我国学前教育信息化政策发展特征研究*

陈丽君 冯雅欣

（广东技术师范大学 教育科学与技术学院，广东 广州 510665）

一、前言

近年来，在社会经济发展推动、政府宏观政策引导以及各地教育局、学校等部门的共同努力下，我国教育信息化的整体水平显著提高[1]。在此背景下，教育信息化的覆盖层次也逐渐扩大，渗透到学前教育领域。学前教育的教育对象是低龄适学的学习者，相对其他教育层次，属于教育信息化政策关注度相对不高的教育层次[2]。但学前教育是我国教育改革与发展中必不可少的部分，国家应加强对学前教育领域的政策倾斜。

政策是顺利推进我国教育信息化建设的保障，具有解决问题和监督引领的作用。研究尝试梳理近十年来国家和地方政府颁布的教育政策，客观分析其政策的侧重点，探索我国学前教育信息化的发展规律与特征。为实现对学前教育信息化政策的分析，研究采用Nvivo质性分析软件，结合政策工具视角，并筛选了政策中明确针对“学前教育”或“各级各类学校信息化”的相关政策文件，旨在通过找到当前政策的不足之处，为我国学前教育信息化发展及完善的学前教育信息化体系政策制定提供参考性建议。

二、研究方法与设计

（一）政策文本选择

在教育部官网和“北大法宝网”等公开资源网站检索相关政策文本，并遵循权威性、准确性和规范性原则进行筛选：一是选取由中央权威行政机构及国家部委颁布的政策文件和相关性较强的地方文件，以确保文本选择的权威性和准确性；二是选取法律法规、意见、决定、通知等直接体现政府对加强教育信息化的态度和措施的政策文本，以确保文本选择的规范性。最终整理出36份涉及学前教育信息化的政策文本，时间跨度为2010—2021年，见附件1。

（二）文本编码设计

政策文本编码依据扎根理论[3]，并使用Nvivo11软件进行编码设计。首先，熟读政策文件，通过反复阅读相关文件，保持中立和客观态度对原始文本进行逐句逐段的归纳理解，筛选出在学前教育信息化相关内容中出现频率较高的关键词进行开放式编码，形成学前教育信息化相关的自由节点。其次，通过对自由节点加以归纳和总结来进行编码，建立学前教育信息化相关节点概念类属间的有机联系，完成二级编码，比如，把“鼓励家长应用网络学习空间与幼儿园、教师便捷沟通、互动”归纳为信息技术支持下的“家园共育”。再次，在三级编码阶段，对已完成二级编码的概念类属通过系统的分析合并得到最后的“核心类属”节点，如把二级编码的概念类属“家园共育”“学前信息化教学”“学前信息化管理”等子节点归纳整合为“学前教育信息化服务体系”父节点。根据三轮编码提炼出的树状节点，可以看出有关学前教育信息化政策涉及的完整内容。最后，运用政策工具来分析这几个重点关注的方面。

（三）二维分析框架结构

研究以政策工具类型为X维度，以政策中学前教育信息化要素为Y维度，两者结合形成整个研究的理论架构。其中，X维度通过统计五种政策工具的运用次数，分析政策工具类型及其比例关系；Y维度则从学前教育信息化要素的3个方面，梳理计算各个要素的政策工具的使用频次及分布状况。

1.X维度——政策工具理论维度

政策工具理念源于国外，它作为政策研究领域的一种新型研究途径，得到众多学者的关注与使用。研究采纳施耐德和英格拉姆、麦克唐纳和埃尔莫尔的政策工具理论，将教育信息化政策划分为命令型工具、能力建设型工具、系统变化型工具、劝诫型工具和激励型工具[4][5]。

研究将政策工具类型作为X维度，把政策工具分为五个类型。一是命令型工具，指政策中对政策执行者以要求、标准、制度等方式来规范信息化建设的某一特定行为，体现对信息化建设的规范性，以及强调目的的达成。二是能力建设型工具，指政府通过教育、培训等渠道来改变政策执行者的行为，以期提升能力、达到目标的手段。三是系统变化型工具，强调整个学前教育信息化建设中机制和制度的转变以及责任的分配与调整，从而产生新的元素。四是劝诫型工具，主要是通过宣传推广、号召鼓励等方式力图加强人们对学前教育信息化建设的了解、重视以及行动参与，发挥政策的执行效力。五是激励型工具，指通过激励手段（实质报酬、精神奖励或惩罚手段等）对政策执行者的行为施加影响，为政策执行者提供支持、帮助和保障。

2.Y维度——学前教育信息化内容维度

研究将学前教育信息化内容要素作为Y维度进行分析，通过对政策文本进行三轮自下而上的编码，得出学前教育信息化内容要素，主要包括三个方面：第一，学前教育信息化服务体系，包括学前教学信息化、学前管理信息化、学前网络信息安全、学前信息化服务系统、家园合作、网络教研等6个子节点；第二，学前教育信息化基础环境，包括学前信息化基础建设、数字资源、软硬件工具等3个子节点；第三，学前教育信息化能力提升手段，包括学前信息化专项培训、信息化应用能力评估等2个子节点。基于上述X、Y维度构建出二维分析框架。

三、研究结果分析

研究借助Nvivo编码功能，对文本信息进行提取，自上而下编码，形成632个参考点，通过进一步分类，形成30个子节点和8个父节点。

（一）X维度：政策工具类型维度分析

政策工具类型维度共有370个参考点。对政策工具进行编码形成X维度，通过统计和归类得出表1。

由表1可知，学前教育信息化政策内容的政策工具类型配置比较齐全，政策工具中配备手段形式多样，共包含19项次级政策工具手段。总体来说五种政策工具的占比分布具有差异，在政策工具类型的使用特征上，使用频次最高的是能力建设型工具，共使用111次，占政策工具总频次的30%。从实施的次级政策工具手段来看，信息化建设是最常运用的次级政策工具手段，表明政府更倾向于通过提供基础建设等技术条件来促进学前教育信息化建设。使用次数较多的是命令型和系统变化型工具，分别为98次、72次，分别占政策工具总频次的26.4%、19.4%。对于命令型政策工具，政府较常通过使用目标规划手段对学前信息化建设工作提供规划。对于系统变化型政策工具，政策中主要是通过以创新模式为政策工具手段进行教育变革，如创新教学模式、创新教育资源供给模式、创新家园互动模式等形成新的推进与应用模式来助力学前教育信息化发展。劝诫型工具和激励型工具这两种政策工具使用频次相对较少，两种工具使用次数分别是58次、31次，分别占政策工具总频次的15.6%、8.3%。这表明政府在学前信息化建设工作中较少使用经费投入、奖惩机制等激励型工具手段。相对而言，使用督促推动、号召鼓励、价值引导、宣传推广等劝诫型工具手段的频率较低。

表1 政策工具类型文本节点和参考点数量及举例统计

（二）Y维度：学前教育信息化政策内容维度分析

学前教育信息化内容维度有262个参考点。对学前教育信息化政策文本内容进行编码形成Y维度，通过统计和归类得出表2。

表2 教育信息化政策文本节点和参考点数量及举例统计

使用三级编码的方式，将学前教育信息化政策内容归纳为表2中的内容参考点，可知学前教育信息化政策文本中主要包括学前教育信息化服务体系、学前教育信息化基础环境和学前教育信息化能力提升手段等三个方面。整体来看，我国政策中对学前教育信息化服务体系要素规定最多，共有130个参考点。其中有关学前教育教学信息化的主题提及频次最多，占总频次的38.4%，说明信息技术在学前教育教学中的应用是当前在现代化与信息化环境下，国内学前教育信息化发展中重要的政策主题。政府重视通过推动信息技术与教育教学的融合来提高教育质量[6]。提及较多的是学前教育管理信息化，强调加快推进学前教育管理信息化，因此政策不断对提高学前教育管理质量和服务水平提出更高要求。除此之外，政府对网络信息安全、信息化服务系统、家园共育及网络教研等方面也比较关注。

学前教育信息化基础环境共有97个参考点，占学前教育信息化内容要素总频次的37%，其中提及最多的子节点是学前教育信息化基础建设，内容包括幼儿教育网络平台、网络学习空间、数字校园、无线校园等建设设施。此外，政府也重视学前教育数字资源和软硬件工具等资源开发以及优化资源配置，利用优质资源的共享减少地区差距以促进教育公平。总的来说，国内非常重视信息化基础建设等技术条件的提升。

学前教育信息化能力提升手段可以分为学前教育信息化专项培训和信息化应用能力评估两部分。通过表2可以看出，政府对学前教育信息化培训与评估提及篇幅最少，共35个参考点，占总频次的13.3%。相对而言，我国对于学前教育信息化评估与培训的关注没有其他方面多，对于学前教育信息化评估与培训的保障力度不足。

（三）X维度与Y维度的交叉分析

将X和Y两维度进行交叉分析，探索政策工具类型和学前教育信息化内容的二维关系，从而构建二维分布表（表3）。

表3 教育信息化政策内容二维交叉分布表（单位：次）

从表3中可以看到政策工具类型与学前教育信息化内容两个维度之间的交叉频次。从横向维度来看，围绕学前教育信息化服务体系使用的政策工具最多，出现频次达69次。其中，命令型政策工具使用最多，约占其工具类型总比的30.4%，能力建设型、系统变化型和劝诫型政策工具分别约占26.1%、20.3%和15.9%，激励型政策工具使用最少，约占其工具类型总比的7.2%。这表明政府在应用服务体系方面偏向于用命令、要求等措施去指导、规范，较少使用激励型政策工具对其施加影响。在学前教育信息化基础环境要素中，能力建设型政策工具使用频次最高，约占其工具类型总比的63.5%，其次是命令型政策工具，约占其工具类型总比的19.2%，而系统变化型、劝诫型和激励型政策工具使用较少，分别约占7.7%、7.7%和1.9%。从政策工具整体使用结构来看，在该要素中能力建设型政策工具占了主导地位，存在劝诫性措施缺乏、激励性动力不足的情况。在学前教育信息化能力提升手段要素中，同样是能力建设型政策工具使用次数最多，占该主题所有政策工具类型提及频次的50%，劝诫型政策工具次之，约占其工具类型总比的44.4%，命令型与激励型政策工具使用较少，均约占2.8%，未使用系统变化型政策工具。从政策工具的使用情况可以看出，在学前教育信息化建设中，虽然政府关注到了教师等相关人员的信息素养能力发展问题，但对教师等相关人员的培训与评估所提供的监督、约束与保障力度不足，更多是采取相关人员自愿的方式完成预定任务，较少使用激励手段来提高人员的参与度，并且对于培训与评估等方面的工作也没有明确的职能调整和责任分配。

从纵向维度来看，能力建设型政策工具在整个二维交叉编码表中出现69次，在所有工具中占主导地位，约占43.9%。但激励型政策工具在整个二维交叉编码表中出现次数最少，共出现7次，仅约占政策工具使用总频次的4.5%。从二维交叉分析可知，在我国学前教育信息化政策文本中，政府对能力建设型政策工具有着明显的偏好，其余政策工具使用较少，尤其是很少使用激励型政策工具。

（四）学前教育信息化政策的发展演进

教育信息化自上而下的发展给学前教育政策的发展带来一定的参考性。按照政策文本呈现的不同重点和五种政策工具的使用频率，可以把近十年学前教育信息化的变迁年份划分为以下三个阶段。

1.第一阶段：重视基础建设，加强科学规划（2010—2013年）

在这个阶段中，政策文本中提及更多的是学前教育信息化基础环境建设，例如：2010年《北京市教育委员会关于进一步加强学前教育信息化基地建设的通知》就学前教育信息化的基地建设提出了建设的原则、要求以及应用要求；2011年《杭州市教育信息化“十二五”发展规划》对学前教育信息化基础设施建设提出进一步要求，规定幼儿园全部接入杭州市教育城域网，并通过建设应用平台促进信息技术在教育教学各个领域的应用；2011年上海市《关于印发本市托幼园所信息化教学环境建设配置要求的通知》要求各区重视并加大信息化基础设施建设工作力度，探索和构建信息化平台，创新幼儿园管理、保教质量和家园合作新模式；2012年《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》对未来十年发展做出了详细的规划，强调建设优质数字教育资源，通过整合信息资源，提升幼儿园等学校的信息化管理、应用与服务水平。在该阶段，政策文本定位从基本的信息化环境建设的关注转移到信息化服务教育教学与管理等应用层面的方法和手段，从政策工具维度来看，五种工具中能力建设型和劝诫型工具使用频率最高，命令型工具次之，系统变化型工具使用最少。

2.第二阶段：提高教育质量，促进教育公平（2014—2016年）

在该阶段，政策文本强调信息技术为教学改革及教师、学生发展带来积极的变化，学前教育信息化发展重点转向信息技术与学前教育的融合创新发展，提高教育质量成为学前教育信息化发展的新方向，此外还强调依托建设互联网平台，加快实现教育资源共享，促进教育公平。《2014年教育信息化工作要点》、2015年《黑龙江省“互联网+教育”行动计划（2016—2020年）》和《青岛市“互联网+教育”行动计划（2016—2018年）》，以及2016年《吉林市“互联网+教育”创新行动方案》等有关政策密集出台，提出要充分发挥信息技术在教育资源配置中的优化和集成作用，在更高层次上促进教育公平，强调信息技术与教学的融合来提升教育的创新力和质量，从服务教育教学拓展为服务育人。除此之外，2016年颁布的《教育信息化“十三五”规划》提出教师使用信息技术能力的高低对培养学生发展以适应未来人才需求具有重要作用，对教师应用信息技术的水平提出更高的要求。政府在政策中逐渐完善了提高教师信息素养能力的激励手段、管理方式和考核制度等保障制度。在该阶段，从政策工具的角度来看，五种政策工具的使用频次与类型普遍增加，以权威命令工具为主，劝诫型和系统变化型政策工具的运用频次大幅度提升。

3.第三阶段：研发教育平台，优化资源配置（2017年至今）

学前教育信息化的发展不是一蹴而就的，因此目前这个阶段主要是强调认真落实前期规划，努力推进信息化发展，2018年《教育信息化2.0行动计划》、2019年《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》等政策的陆续出台对推进信息化建设、加快现代化发展进程有了更深入的解读以及新的规划。部分地区也结合当前教育发展水平及地域经济水平的差异制定行动计划，对学前教育信息化建设提出了更详细的指导意见。除此之外，发展较好的地区依据地区以及各类学校实际特色来优化教育资源配置，比如上海提出“加强学前教育信息化环境建设，探索构建信息科技支持下适合儿童发展的智慧教育环境、智能生活空间和家园共育平台”。在这个阶段，五种政策工具的运用频次都有大幅度的提升，五种政策工具中命令型、劝诫型和能力建设型工具使用较为均衡，系统变化型和激励型工具使用较少。

整体来说，在过去十年，学前教育信息化政策工具的使用并不是一成不变的，政策目标不断提高，内涵不断丰富。在政策体系中基础设施与应用、教师教育与网络资源等几个部分出现频次较高且一直处于较为核心的位置，说明这几个部分是在现代化与信息化环境下中国学前教育信息化发展中最重要的政策内容。

四、学前教育信息化政策文本存在的不足

通过对我国学前教育信息化政策文本进行信息梳理以及多维分析可以看出，在学前教育信息化发展过程中，政策工具选择丰富多元，并具有考虑长远效益等特点，同时也仍存在以下不足之处。

（一）政策工具整体结构有待优化

从二维交叉分析可知，五种政策工具手段虽呈现多元发展的态势，但在结构的平衡上还具有一定的差距。能力建设型工具使用较多，命令型工具使用较为均衡，劝诫型工具和系统变化型工具使用较少，很少使用激励型工具。由此可见，政府对能力建设型工具有着明显的使用偏好，而对激励型工具的关注度较低。但激励型工具的作用不可忽视，合理地使用激励型工具，可以给予政策执行者终身学习的持续动力，有利于激活学前教育信息化建设后期发展活力。除此之外，不同类型的政策工具内部也存在结构失衡问题。就能力建设型工具而言，在次级政策工具中，信息化建设工具所占比重较大，而评估督导工具占比最低。就命令型工具来说，对具有指导和规范重要作用的制度建设使用较少。在激励型工具方面，支持帮助与奖惩机制次级政策工具相对使用都比较少。政策工具使用不平衡，在一定程度上会影响学前教育信息化建设的力度和效用，也容易造成政策执行困难或出现政策执行者懈怠的工作行为。

（二）对学前教育信息化能力提升手段的关注有待加强

对参与学前教育信息化建设的人员开展培训与评估是推动教育信息化发展的关键因素，但从学前教育信息化服务体系、学前教育信息化基础环境、学前教育信息化能力提升手段等三者的占比分布可以看出，学前教育信息化能力提升手段要素的材料来源和参考点均少于另外两个维度，所占比重只有13.3%。由此可见，政策中关于信息化培训与评估的内容较少，缺乏对于信息化人才培养方面的关注度。此外，关于幼儿教师及相关人员信息化培训与发展措施部分，在一些政策文本中，虽然提到通过培训、考核等多种手段提升相关人员的信息化应用能力，但其中有关培训与评估的内容、标准的提及都是以中小学教师信息技术能力标准为依据，缺少专门针对学前教师的技能标准与评价标准的政策，而学前教育这一领域对象的特殊性，更需要有关部门针对学前教育信息化各领域的发展进程做出相契合的规划和进行指导。因此，在未来完善幼儿教师及相关人员的信息技术培训制度方面，政府须提高对该方面的关注度。

（三）政策工具在学前教育信息化内容上的匹配性有待改善

从政策工具类型和学前教育信息化内容双维度交叉分析来看，政策工具类型维度与学前教育信息化的内容要素维度的匹配程度有待加强，学前教育信息化建设的框架体系还有待完善。从学前教育信息化文本三要素中可知，学前教育信息化服务体系中的政策工具使用次数最多，占比约43.9%，接近政策工具使用总次数的一半，而学前教育信息化能力提升手段中的政策工具使用次数最少，且存在未涉及系统变化型工具、命令型和激励型工具各只使用一次的情况。再从五种政策工具来看，能力建设型政策工具使用次数最多，约占政策工具使用总次数的一半，其他各工具之间的使用频次差距较大，系统变化型和激励型政策工具使用频次占比分别约是11.5%和4.5%。由此可见，现有政策工具在学前教育信息化内容上的组合配置还存在不均衡和不合理之处。

五、学前教育信息化政策制定与实施的建议

（一）优化政策工具类型的结构和比例

每种政策工具都兼具优势与不足，应该综合运用多种政策手段，合理搭配政策工具的使用。针对学前教育信息化政策中政策工具使用失衡的问题，给出以下建议：一是适当增加激励型和劝诫型工具的使用，通过激励性政策设计，以柔性手段拓展学前教育信息化建设中社会参与渠道和方式，调动教师等多方主体共同参与建设的主动性、积极性和创造性，同时鼓励教师等相关人员提升自我专业能力以契合学前教育信息化建设水平，通过激励型和劝诫型工具的相互结合来发挥效应。二是增加系统变化型工具的使用占比，学前教育信息化建设包含多元主体和协同共治，要想建立多方助力的发展机制，需要多方主体随着信息技术的创新并根据政策执行的效果而不断变革和调整。三是调整能力建设型和命令型工具的分配比例，增加命令型工具对学前教育信息化建设的监督和约束，防止因忽视命令型工具的作用而导致政策落实缺少规范和引导出现失范行为。总之，政策工具的制定、选择和使用应与学前教育信息化建设政策问题的性质相匹配[7]，再考虑丰富各种政策工具。

（二）强化对学前教育信息化能力提升手段的保障

通过对政策内容的梳理可知，政策内容中信息化基础建设、教育应用服务体系是主要关注的要素，忽略了对教师等相关人员信息素养能力的培养与评价的关注，而要想提高教育质量，充分发挥信息化对学前教育的有效性，人才培养是关键。因此，在未来完善学前教育信息化政策的过程中，需要基于学前教育的独特性适当作出调整，完善幼儿教师及相关人员的信息技术培训制度，为教师和学前教育的发展提供专项法律保障。第一，制定、完善学前教育信息化能力培训政策体系，如制订和完善学前教师教育技术能力标准与评估等相关政策，为学科教师、管理人员和技术人员制定分级培训方案，等等，政府在对未来教育者的能力培养和组织培训等方面应依据学前教育信息化的具体内容要素制定相关培训要求，做到以基础研究成果为依据的科学性、全面覆盖各维度的系统性和及时调整与优化适应不同时期发展需求的时效性[8]。第二，完善考评制度，建立激励机制。评估是确保政策推进效果的重要过程，在考察教师以及相关人员信息素养能力的过程中，要针对他们的薄弱环节进行有效培训。此外，也可以通过强激励性政策设计激发他们的内在动力，对考核优秀的人员予以一定奖励，从而提高他们的参与度和政策执行效度。第三，开发面向学前教师的教育技术培训系列教材和在线优质课程等学习工具，为学前教师信息化发展提供更多的学习渠道。

（三）提高政策工具和学前教育信息化要素的整合效力

政策工具的选择要适合政策内容，立足于教育信息化的整体，平衡各类政策内容的比重，来实现学前教育信息化的整体发展与质的提高。X与Y两维度交叉结果表明，在学前教育信息化服务体系、学前教育信息化基础环境、学前教育信息化能力提升手段三要素中，激励型政策工具的使用都比较少，但激励型政策工具的合理运用是学前教育信息化政策开展的动力保障。因此，应该多通过增加经费投入、奖惩机制、支持帮助等手段来满足政策执行者的需求。另外，应该平衡能力建设型和命令型工具的使用比例，适当加大命令型工具的使用比例。

除此之外，在同一政策领域内不同的政策主题也要兼顾，比如在学前教育信息化服务体系要素中，除了学前教育信息化教学与管理，“家园共育”“网络教研”等要素也是教育信息化中的重要主题。在学前教育信息化基础环境要素中，“软硬件工具”可以进一步加强关注，开发适宜幼儿的技术工具（如“园园通”等）以促进幼儿健康成长。在学前教育信息化能力提升手段要素中，尤其要重视“信息化应用能力评估”，对培训人员的培训过程与效果进行评估，是核验效果、获得反馈来完善培训体系和规范培训人员行为的重要一步，能够确保政策计划与相关人员实际需求的合理衔接。总之，政府在制定相关政策时，应选择适宜的政策工具，增加政策工具类型，提高学前教育信息化内容的契合度，以此提升我国学前教育信息化建设的效力。