试述《野生动物保护法》的修改

高文静

(河海大学法学院，南京 210098)

前 言

我国已经建立了以《野生动物保护法》为核心的一系列法律法规，构筑起保护野生动物的制度体系。然而，一场新冠肺炎疫情打破平静，再次引发社会各界对于野生动物的广泛热议。2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议审议并表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称为《决定》)。这次会议所通过的重要决定，具有新冠肺炎疫情时期的鲜明特色[1]。据此，修订时间不久的《野生动物保护法》再次被列入立法工作计划。

此次新冠肺炎疫情与2003年的非典疫情存在许多相似之处。早在非典疫情时期，人们就已经认识到滥食野生动物存在着重大的公共卫生隐患，有关部门也曾发布禁令。不过，在非典疫情悄然结束之后，禁令随之被搁置。“十七年前对公共卫生安全造成的破坏的反思没能在立法层面固定下来，没能成为社会安全线，这是很可惜的。”[2]近年以来，野生动物引发的传染病时有发生，譬如中东呼吸综合征、埃博拉出血热以及禽流感等等。当前，国内的疫情形势趋于平稳，但是，这并不意味着我们就可以高枕无忧了。这是完善《野生动物保护法》，健全野生动物保护法律制度的良好契机。

1 《野生动物保护法》的问题检视

1988年11月8日，第七届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国野生动物保护法》，此后历经三次修正以及一次大的修订(分别为2004修正、2009修正、2016修订、2018修正)。这部法律对于依法保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，促进人与自然和谐发展，推进生态文明建设具有重要意义。试想如果没有疫情的影响，《野生动物保护法》不会在相对短的时间内又被提上议程。疫情冲破社会安全线，暴露出现有的野生动物保护法律制度还存在着许多漏洞和短板，不能满足新形势下野生动物保护的需要。

1.1 立法理念方面

1.1.1 重利用，轻保护

虽然名为“野生动物保护法”，同时在2016年修订时新增“保护优先”作为基本原则，实际上仍难掩野生动物一贯的被视为“资源”加以利用的本质。法律以较长的篇幅对如何“规范利用”做出了规定，比起原则性的“保护优先”，显然，前者更具指引性和可操作性。可以想见，缺乏具体制度支撑，很难达到保护的目的。

1.1.2 普遍保护不足，重点保护乏力

与公众的一般认知不同，《野生动物保护法》保护的对象并非所有的野生动物，而是特指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(俗称“三有动物”)。这一限制将大量野生动物排除在保护范围之外。作为野生动物权益保护的最高位阶法律，其涉及对野生动物种类保护的规定十分有限[3]。即使就此狭窄的范围，《野生动物保护法》起到的保护作用也是非常有限的，保护动物被非法买卖、杀害，这样的案例俯拾皆是。

1.1.3 欠缺重大公共卫生风险考量

相当数量的病毒存在于自然界，除了少数已经为人类所知悉的，更多是未知的。病毒寄生在野生动物身上，动物宿主不一定会生病死亡，以蝙蝠为例，就是多种人畜共患病毒的天然宿主，可携带、传播致命性病原体，而自身不受损害。由于人类无限度地开发、侵占野生动物的栖息地，非法交易、肆意杀害以及食用野生动物，病毒从野生动物跨种际传播向人类的可能性大幅提高，继而威胁人类生命健康与公共卫生安全。

1.2 监管职能方面

野生动物的保护与监管是一项复杂的系统性工程，单单依靠哪一个部门是完成不了的，其中涵盖规划制定、行政审批、检疫检验以及猎捕、经营、交易、运输、进出口等各个环节，涉及林业草原、渔业、动物防疫、进出口检疫、市场监管、交通运输、海关、公安等多个职能部门。拿疫源疫病监测防控来说，就可能涉及林业草原部门、兽医主管部门、卫生主管部门，《野生动物保护法》与《动物防疫法》以及《传染病防治法》等相关法律中都能找到“按照职责分工”的规定，如何分工却没有说明。这些部门监管职能之间的界限不明确，存在职权交叉重叠或是监管空白的情形，反映在实际执法活动中，就会出现哪个部门都能管或是哪个部门都不管的混乱局面。尽管有多部门联合执法行动，但毕竟不是常态化的机制，能够发挥的作用有限，长期效果不尽如人意。

1.3 法律责任方面

试问野生动物违法犯罪行为为何禁而不止，缺乏严厉的法律惩罚是关键，存在处罚力度轻、处罚手段单一等问题。首先是行政责任居多，刑事责任规定稀少。刑法中仅规定了走私珍贵动物、珍贵动物制品罪(第一百五十一条第二款)，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪以及非法狩猎罪(第三百四十一条)。违法行为如果不符合上述罪名规定的要件，即使具有严重的社会危害性也无法定罪入刑。其次，行政责任的主要形式为财产罚，根据猎获物价值、野生动物及其制品价值确定罚款数额，相比于不法分子可能牟取的非法利益，不足以形成强有力的威慑。

另一方面，对于非法捕猎、收购、运输、出售等违法行为而言，法律责任是明确的，应当承担相应的行政责任或刑事责任。反观终端的食用行为，却欠缺相应的法律责任约束。一些人出于猎奇、炫富等心态，高价购买所谓的野味满足个人的口腹之欲。有消费需求就会催生相对应的市场供给，不从食用环节入手，哪怕规定了严厉的惩戒，也会有不法分子铤而走险。

2 《野生动物保护法》修改的路径选择

《野生动物保护法》被列入全国人大常委会2020年度立法工作计划，修法工作正在有条不紊地进行中。学界对于如何修改也展开了深入的研究，提出了很多建设性的意见。

2.1 完善立法理念

2.1.1 平衡利用与保护

野生动物的利用与保护，向来是各方利益博弈的焦点，也是立法争辩的核心。法律作修改时最为重要的是落实“保护优先”。“保护优先”不能仅停留在立法原则层面，应当贯穿到具体规则的制定中，在规则中体现“保护优先”的理念。过去几十年间，野生动物利用经历了从“合理开发利用”到“规范利用”的曲折过程。全国人大常委会颁行的《决定》，是野生动物利用将进一步受到严格限缩的信号，将会产生深远的影响[4]。不过针对有学者提出“药用蕴含着同食用一样重大的公共卫生风险”[5]，主张全面禁止商业利用的说法，笔者认为存在矫枉过正之嫌，暂不可取。建议从健全非食用性利用的审批和检疫检验制度着手，既能彰显立法的积极作为，又不致对社会经济造成过分损害。

2.1.2 扩大保护范围

每一个野生动物都是自然资源与生态资源的统一，每一种野生动物都值得法律的保护[6]。仅以物种稀缺性为标准划定的保护范围与生态文明建设的方向是不相适应的，受到诸多批评。此次修法学界多赞同拓宽保护范围，确立普遍保护。普遍保护不意味着无差别，国家和社会能够投入的资源是有限的，重点保护动物与非重点保护动物应有所区分。建议在明确普遍保护的前提下划定重点保护的范围，既实现对一般野生动物普遍的保护，又能对特定的动物予以特别保护。也只有在确立普遍保护的基础上，全面禁食规定才有立足之地。

2.1.3 纳入重大公共卫生风险考量

除了极少部分学者认为没有必要以外，大部分学者就此问题达成共识，呼吁在立法目的中增加防范重大公共卫生风险的内容。我们尚不能断言本次疫情和野生动物一定有关联，但可以肯定的是，野生动物引发公共卫生危机的风险是一直存在着的。一而再，再而三的经验教训警示我们绝不能继续无动于衷了，必须通过立法方式固定下来。法律修改要站在全局和长远的高度，有力维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全。

2.2 明晰监管职能

一是应当整合优化现有的职能分工，建立部门权力清单。法律有授权的，各个部门必须严格依照法律规定行使职权并承担相应的法律责任，消除职权交叉重叠或是监管空白的情形。同时，建立长效协同机制，促进部门间合作交流。由林草部门牵头，其他部门配合，形成打击野生动物违法犯罪以及保护野生动物的合力。二是应当强化地方人民政府的主体责任，将野生动物保护纳入地方政府工作考核。对于行政机关违法行使职权或者不作为的，可以由检察机关提起公益诉讼，督促有关部门依法履行职责，将严格监管落到实处。

2.3 强化法律责任

《决定》第一条激活了沉寂已久的加重处罚模式[7]，对于现行法律已有禁止性规定的，在原有基础之上加重处罚。第二条则规定了参照适用现行法律有关规定处罚的情形。采取这种做法与《决定》颁布的时机有着密不可分的联系。野生动物保护法修改时，又该如何处理呢？《刑法》修正案已经赶在《野生动物保护法》之前完成，在第三百四十一条新增一款，将“以食用为目的非法捕猎、收购、运输和出售第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物”纳入刑法规制的范围。野生动物保护法修改时应当做好与《决定》以及《刑法》修正案的衔接，明确禁止食用野生动物，违反规定的，应当承担法律上的不利后果，这种不利后果包括民事的、行政的、甚至是刑事的。除了规制食用行为，还需对野生动物违法犯罪链条上的捕猎、交易、运输等其他环节施以更加严厉的法律惩罚，提高行政处罚的标准，体现从前端、终端和后端一起发力的全过程管制的法治思维[8]。

野生动物不只具有经济价值，更有生态价值。经济价值或许有衡量的尺度，生态价值却是无价的。罚款、没收等处罚很难使行为人真正认识清楚自己的错误，对生态环境造成的损害也无从弥补。建议增加规定恢复性处罚措施[9]，丰富行政处罚的手段，深化对野生动物生态价值属性的认识。

3 《野生动物保护法》修改的几点补充

3.1 补齐疫源疫病监测防控短板

野生动物疫源疫病监测防控工作是筑牢国家生物安全、公共卫生安全、生态安全的第一道屏障[10]。经过十余年的发展，此项事业取得了一定成效，但由于起步较晚，基础相对薄弱，还有很多亟需完善之处。法律在修改时，应当明确疫源疫病监测防控的职能划分，做好与《动物防疫法》《传染病防治法》《生物安全法》等相关法律的衔接，填补只“承认了林业部门具有疫源疫病‘监测’的部分职责，但没有承认其‘防控’职责”的空白[11]。应当建立预警机制，化解被动防控的困境。针对实际工作中存在的困难，要加强专业人才队伍培养，提高专项资金投入，促进技术进步，重视基础科学研究，不断推进野生动物疫源疫病监测防控体系建设，筑牢公共卫生安全防线。

3.2 加强栖息地建设

栖息地是野生动物生息繁衍的家园，在维护生物多样性和生态平衡上发挥着无可替代的独特作用。同时，栖息地是一道天然屏障，可以为人类与野生动物之间创造一个必要的安全距离。野生动物生活在特定的生态系统中，减少与人类的接触机会，病毒暴露于人类社会的可能性也会大大降低。法律在修改时，要突出栖息地建设的紧要性，推动建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，依法遏制对栖息地的侵占破坏，不断改善栖息地的环境质量，为野生动物生存繁衍创造良好的自然生态系统。

3.3 重视公众参与、社会共治

过去，由于缺乏相关知识和途径，人们很少实际参与保护野生动物活动。动物保护方面的民间内在驱动力未完全释放，不利于动物保护工作的实施与推动[12]。经过疫情的考验，人民群众深切认识到了滥食野生动物的危害性，产生了极大的愤慨。如何引导公众将感性的情绪转化为理性的认识与积极的行动，考验着立法的智慧。应当积极拓宽公众参与野生动物保护的方式和途径，譬如建立举报奖励机制以及公益诉讼制度。不可忽略的，行业组织也是保护野生动物的重要力量，譬如餐饮行业协会、文化旅游行业协会等，可以根据相关法律法规制定行业自治章程，约束和规范行业内经营服务活动，逐步形成行业自律。

4 结 论

新冠肺炎疫情的突然爆发，再一次将野生动物推向风口浪尖，《野生动物保护法》修改势在必行。法律修改应当着力完善立法理念，扭转长期存在着的利用与保护不平衡状况，扩大保护范围，提高防范重大公共卫生风险的能力；同时明确野生动物保护与监管的职能分配，实行更加严格的监管；以及强化法律责任，提高野生动物违法犯罪的代价。除此以外，完善包括疫源疫病监测防控、栖息地建设以及公众参与等在内的具体制度同样具有重要意义。我们应当认识到，人与自然是生命共同体，保护野生动物就是保护生态环境，就是保护人类自身。正因如此，《野生动物保护法》修改应当站在更加长远的角度，以实现人与自然的和谐相处。