环境行政公益诉讼诉前程序探究

缪 颖

(河海大学法学院，南京 210098)

前 言

环境是生命的基础，环境行政公益诉讼诉前程序制度可以充分督促行政机关依法行政，有效规范行政权的行使[1]。检察机关作为我国法律明文规定的公益诉讼起诉主体，诉前程序是检察机关向法院提起公益诉讼前的必经程序，其法定方式是向负有环境保护责任的行政机关发出检察建议，内容是督促有关行政机关限期纠正自身违法行为或履行法定职责，目的是维护环境公共利益。

1 环境行政公益诉讼诉前程序的发展历程及其必要性

1.1 我国环境行政公益诉讼诉前程序的发展历程

2015年，全国人大常委会第十五次会议决定授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作，诉前程序初现雏形；随后，最高法发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)以及最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，进一步细化了诉前程序的相关流程；2017年新修订《行政诉讼法》，明文规定了检察机关享有公益诉讼起诉权及诉前程序的设置，至此，诉前程序被提升到了立法的高度；2018年，最高法和最高检联合出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)，对检察建议的回复期限、起诉条件等作出了进一步细化。

自2015年以来，13个省级行政区的检察机关在相关领域纷纷开展了多样的实践试点工作，自2017年修订《行政诉讼法》以来，行政公益诉讼检察工作全面推开。就2020年1～9月而言，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件109 626件，同比上升21.8%；共开展诉前程序90 357件，同比上升21.8%；最终提起公益诉讼4 781件。由此看来，绝大部分公益诉讼案件都能在诉前阶段解决，检察机关履行诉前程序总体上取得了良好的效果。

1.2 环境行政公益诉讼诉前程序设置的必要性

1.2.1 节约司法资源的需要

在社会进步和经济发展的同时，人们的法律意识也在不断提高，日益增多的诉讼案件使得法院不堪重负。与成本高、历时久的诉讼程序相比，诉前程序运用更加灵活、程序更加简单，能够更及时地制止侵害环境公共利益行为的发生。诉前程序作为公益诉讼的必经程序，好比一张过滤网，只有在诉前程序阶段未解决的案件才会被分流到诉讼阶段，由法院介入审理。事实上，在实践中大多数行政机关都会在检察建议的督促下自我纠错，相关问题在诉前阶段就能够得到有效解决，自然也就避免了司法程序的启动，从而有效节约了司法资源，减轻法院的诉讼压力。

1.2.2 平衡行政权与司法权的需要

公益诉讼诉前程序的设立，涉及到司法权和行政权的关系问题。司法裁判作为维护利益的最后一道防线，具有终局性的特点，应当审慎运用。行政公益诉讼是由法律授权检察机关对行政机关的某些行为提起诉讼，在某种层面上可以说是司法权对行政权领域的入侵。如果检察机关直接向法院起诉行政机关，不仅会导致司法权直接干涉行政权，更违背了我国行政权与司法权相互监督、相互制约的立法精神，甚至可能导致滥诉现象的发生。将司法权介入行政权的时间推迟到环境行政部门自我监督之后，既是对行政权的尊重，又体现了司法权的谦抑性[2]。

1.2.3 完善检察监督方式的需要

宪法作为国家的根本大法，赋予了检察机关监督行政权和司法权的法定权力，体现在诉讼程序的各个阶段，检察机关向行政机关提出检察建议正是行使监督权的方式。检察机关行使法律监督的方式也在增加，由最初单一的抗诉形式演化为包括抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等在内的多种形式。诉前程序的设置在促进检察监督力度提高的同时还能够充分体现司法资源利用的合理性。

2 我国环境行政公益诉讼诉前程序的缺陷

2.1 检察建议的相关规定不具体

2.1.1 检察建议的内容详略程度不明

诉前程序的法定方式是检察机关提出检察建议，但是《行政诉讼法》和《两高解释》关于检察建议的规定都较为笼统。2019年《人民检察院检察建议工作规定》中也只是规定了一些必须载明的内容，例如案件来源、基本情况、相关期限等，有关检察建议的内容没有作具体的规范要求。检察建议是应该要具体、明确的指出行政机关该如何改正，还是只是泛泛的提出行政机关应当履职的范围，相关条文并未明确规定[3]，这也导致了实践中各地检察机关发出的检察建议内容往往大相径庭。

2.1.2 检察建议的对象不具体

环境公共利益受到侵害，通常可以将部分责任归咎于行政机关不作为或者违法行使职权，例如当地政府为追求经济的发展而对一些企业的污染行为“睁一只眼闭一只眼”。从而，检察建议的对象是针对那些违法行使职权或者不作为致使环境公共利益遭受损害的行政机关。但是一般来说，环境污染范围大，影响甚广，因监管不力而导致环境污染问题愈发严重的往往不止是一个机关的责任，牵涉其中的污染企业以及责任机关也可能不在少数。此时检察建议的对象是一个行政机关抑或是多个行政机关，条文中未明确表示。

2.1.3 检察建议缺乏后续督促程序

在实践中，部分检察院发出检察建议后并不重视后续的跟踪落实与监督，导致回复期届满后，案件最终还是进入诉讼程序，诉前程序也未能发挥它真正的效用。检察建议作为建议性的文书，只是提醒、督促行政机关积极履职，缺乏法律上的强制性和权威性，也就常常不受行政机关的重视。再加上目前我国法律条文中关于行政机关不履行或是怠于履行检察建议的惩罚措施处于空白状态，以上种种原因都造成了检察建议的后续督促落实工作难度加大。

2.2 行政机关履职期限设定不合理

2018年《两高解释》将行政机关的履职期限延长至两个月，还增加了紧急情况下的十五日特殊回复期限，但是在实践中看来，这一设定仍然过于僵化。

首先，行政机关履职受自然条件的限制。在环境领域，行政机关因客观原因不能完全履职的情形相对于其他领域来说更为常见。因为有关环境修复问题专业性强、难度大、治理周期长[4]，很多整治手段无法立竿见影。类似土地恢复原状的检察建议，通过在原有土地上种植花草树木使土地恢复生态，但是受自然规律的限制，这一做法在短期内是无法看到整治效果的。从而导致检察机关认为相关行政机关未积极履职，并提起行政公益诉讼，造成司法资源的浪费。

其次，行政机关履职受法定程序的限制[5]。检察建议发出后，行政机关应当首先查明是否存在违法行为、环境是否受损的事实以及相关的直接责任人等，这往往需要耗费一定的时间。而且行政权力的实施不可避免地会运用行政强制性手段，都需要经过一定的法定程序和期限，时间跨度较大。在多个行政部门配合行使行政执法权的情况下，往往要经过更长的制度流程，两个月的履职期限设定明显过于僵化。

2.3 行政机关是否履职的标准不明确

在行政机关履职期限届满后，检察机关会对履职情况进行审查，然后根据行政机关的履职情况决定是否提起公益诉讼。因此，如何判定行政机关是否履职成为诉前程序的重中之重。但是，判断行政机关是否履职应当采用“行为标准”抑或是“结果标准”，我国并没有统一的定论。一般来说，行政机关对于检察建议通常都会采取行动予以回应，只是履职程度不同。

在我国相关法律法规中，有关不履行法定职责的判断只是原则性规定，一方面体现了一定程度的自由裁量精神；但是另一方面更重要的是，原则性规定显得过于空泛，在实践中很容易导致职权滥用现象的发生[6]。《实施办法》中表述为“拒不纠正或者不履行法定职责”，但是在实践中几乎没有行政机关会明确表示拒不处理违法行为，只是履职的程度会有所不同；《两高解释》中表述为“不依法履行职责”，但是如果行政机关采取行动纠正了违法行为，只是未完全达到检察机关要求的，是否包含在“不依法履行职责”的范围内仍然存在很大的争议。纵观我国相关法律法规，行政机关什么样的行为属于已经履职或者未履职，目前我国并没有统一的判断标准。

2.4 案件线索来源单一

在环境行政公益诉讼诉前程序中，关于案件线索的来源，《行政诉讼法》和《两高解释》都表述为“人民检察院在履行职责中发现”，即人民检察院在行使批准或决定逮捕、审查起诉、控告等公权力的过程中。由此可以看出，目前我国关于诉前程序案件线索的法律规定较为保守，且线索来源单一，缺乏广大人民群众的参与。案件线索来源范围过于狭窄，不利于及时发现行政机关的违法行为，不利于及时维护社会公共利益。

3 环境行政公益诉讼诉前程序的完善路径

3.1 补充完善检察建议的相关规定

3.1.1 检察建议不宜过于详细

检察建议书除了载明一些基本的事实情况、案件来源以及相关期限等，不宜太过细致。因为：首先，检察机关在提出检察建议之前，必须要进行大量的准备工作，检察建议太过细致不仅会加重检察院的负担，还会导致检察工作成本的增加，从而难以保证案件的质量。很多案件都可以在诉前程序阶段由行政机关自己纠正，根本不用法院介入，太过具体细致的检察建议是对人力物力的浪费。其次，对于违法行为该如何纠正，行政机关相较于检察机关而言更具有发言权。而且诉前程序设计的目的是督促行政机关自我纠错，如果所有的事情都由检察机关来完成，就难以发挥行政机关自我纠错的主观能动性[7]。因此检察建议不必过于具体细致，重点可以放在对行政行为的定性上，具体细节问题可以等到诉讼阶段时进行完善，如此不仅节约了成本也提高了效率。

3.1.2 可以向多个行政机关发出检察建议

虽然诉前程序与诉讼程序相衔接，却是两个独立的程序，检察建议的对象不必局限于作为行政公益诉讼被告的行政机关[8]。违法行政行为经过上级行政机关审批的，不仅可以将检察建议发给直接涉事机关，还可以发给上级行政机关；违法行政行为是由多个行政机关共同作出的，可以将检察建议发给所有相关行政机关。因为检察机关发出的只是“建议”，不是具有强制执行力的法律文书，目的只在于督促行政机关自我履行职责从而防止生态污染进一步恶化，因此不必过于强调检察机关与行政机关级别的对应性。向多个行政机关发出检察建议，不仅突出了诉前程序与诉讼程序的区别，还体现了诉前程序更具实用性的独立价值。

3.1.3 建立检察建议的跟踪落实机制

检察机关发出检察建议后，应保持与行政机关的沟通与联络，可以通过走访、不定期交流会议的方式，针对环境行政公益诉讼中频发的、易发的环境问题进行交流探讨。特别是对于不按法定期限回复或者怠于回复检察建议的行政机关，检察机关更应加强沟通与交流，督促检察建议的落实。同时，建立检察建议的监督机制。一方面，通过公众参与的方式督促环保部门积极落实检察建议的内容；另一方面，对于怠于回复或者不回复检察建议的行政机关，可以向其上一级行政机关通报未履职情况，或者提请同级人大或常委会进行专门监督。

3.2 合理设置行政机关的履职期限

针对不同的环境行政公益诉讼案件，应当根据实际情况设立高效而具有弹性的履职期限。鉴于制度的延续性，行政机关的履职期限应以两个月为原则，可根据客观情况适当延长或缩短。

一般来说，以下情形可继续沿用两个月的履职期限：第一，行政机关履行日常监管职责的行为。比如组织专项环境督查、日常环境监测情况上报等行为。第二，行政机关的单方行政行为。即不需要其他行政部门配合执法、行政机关单方可以作出的行为，比如行政机关对第三人的警告、批评教育等。第三，行政机关发出行政命令的行为。既包括作为性命令，例如责令限期改正，也包括禁止性命令，例如责令关闭、停产整治等。

在受制于客观条件的情况下，可以将履职期限适当延长。第一，在重大、疑难案件中，需要行政机关通过鉴定、检测等特定手段进行调查且耗时较长的，或者需要多部门联合调查执法的，可以适当延长行政机关的履职期限或者扣除行政机关调查取证的时间。第二，行政机关有积极履职的意愿，而且客观上采取了履职措施，但是受自然规律等客观因素限制的，可以适当延长履职期限。第三，行政机关对违法第三人采取强制措施、作出行政处罚等决定的，在相关法律对有关程序及期限有明文规定的情况下，例如《行政强制法》中规定了查封、扣押、冻结存款、汇款等强制措施的程序以及期限，可以适当延长行政机关的履职期限或者将实施法定程序的期限予以扣除。总之，应当设置弹性的行政机关履职期限，在两个月的一般期限和十五日的特殊期限基础之上，将客观条件的限制因素考虑在内，在相关法律法规中规定可以适当延长或缩短履职期限，灵活适用。

3.3 明确行政机关依法履职的标准

评判行政机关是否依法履职，应当兼采“行为标准”和“结果标准”，进行定性和定量分析。

首先，从行政机关的行为看，行政机关是否正在依法履行重要职责、是否确定自我改正的期限以及是否建立长效处理机制等[9]。类似行政机关要求污染企业限期改正的案件，不仅要看行政机关是否发出《责令限期改正违法行为通知书》，还要看行政机关是否进一步采取措施督促污染企业改正违法行为。对于此类案件，要求行政机关主动向检察机关汇报各个阶段的履职情况，以便检察机关掌握履行进度，从而督促行政机关依法履职。其次，从危害的实际结果看，行政机关是否制止了危害行为，同时是否采取积极措施消除危害结果。如果行政机关积极采取了各项整改行为，但因为客观因素未能达到理想结果的，同样应当认定行政机关履行了自身职责。诉前程序转入诉讼程序应当符合一个前提，即公共利益是否处于受侵害状态或者具有遭受侵害的潜在风险。在这一过程中，检察机关要特别重视后续复查也就是要对处理情况进行回访，防止行政机关敷衍了事。最后，可以聘请相关专业机构和专家对行政机关的履职程度进行实时评估。因为环境问题具有专业性与复杂性，检察机关恐难以胜任，引入“专家辅助人”制度可以更好地评估行政机关是否依法履职，也提高了效率。

3.4 拓宽案件线索来源渠道

拓宽案件线索的来源渠道，需要从多方面入手。就检察机关内部来说，应当建立行政公益诉讼案件线索管理移送平台，进一步完善民事、行政部门与其他部门关于案件线索的共享、移送制度[10]。在检察机关外部，检察机关要做好与监察委的对接合作，因为监察委在办理反贪反渎职案件过程中获得的线索可能成为行政公益诉讼案件线索的重要来源。另外还可以加强与环境和自然资源领域的行政机关的联系和交流，例如环保、林业、国土等部门，多渠道获取环境行政公益诉讼案件的线索。

检察机关除了通过内部移送、外部监督获取线索以外，还应当包括群众检举揭发、新闻媒体曝光等途径获得的线索。环境状况与每个人都息息相关，除了公权力监督，同样应当鼓励人民群众积极监督行政机关公权力的行使，可以通过适当物质奖励或精神奖励的方式提高公众参与的积极性。在互联网+时代，除了线下举报方式还可以开通网上信访、12309检察服务中心等平台，拓宽人民群众检举揭发的途径。

4 结 论

环境行政公益诉讼诉前程序作为我国公益诉讼制度的重要内容，其价值主要在于督促行政机关积极履行职责，节约了司法资源。但是其中存在的一些问题同样不容忽视，理应引起立法者的重视，在今后的立法过程中逐步进行增订或修改。

4.1 在相关条文中增设检察建议的有关规定

环境行政公益诉讼诉前程序的重中之重就是检察机关向相关行政机关提出检察建议，因此，关于检察建议的一些内容，有必要进行完善。可以在《两高解释》中行政公益诉讼的部分增加检察建议的落实与监督制度，检察建议发出后，检察机关应保持与行政机关的联系，督促其积极履行职责；对于不积极回复检察建议的行政机关，可以通报其上一级行政机关，由上一级行政机关通过内部约谈等方式督促涉案行政机关积极履行，或者提请同级人大或常委会进行专门监督。同时，规定检察建议书应当只陈列基本的内容，如何整改应当由行政机关自行斟酌；最后增加有关检察建议对象的规定，明确检察建议可以向多个行政机关发出，不必局限于某一个直接涉事机关。

4.2 考虑更加灵活的行政机关履职期限

《两高解释》中采用两个月和十五日的履职期限，虽具有一定的灵活性，但没有将更多的实际情况考虑在内。在现有的履职期限基础之上，可以进行适当的缩短或延长。例如，在行政机关履职需要多部门联合调查执法、受制于客观自然条件、对第三人实施法定程序等情况下，适当延长行政机关履职期限，保证行政机关充分履职；在行政机关履行日常监管职责或作出单方行政行为等情况下，则无需两个月的履职期限，为了提高效率，可以对其进行缩减。

4.3 正确界定行政机关的履职标准

在行政机关的履职期限届满后，检察机关会根据其履职情况决定是否提起行政公益诉讼。《实施办法》和《两高解释》中关于行政机关履职标准的规定都是较为原则性的，因此在司法实践中判断行政机关是否履职或者是否充分履职成为了一大难题。判断行政机关的履职情况，可以采用“行为标准”和“结果标准”，定性且定量地具体分析：一看行政机关是否积极采取了各种整改行为；二看实际结果，行政机关的行为是否消除了危害结果。

4.4 多渠道获取案件线索

环境行政公益诉讼的线索不必局限于检察院在履行职责的过程中发现，另外，可以在检察机关内部通过案件线索移送平台加强与其他部门的联系，完善案件线索的共享、移送制度；当然，线索的获取离不开公众的参与，还应当包括群众检举揭发、新闻媒体曝光等途径获得的线索，鼓励公众参与到环境治理中来。