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自建房改作人员密集场所消防安全问题调研及建议

2023-01-16魏学李京泽张俊源李晓阳

现代职业安全 2022年5期
关键词:自建房场所消防

魏学 李京泽 张俊源 李晓阳

( 1.大理州消防救援支队,云南 大理 671000;2.云南省消防救援总队,云南 昆明 650200)

0 引言

2021年云南省地区生产总值(GDP)2.71万亿元,人均地区生产总值低于全国平均水平30个百分点左右,常住人口城镇化率低于全国平均水平10个百分点左右,“欠发达”仍然是云南的基本省情。由于经济发展不均衡、城镇化进程滞后等因素,城郊结合部、城中村的村(居)自建房改作人员密集场所的现象较为普遍[1],由此带来的消防安全问题越发凸显、亟待解决。

1 自建房改作人员密集场所调研情况

云南省各级消防救援机构共计对5 535家自建房改作人员密集场所的消防安全现状开展了调研,组织各级发改、住建、公安、自然资源、市场监管、城市管理等部门召开专题座谈会。

其中,常态居住活动10人以上的3 284家,建立微型消防站或志愿消防队的282家;建筑结构为钢筋混凝土(框架)结构1 900家,砖混结构3 129家,钢结构231家,木结构275家;单层建筑591家,多层建筑4 906家,高层建筑33家,地下建筑5家;2000年以前建造的1 285家,2000年以后建造的4 250家;从改建场所来分类,改为超市商店963家、餐饮饭店990家、歌舞娱乐游艺放映场所476家、摄影场所68家、医疗卫生场所161家、教育培训场所331家、美容美发洗浴按摩场所395家、民宿客栈1 501家,丙类加工坊41家,丁、戊类加工坊53家。

2018年以来,云南省此类场所未发生重大火灾事故,共发生较大火灾事故2起。2019年6月11日,大理州大理市叶榆路17幢4号一民房起火,造成6人死亡。该建筑为三层砖混结构房屋,局部加盖4层,建筑中部设有1部开敞式楼梯,没有任何防火分隔。一层经营电动车租赁及旅游信息咨询,二层经营足疗按摩,三层及局部加盖四层为出租房,火灾发生时共有10人在建筑内住宿,是典型的“三合一”场所(住宿与生产、仓储、经营一种或一种以上使用功能违章混合设置在同一空间内的建筑)。起火原因为一层电动自行车锂电池充电过程中起火,引燃周围可燃物,蔓延成灾并产生大量有毒有害烟气致人死亡。2021年2月27日,德宏州瑞丽市人民路84号一商住楼起火,造成3人死亡。该建筑为“前四层后五层”的钢砼混合建筑结构,其中扩建的第五层无用地、规划审批,未取得施工许可,未进行消防设计审查及验收,未配备必要消防设施器材。一层经营建筑机械及配件零售,二层为机电配件仓库,三至五层共居(租)住6户13人,铺面与住宿部分未进行防火分隔,形成“下店上宅”的情况。起火原因为一层插头与插线板接触不良,引燃周围可燃物,蔓延成灾并产生大量有毒有害烟气致人死亡。3名遇难人员均为外来务工人员,发生火灾时缺乏正确的逃生和自救常识。

2 存在的消防安全突出风险

2.1 建筑耐火等级参差不齐

自建房多为居民、村民凭个人意愿而建,特别是古城镇区域的经营者将建筑改建为民宿、网红餐厅等经营性场所后,大量使用木板、竹子等材料作为建筑构件;部分建筑为了扩展功能,违规采用泡沫夹芯彩钢板搭建餐厅、连廊、库房等用房,建筑耐火等级不满足规范要求。

2.2 建筑消防设防水平偏低

自建房在建设时不需要消防设计审核验收,绝大多数自建房建筑规划设计人员不会考虑增加消防设施建设的成本投入,导致自建房改作人员密集场所后,未设置或无法增设固定消防设施。建于“城中村”、古城镇内的校外培训机构、民宿、农家乐等场所,普遍存在未设置消防车道或消防车道狭窄、被占用,消防设施不符合规范要求的情况。

2.3 人员消防安全意识淡薄

业主片面追求经济效益,忽视消防安全管理,绝大部分场所没有制定相应的消防安全制度,消防安全主体责任得不到有效落实。在日常生产经营过程中,员工“一懂三会”(懂得用火、用电、用油、用气火灾危险性;会报警、会灭火、会逃生)培训不到位或者不经培训直接上岗,对岗位消防安全知识不掌握,对场所内堵塞、占用疏散通道,锁闭安全出口,违规停放、充电电动自行车及蓄电池,私拉乱接电气线路,外窗及疏散走道安全防盗网、铁栅栏等突出消防安全隐患不以为然、视而不见。一旦发生火灾,受灾人员没有掌握必要的火灾扑救常识,无法及时有效扑救和疏散逃生。

2.4 防火分隔措施不落实

自建房在改建过程中,为最大限度利用建筑面积,投资方、施工方受利益驱动、业主方缺乏消防专业知识,导致装修改造中防火分区划分流于形式,并未按照规范要求设置符合耐火极限要求的防火墙、防火卷帘等进行防火分隔,甚至设置易燃可燃材料的装饰性隔断或临时分隔墙,留下极大消防安全隐患[2]。自建房改建的人员密集场所,尤其是位于旅游黄金地段的民宿,建筑连墙接栋,防火间距普遍不足,各功能分区(特别是居住场所与其他区域之间)没有使用防火墙或防火隔墙进行完全分隔。

2.5 火灾荷载普遍较大

改建场所在装修时由于缺乏监管,大多违规使用易燃可燃材料,比较突出的是违规使用细木工板等可燃材质进行内部分隔和吊顶,KTV、酒吧、民宿、网红餐厅场所内设置的家具、床上用品、窗帘等也多为易燃可燃物品。部分场所疏于日常消防安全管理,在闲置用房、疏散通道、楼梯间、楼顶大量堆放杂物,增加了建筑内部火灾荷载。

3 问题成因分析

3.1 “源头管控”存在盲区死角

自建房变更用途“城市的不好管、农村的都不管”。对自建房变更用途的,规划部门没有纳入监管范围,从源头上放开了变更用途的闸门。根据《云南省农村住房建设管理办法》(云南省住房和城乡建设厅公告第29号)、《云南省城乡规划条例》(云南省人民代表大会常务委员会公告 第66号)有关规定,建设工程均依法实行规划许可制度,农村自建房应当办理乡村建设规划许可证,城市自建房应当办理建设工程规划许可证。但《云南省城乡规划条例》(云南省人民代表大会常务委员会公告 第66号)仅规定不得擅自变更建设工程规划许可证确定的房屋用途,对农村自建房变更房屋用途没有做出明确规定。而且条例未明确界定达到多少规模算作改变使用性质,在执法上造成了一定的模糊性,现实工作中改变房屋使用性质的违法行为几乎“无人问津”。

3.2 “过程管理”还有堵点难点

一是消防技术标准不衔接。自建房在申请建盖时,以住宅性质进行规划和设计,国家现行的技术标准规范,对住宅的消防设计要求不高。自建房一旦改作人员密集场所使用,使用性质由住宅建筑变更为公共建筑,特别是作为人员密集场所使用时,建筑消防设施、安全疏散的要求会更加严格。绝大多数建筑都需要经过“剥皮拆骨”的重新改造才能够满足消防技术规范要求,而由此产生的经济成本往往成为业主“不能承受之重”,造成大多数改建场所先使用后审批、带“病”运行。二是建设工程审批不涵盖。依照《云南省住房和城乡建设厅关于进一步明确建筑工程施工许可证核发有关工作问题的通知》(云建建〔2017〕367号),住建部门仅对工程投资额在100万元以上或者建设面积在1 000 m2以上的建筑工程核发建筑工程施工许可证,办理消防设计审核验收或备案抽查,纳入设计、施工监督管理。对于投资较少或规模较小的自建房变更用途的建筑工程,在实际操作中不审批、不备案、不抽查,没有纳入监管范围。三是消防监管力量不匹配。《中华人民共和国消防法》规定,公众聚集场所未经消防救援机构许可的,不得投入使用、营业。根据《云南省公安派出所消防监督管理规定》(云南省公安厅公告第1号,2011年11月7日颁布),公安派出所对规模较小的公众聚集场所实施投入使用、营业前的消防安全检查。但从调研情况来看,消防救援机构消防机构和公安派出所受限于监管力量不足的现状,难以实施全覆盖监管,自建房改作公众聚集场所经过消防许可的比例较低,部分地区小场所开业前消防安全审批形同虚设。

3.3 “末端治理”仍然机制不畅

一是公安派出所“不想管”。《中华人民共和国消防法》规定,公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育,具体办法由国务院公安部门规定。消防改制后,虽然《消防监督检查规定》(公安部 第120号令)未废止,但是《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》(公安部 第149号令)已经删除了公安机关的消防安全管理职责,公安派出所开展消防监督检查的积极性不高,一般与治安检查合并进行,检查内容简单粗略、效能不高。二是监管部门“放”而不“管”。在“放管服”的大背景与“先照后证”的要求下,在具体的日常工作中,各相关部门将服务放在首位,而未能有效统筹“放”和“管”。加之,市场监管部门在营业执照网络办理与窗口办理现场核查时不再对营业场所房屋土地使用性质进行核查,部门间互联互通长期存在数据壁垒,导致自建房改作人员密集场所无法动态管控,甚至底数不清、情况不明。三是基层力量“说”而难“做”。云南省人民政府于2019年印发的《云南省消防安全责任制实施办法》(云政办规〔2019〕7号),对此类场所的责任划分不明。虽然发生较大以上火灾事故后,追责力度大,但是仍然没有引起属地政府、乡镇街道、社区、村(居)委会的重视,部分地区工作仍浮在表面,没有成立实体化管理组织机构,主动落实消防安全责任的意识还不强。

4 工作建议

自建房改作人员密集场所的消防安全管理工作关系到广大人民群众的生命和财产安全,关系到经济社会发展和社会和谐稳定,必须坚持以发展的眼光和统筹的思路,疏堵结合、完善制度、强化监管、汇聚合力,才能够逐步解决此类场所的火灾隐患和监管漏洞。

4.1 强化源头管控,发挥行业部门监管效能

相关部门要简化行政审批流程,探索建立文旅、市场监管、发改、公安、消防、环保、卫健、住建、自然资源等多部门联合审批制度[3]。如:住建部门对改建场所的违章建筑、彩钢板临时建筑进行查处;对自建房改建、扩建的建设工程,依法加强监管,严把工程审批关。应急管理部门应加强应急处置能力建设,完善应急响应机制,强化改建场所安全领域突发事故应急处置和防范应对,依法查处生产经营单位违反安全生产法律法规的行为。公安机关应督促公安派出所对小饭店、小商铺、小酒吧等“小场所”开展消防监督检查和针对性消防宣传教育,督促整改消防安全隐患,对存在严重火灾隐患或消防安全违法行为的,及时函告消防救援机构查处。市场监管、文化旅游部门加强对改建为公共娱乐场所、星级宾馆等场所的监督管理,督促相关单位落实消防安全管理的主体责任,严格行政审批,对存在违法违规行为的,依法吊销其营业或文化经营许可。其他职能部门切实发挥职能作用,强化改建场所的消防安全监管。

4.2 立足问题现状,强化火灾隐患排查治理

各级政府要将改建场所消防安全管理作为社会综合治理的重要内容,统筹部门联动、合力共管、信息互通和联合执法,成立实体化管理组织机构,有针对性地定期开展消防安全专项整治工作。推动相关部门和街镇严格落实“三管三必须”(管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全)要求,结合基层网格化管理,整合基层力量,组织信息采集、申报备案、隐患排查、督促整改、联合执法[4],对存在重大火灾隐患的进行挂牌督办,对整改核查不达标的进行停业整顿,对拒不配合整改的依法处罚、查封关停、媒体曝光。整治过程中应避免处理不当形成社会不稳定因素,对小旅馆向更为隐蔽的出租房等经营方式转变的情况要做好预判,提前研究应对措施。

4.3 深度融入发展,改善消防安全整体环境

各级政府要借力国家关于城乡统筹发展、扶贫攻坚、乡村振兴、平安乡村建设、全域旅游等政策方针,统筹将改建场所集中区域消防基础设施建设纳入本地区经济社会发展规划、乡镇总体规划编制内容,并同步实施。市政供水覆盖的区域,要按要求设置室外消火栓;市政供水未覆盖的区域,要有保障供水量的天然水源或消防水池作为消防水源,并设置可靠的取水设施和通行道路;新建、拓宽乡村道路要满足消防车通行、转弯和停靠等基本要求;针对不同地区自然环境、建筑特点、生活习惯,配置并于发挥效能的消防车、消防水泵等消防装备器材,建设乡镇专职队、志愿消防队和微型消防站,建立健全联防机制,填补消防力量的空白[5];通过政府惠民工程、电力部门优惠、村民自筹等办法,逐步解决电气线路老化、敷设不规范等问题。

4.4 创新宣传模式,拓展宣传教育广度深度

政府相关部门要结合隐患排查、整治工作,发动村(居)委会、网格员、社区消防宣传大使将各单位存在的隐患问题及风险,向场所业主进行一对一告知,宣讲场所消防安全管理常识。针对“老弱病残”等弱势群体,应落实帮扶和看护措施。针对改建场所集中的区域,通过设立固定消防宣传栏、宣传标牌、警示牌等,将防火要求纳入民宿行业准则。对于古城镇、古街区等游客聚集区域,应建立以导游、经营者、消防志愿者等组成的义务消防宣传队,协助辖区公安派出所民警和消防监督员开展宣传工作。

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