三江源国家公园自然资源资产管理体制改革实践与经验研究

李晓玉，张哲聪

(1.中国地质大学(武汉)公共管理学院，武汉 430074；2.自然资源部法治研究重点实验室，武汉 430074)

引 言

作为国有资产的重要组成部分，自然资源资产事关社会发展全局，具有巨大的现实与潜在价值。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，我国生态环境存在的一些突出问题，与体制不健全有关[1]。2015年4月出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了有序开展国家自然资源资产管理体制改革的相关意见。2017年，党的十九大报告具化了自然资源资产管理的表述与要求，强调自然资源资产所有者职责应集中于专门机构，并提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，坚决制止和惩处损害自然资源资产的行为。

围绕自然资源工作，我国针对性提出了“保护优先、自然恢复为主、预防为主”的方针，要求自然资源资产既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基[2]。此为后续自然资源资产管理改革明确了三项基准：一是对退化的自然资源，发挥生态系统自我修复能力，减少人为干预和打扰；二是对已造成破坏而逆转困难的自然资源，运用人工监管和科技辅助，探索修复路径；三是对污染严重或过度消耗的自然资源，坚持综合治理和污染防治，最大限度恢复生态循环。作为资源和生态大省，青海承担了生态文明先行示范区、国家公园体制改革试点区、生态产品价值实现机制试点区等多项任务，很好地体现了我国自然资源资产管理改革的实践脉络。同时，结合该省自身资源禀赋来看，以国家公园为主体的自然保护地自然资源资产管理问题是其重要抓手。而三江源国家公园作为国家公园管理体制与自然资源资产管理体制“双试点”地区，其先进经验和创新做法均具有较强的借鉴意义。因此，选取三江源国家公园为个案，深入挖掘其在自然资源资产管理体制改革过程中的典型做法，既可凸显青海特色，又能回应改革需求。

1 三江源国家公园自然资源资产管理体制改革实践

2015年，青海省被列为国家公园体制试点省份，在全国起到了示范带头作用。2016年7月，三江源国家公园率先在青海成立。与此同时，基于国家公园体制试点上的自然资源资产管理体制改革，也逐渐拉开帷幕。经过几年的发展，三江源国家公园自然资源资产管理体制改革取得了突破性进展，走出了一条兼备三江源特点、青海特色的创新之路。因此，研究三江源国家公园自然资源资产管理体制改革的实践经验具有重要的借鉴意义。

1.1 构建层级分明的自然资源资产管理主体

1.1.1 顺应机构重组与职能整合趋势

2018年11月30日，青海省自然资源厅挂牌成立。新组建的省自然资源厅与原来的省国土资源厅相比，变化主要体现在三个方面：在管理对象上，从单一的自然资源管理到更加注重对资源全要素的管理；在管理权能上，从片面的资源管理扩展延伸到资源资产化管理；在管理手段上，从更多采取行政强制手段到更加注重使用经济手段、推进资源集约利用。同日，青海省林业和草原局挂牌成立。新组建的省林业和草原局与原省林业厅相比，全面拓展了部门职能，并被赋予统筹山水林田湖草系统治理、统一管理全省各类自然保护地的重大使命。这些调整对于全面加强森林、草原、湿地、荒漠和野生动植物等自然资源资产保护与开发、保证资产价值，具有重要的意义。

1.1.2 积极应对国家公园管理体制与自然资源资产管理体制“双试点”考验

为推进自然资源资产管理体制试点工作，2017年10月，组建三江源国有自然资源资产管理局，划入国土资源、水利、农牧、林业等部门所涉及的三江源国家公园体制试点区以及三江源国家级自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责，与三江源国家公园管理局“一个机构、两块牌子”，作为省政府派出机构。三江源国有自然资源资产管理局统一集中行使试点区内原属自然资源管理部门和玛多县、治多县、曲麻莱县、杂多县政府所行使的涉及水流、森林、湿地、草原、滩涂、野生动植物、矿产资源等国有自然资源的占有使用、收益处分，资源调查、清产核资，编制资源保护利用规划，促进资源保护和生态修复等职责和权利。此次调整，把三江源国家公园自然资源资产管理体制与三江源国家公园体制“双试点”有机结合，以保护优先、合理利用、维护权益和解决问题为理念，以明晰产权、丰富权能为基础，整合优化三江源自然资源资产管理职能配置，为构建归属清晰、权责明确的自然资源资产管理体制打下了坚实基础。

1.2 具化自然资源确权登记与资产清查的实施路径

1.2.1 稳步加快自然资源确权登记制度改革

在三江源国家公园试点区内，自然资源统一确权登记试点项目以土地为基础，确定试点范围内土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界，调查反映各类自然资源的利用现状，在不动产统一登记的基础上，开展自然资源统一确权登记，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联等。2017年4月，国土资源部批准实施《青海省自然资源统一确权登记试点实施方案》，该方案明确将以国家公园为代表的自然保护区作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的数量、质量、种类、面积和权属性质等，完善自然保护地勘界立标，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理。至2018年1月，青海省基本完成了确权登记调查工作，并统一制定了资源类型的划分标准等，特别是为青海独有的 “山岭”资源类型找寻到了划定依据和方法，最终建立起自然资源统一确权登记信息系统。

1.2.2 摸索开展自然资源资产清查统计生态调查工作

自然资源资产管理要在生态调查的基础上进行，通过开展生态调查工作有利于保护资源完整性和敏感性。2019年10月，青海省祁连县以土地、矿产、森林、草原、湿地五类自然资源为对象开展域内自然资源资产清查试点工作，摸索出“摸清实物量+估算经济价值”两步走的机制策略，这为后续资产调查监测提供了经验。三江源国家公园以资源向资产转换为导向，开展对公园范围内现有各类资源资产的调查评估，但目前历史调查积累不够、调查条件尚不成熟，在较短时间内尚未取得具体的资源底数和资产状况。以藏棕熊为例，由于其世所罕见、数目稀少，三江源自然资源管理局缺少其原始数据，导致无法合理预测该种群的现今数量和分布情况。但其最近频繁出没于三江源国家公园地界和毗邻地区，生态价值大、保护责任重，需要相应保护对策的出台。为此，三江源国家公园参照生态学理论和方法，大致计算出了保护范围和栖息地类型，落实了“预防为主、保护优先”的管理对策。同时，对于未纳入国家公园范围且空间上不存在重叠、相连、毗邻等情况的保护地自然资源资产，三江源国家公园明确要求应先确定资源类型，再按照“保护从严、等级从高”的标准要求进行整合。对于底数不清的敏感资源，宁可先保护起来，留待调查方法进步后，有条件时再开发利用。

1.3 思考创新自然资源资产管理新模式

1.3.1 并行推进严格执法与绿色考评

青海省林业与草原局和自然资源厅依法授权三江源国家公园管理局履行管辖范围内必要的资源环境综合执法职责，形成符合当地的综合执法模式。为此，三江源国家公园管理局主要从严格执法、绿色考评两个方面做出了针对性回应。就严格执法而言，三江源国家公园内实行最严格的资源监管和资产价值保护制度，制定了一整套从整体规划到功能分区再到基础设施维护等一系列准则与规范。对公园内所涉及的生物多样性资源资产、自然资源资产基础价值等做了调查评估与监测，建立起完善的“政府—社区”共管监察机制，同时与毗邻地区联合执法，严厉打击破坏国家公园自然环境、资源资产及野生动植物生态的违法犯罪行为。就绿色考评而言，青海省以三江源地区为试点，率先取消地方生产总值、招商引资等经济考核指标，探索建立新型绿色绩效考评制度。三江源国家公园管理局依托与移动公司共建的生态大数据中心平台，形成了常态化的生态监测评估机制，为绩效管理考核提供了基础支撑。

1.3.2 始终注重民生需求提倡绿色发展

由于我国建设自然保护地初期在民众利益共享问题上的缺位，曾导致了一系列问题的出现[3]，如：社区群众的付出与发展没有得到对等的支持和补偿；各方的责权利处理不平衡等。为了解决此类问题，三江源国家公园管理局推出了一系列有关保护与提高园区内自然资源资产价值的公益政策，如：在园区周边打造特色小镇，设立访客接待中心，增强城镇对园区的反哺与支撑；广泛吸纳当地群众参加生态保护和建设工程以转产增收。同时及时回应社会关切，争取省级财政支持，坚持开放建园，全面加强国内外交流合作，提高社会关注度和国际影响力，把三江源国家公园打造成生态体验区和教育展示平台，不仅保留国内自然资源原有资产价值，并进而衍生出文化教育价值、美学欣赏价值等附加增益。

2 三江源国家公园自然资源资产管理体制改革的经验与启示

青海省自然资源资产管理体制改革充分体现了“因循而变”的逻辑，呈现出由分到统的脉络。青海省通过组建自然资源管理厅统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；组建三江源国有自然资源资产管理局，配合国有自然资源资产管理体制试点工作，为构建权属清晰、职责明确、监管有效的自然资源资产管理体制提供了宝贵经验。

2.1 加强组织机构建设，探索分级分层委托代理机制

由于资源清单尚未出台，因此，不管是中央政府与省级政府，还是省级政府与市县层级间均未建立明确的委托代理关系，进而导致责权利不明，现实中地方政府既接受上一级代理的转授权，又作为同级政府的职能部门。在实际中，对代理人行为往往缺乏行之有效的监督管理，存在损害委托人利益的情况。同时在利益分配上，中央和地方政府尚未建立稳定合理的利益分配格局和合理的收益支出结构。

青海省在自然资源资产产权管理体制改革中立足于不同区域自然资源的种类、功能与属性，探索“国家—省—市—县”各级委托代理所有权和分级行使管理权的模式。在三江源国家公园组织机构设置中，省自然资源厅负责制定行使所有权的资源目录与区域范围，并对全省范围内的自然资源进行有序部署、搭建监测、调查、确权登记、核算监督与管制；三江源国有自然资源资产管理局负责履行资产所有者职责。三江源国家公园构建了“省—州—县—乡村”四级全覆盖的立体式自然资源资产管理体制。省级层面，整合国土、林业、环保、水利、扶贫、财政等7部门，组建三江源国家公园管理局。下设长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会，形成“一园三区”统一管理机构。对三江源所辖四县进行机构调整，实行大部制改革。整合县级国土、林业、水利、环保等部门相关职能，组建生态环境和自然资源管理局；整合县级森林公安局、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等自然资源执法部门职能，组建资源环境执法局；整合县级林业站、草原工作站、水土保持站、湿地保护站等事业单位职能，在园区管委会和乡镇设立生态保护站园。这一改革举措，实现了自然资源资产统一管理，破解了“九龙治水”难题。

2.2 落实自然资源资产确权登记，划清资产产权主体

青海省在做好自然资源资产产权统一确权登记工作的基础上，逐步把各部门对多种自然资源资产产权核定职能整合到确权登记部门。在此基础上，明确规定各级政府代理或者受托的自然资源资产具体对象和权限范围。

2014年7月，经青海省政府批准在省国土资源厅设立省不动产统一登记局，负责指导监督全省不动产登记工作。以草原确权登记为例，为落实农业部《关于开展草原确权承包登记试点的通知》精神，青海省在刚察县沙柳河镇新海村、泉吉乡宁夏村和贵南县森多乡加尚村、塔秀乡塔秀村2县4乡4村开展试点的基础上，2016年又结合三江源国家公园体制改革，将试点范围扩大至国家公园的12个乡镇，推进草原确权承包登记，并于2018年1月顺利收官。2020年3月，青海省人民政府办公厅印发《青海省自然资源统一确权登记总体工作方案》，明确了全面铺开、分阶段推进全省自然资源统一确权登记工作安排。

基于青海省的经验，各级自然资源登记机构的登记信息应当纳入统一的不动产登记信息管理平台，与农业、水利、林业、环保等部门间实时互通共享，建立横向互联、纵向互通的网络体系，有利于各级自然资源统一登记机构之间、各级自然资源统一登记机构与横向相关部门间实施自然资源统一登记与管理之间的信息互通共享和业务联动，为相关部门的行业管理和监管提供保障信息。同时，需要以产权界定作为依据和基础，改变目前产权归属不清、权责不明的情况，明确自然资源的产权主客体，对使用者所需要承担的责任和义务做出规定，防止过度开发利用自然资源，赋予其保护生态环境的责任，这样才能实现自然资源的优化配置及生态环境的合理保护。

2.3 注重发挥自然资源多重价值，健全资产核算体系

“资源”要成为“资产”，价值属性必不可少。要想实现“双赢”，必须发挥出自然资源的资产价值。而价值核算是实现“资源”向“资产”转化、实现使用属性向价值属性转化的重要基础。由于自然资源资产的收益是多元的，相应地，自然资源资产价值也是多元的，分别由经济价值、生态价值和社会价值构成[4]。自然资源资产的经济价值是指经营性自然资源的生产和服务的价值，可直接通过市场交易进行评估；生态价值是指提供的包括涵养水源、固土保肥、气候调节、景观、文化等难以通过市场直接进行评估的服务价值；社会价值是自然资源资产体现公共属性的价值形态。

作为资源大省，青海经营性自然资源的经济价值核算易于理解，且已形成了交易市场。作为生态大省，青海公益性自然资源数量庞大，自然资源资产的生态价值很难界定价值范畴，较难量化与评估[5]。尤以三江源国家公园为例，其内包含多类自然资源，应有一个综合性资产价值核算标准，相应的后续资产管理、评价考核，都应围绕价值的整体性来开展。

基于青海省的经验，在进行自然资源资产核算时，各地要分门类制订核算规程，在摸清实物量的基础上，进行自然资源的使用价值评估并依据资源的市场化程度开展资产核算，不仅要体现经济价值，还要兼顾生态价值和社会价值，为掌握资产家底、支撑考核监督和资产管理奠定基础。逐渐建立并形成重点区域自然资源状况与变化的周期性调查评估制度，加快研究分类分区的自然资源资产评估与核算方法体系，加快编制自然资源资产清单与实践。

3 结 语

以资产理念管理自然资源，是为了最大限度实现和保护所有者权益，优化资源配置效率。三江源国家公园自然资源管理体制的建立与健全，是青海省在“绿水青山就是金山银山”的生态底色上，绘就出的美好图景。借鉴青海省和三江源国家公园自然资源资产管理体制改革经验，在推进自然资源资产管理体制改革过程中，要尽快理解消化顶层设计理念，构建有效的自然资源资产管理体制，既强调自然资源资产的资源性和经营性，更要嵌入生态理性思维，重视自然资源资产的生态性和公益性，实现经济价值、生态价值和社会价值的统筹兼顾。