置条件。在土地出让公告中一次性告知企业，既方便企业快速投产，也能倒逼企业今后更好地落实“标准地”中的各项要求。将标准厂房建设用地纳入各地区的年度土地供应计划。鼓励利用“三改一拆”拆改土地和城市低效土地建设标准厂房（小微企业创业园），鼓励以“无围墙企业群”和高品质工业地产的形式建设高标准厂房。

（3）实行“带方案”供应

对规划建设条件明确的工业项目，土地供应前，土地使用权人应提前编制建设工程设计方案和施工图设计方案等，市、县人民政府组织编制并纳入供地方案；土地出让后，有关部门根据申请核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，缩短办理报建手续的时间，促进实现“交地即开工”，提供高效精准服务，吸引社会资本投入。

（4）实行“带项目”供应

探索实施产业项目差别化土地供应方式，创新产业用地使用方式。明确招商和产业部门研究提出产业准入条件，纳入供地方案，实行“带项目”供应，提高供地精准性，提升用地节约集约利用水平。

4.1.3 引导集聚发展

鼓励中小微工业企业进入高标准厂房集聚发展，不再单独供地。优化重大产业项目用地布局，促进优质资源要素集中集聚。发挥开发园区支撑高质量发展的载体作用，依据开发园区的产业集聚度、资源利用率和经济贡献度，进一步明确各类开发园区的用地规模、开发边界，明晰产业功能定位，整合定位趋同、行业交叉的园区，促进产业串联式、组团式集聚发展。有利于破解土地要素制约，聚焦服务供给，提升服务功能，改善发展环境，推动资源集约节约利用。

4.2 结论

通过对广东省工业用地利用现状情况及供应方面存在问题的分析，并结合广东省新型城镇化发展态势、产业发展格局、现状工业用地利用质量、各类产业生命周期，不同规模企业用地需求等方面统筹分析其主要问题及原因，提出优化广东省工业用地要素精准保障制度体系，逐步构建广东省工业用地供应统一大市场，进一步深化广东省工业用地供给侧结构性改革，从根本上解决广东省现状工业用地供应格局、供应结构、供应年限、供应价格等不合理的现象，促进工业用地市场化精准配置和区域之间协同发展，畅通“双循环”，助力广东省经济的高质量发展。