平衡计分卡在基层气象事业单位绩效管理中的应用

陈青云 广州市荔湾区气象局

引言

2022年4月国务院印发了《气象高质量发展纲要（2022—2035年）》（以下简称《纲要》），为气象部门推动气象高质量发展提供行动指南。如何对照《纲要》的新要求，落实党中央对气象事业的战略部署，实现气象高质量发展目标，是当前气象工作者的实践命题。

平衡计分卡自20世纪90年代由罗伯特·卡普兰教授和大卫·诺顿先生提出以来，得到了企业界和理论界的认可和广泛运用，在政府组织、非营利机构也得到应用。本文借鉴学者在公共组织平衡计分卡的理论研究，探索建立适合基层气象事业单位的平衡计分卡模式，推进实施绩效管理，助力气象高质量发展。

一、平衡计分卡理论研究

（一）平衡计分卡的特征分析

根据罗伯特·卡普兰教授和大卫·诺顿先生的观点，平衡计分卡主要特性有：（1）以战略为核心。模式构建时，构成要素、设计框架、目标值等均应保持以战略为中心。对于基层气象事业单位而言，凡是对本单位战略实现至关重要的目标、指标等都应纳入，反之亦然。（2）注重有效平衡。这一点有效揭示单位当前目标与未来战略实现之间的关系。平衡计分卡模式构建，应注意有效平衡长期利益和短期利益之间的关系。（3）注重因果关系。应注重各层面战略目标之间的因果关系，同时注重驱动因素层面与绩效成果层面之间的因果关系。这是包括企业、公共组织在内的所有单位构建模式时都应遵循的。

（二）公共组织平衡计分卡研究

卡普兰和诺顿认为，平衡计分卡在政府机构和非营利组织中，发挥集中重点、激发潜能和提高责任感的作用。衡量政府机构和非营利组织的经营是否成功，应该视其能否有效地满足纳税人和利益相关者的要求[1]。保罗·尼文认为，在公共组织构建平衡计分卡，使命在顶层、战略是核心，财务层面不可缺少，学习与成长层面是重要基础。保罗·尼文认为，“任何组织都需要财务资源，这样才能成功经营并满足客户需求”[2]。方振邦和鲍春雷认为，“凡是不承担财税创收任务的公共组织应将财务层面调整到学习与成长层面的底端，作为一种驱动因素”；“财务层面根据组织性质有不同的摆放方式”[3]。方振邦、罗海元认为，“适用地方政府的平衡计分卡总体模式中，使命、核心价值观、愿景与战略处于平衡计分卡顶层”，“包括‘利益相关者’‘实现路径’和‘保障措施’三个层面”；地方政府工作部门的平衡计分卡模式，实现路径层面设置基于政府职能的战略主题和“服务管理”“工作创新”两个通用性战略主题[4]。

本文认为，基层气象事业单位平衡计分卡模式构建，应在此三个层面基础上增设“学习和成长”层面，这是驱动因素层面。以服务为导向和以创新为驱动的理念，作为核心贯穿于平衡计分卡模式整体中，不再将服务管理和工作创新作为战略主题。对于财政全额拨款的基层气象事业单位，财务保障作为运行保障层面的一个方面，是实现战略的驱动因素层面，不作为主要目标。

二、以L气象局为例，构建平衡计分卡模式

（一）L气象局的基本情况和绩效考核管理情况分析

1.基本情况

L气象局正式运作不足三年，全局实有在编职工17名，设置四个科（室），是珠三角地区的基层气象事业单位。全局职工业务经验有待积累，预报员队伍专业技术水平较低，发展基础薄弱。

该局目前拥有自动气象站8个，形成2.8公里×2.8公里的地面观测网，以政府职能部门业务需求为导向开展决策气象服务，针对高考、中考等重要时间节点开展气象保障服务，针对大型体育赛事、重大行业活动等开展专项气象服务等。对标气象现代化，气象发展水平差距较大，比如目前还没有地面气象标准观测场，自动气象站数量少，远未达到“大城市自动气象站1.6公里×1.6公里”的建设要求。预报预警业务不精准，针对极端灾害性天气落区、极值的预报能力不足。

2.绩效考核管理情况分析

局党组高度重视绩效管理工作，每年根据上级部门目标管理考核指标，结合本单位实际，制定目标管理考核任务分配表和绩效工资考核方案，经研究论证、征求意见、公开公示等，绩效考核工作有序推进。绩效工资与考核结果挂钩，并按照一定方法计算和发放。绩效考核工作得到职工的普遍认可和接受，并逐渐形成以目标管理考核任务为工作重心的良好工作氛围。

然而，绩效考核管理存在一些待改进的地方。一是职工对绩效考核管理工作重视不足。考核方案虽经过征求意见和公示公开，但由于考核内容较多、计算复杂，职工对部分考核内容的认识不到位，存在懈怠情绪。二是绩效考核重点不突出。绩效考核指标涉及各科（室）工作的方方面面，考核内容多达几十项，分值设计兼顾“面”多，突出战略“点”少，比如体现科技创新驱动的任务的分值，与常规性工作任务的分值相当。三是方向引导效果不佳。虽考核结果与职工绩效工资挂钩，但挂钩绩效工资总额占职工工资津补贴收入总额的比例不足10%。部分职工觉得即便考核结果不理想、取得的挂钩绩效工资不高也无所谓。绩效考核管理对职工的热情激发和方向引导方面，效果不佳。

（二）设计平衡计分卡的几点思考

1.指导思想。平衡计分卡以《纲要》为行动指南，战略目标和目标值衔接气象发展五年规划，目前对应当地气象发展“十四五”规划，设置以五年为周期的目标值。

2.指标设计时应注意区分战略指标和诊断指标。战略指标是单位为实现气象高质量发展、气象现代化而界定一个战略的指标。诊断指标是用于监测是否按照职责开展日常工作，并在超出阈值时提示注意的指标。

设计指标时，要以气象高质量发展的使命、愿景和战略为指引，紧抓重点领域、关键流程、核心岗位，凝练战略指标，切勿涉及各有关领域、面面俱到。非关键流程、非核心岗位的绩效评价可以用绩效考核表等形式解决[5]。比如，上级部门目标管理考核指标，兼顾各有关方面，覆盖面广，不宜简单直接地作为平衡计分卡考核指标。

3.指标设计时要处理好有效平衡。指标设计时，要平衡好短期利益与长期利益之间的矛盾，要把握好局内各岗位之间的职责结构，要平衡好结果衡量和未来绩效衡量的关系，以保证指标体系从整体上形成协同效应，主要注意以下两个方面。

一是平衡好长期战略目标与年度目标管理考核目标之间的关系。完成年度目标管理考核目标是本局履职履责的短期任务，要实现气象高质量发展还有待长期战略目标的实现。与此同时，应处理好体现平衡计分卡绩效考核结果的绩效工资和体现年度目标管理考核目标的绩效工资的比例关系。

二是平衡好关键岗位和非关键岗位之间的关系。要落实长期战略目标，任务相对集中在业务科（室）的关键岗位。且关键岗位人员在开展课题研究、职称评审方面优势明显。相比长期战略任务，办公室在完成年度目标管理考核任务方面比重较大。在平衡计分卡指标设计时应该紧抓关键岗位；而在挂钩绩效工资设计时，应该考虑和预留非关键岗位的绩效工资份额，平衡好关键岗位和非关键岗位之间的绩效工资结构。

4.指标设计时应设置门槛限制。指标设计时应有措施防止职工只专注于平衡计分卡考核高分值的项目，而忽略属于本岗职责范围且低分值的工作任务。可设置考核门槛限制，比如年度未得满分的项目数量达到本人总项目数量的10%时，不得评价为良好或以上，且本人不作为表扬表彰的对象等。

（三）模式构建

L气象局平衡计分卡模式，顶层设计包含使命、愿景和战略三个方面内容，分为服务对象层面、实现路径层面、运行保障层面、学习和成长层面四个层面（见图1）。

图1 平衡计分卡

1.战略地图顶层设计

顶层设计三项内容分别是：第一，使命。全方位保障生命安全、生产发展、生活富裕、生态良好，充分发挥L气象局在本地区气象防灾减灾第一道防线的作用，为本地区发展提供保障。第二，愿景。努力构建科技领先、监测精密、预报精准、服务精细、人民满意的现代气象体系。第三，战略。以服务为导向，以创新为驱动、以需求为牵引，多方协同，加快推进本地区气象现代化。

2.服务对象层面设计

按照L气象局机构编制设置方案中履职履责的服务对象，分为人民群众、社会团体及企业、政府职能部门。

3.实现路径层面设计

目标设计应紧扣战略，落实服务对象层面的全部目标。为此，实现路径层面设置了4个战略主题，保障生命安全、保障生产发展、保障生活富裕、保障生态良好。

4.运行保障层面设计

运行保障层面共设置了3个方面10个目标。其中党的建设方面为首要，设置了4个目标，包括党中央集中统一领导、指导思想、自我革命、党组织政治功能和组织功能。气象基础能力建设方面设置了3个目标，包括精密监测、精准预报、精细服务。财务保障方面设置了3个目标，包括资金支持、厉行节约、规范管理。

党的建设是气象事业高质量发展的根本保障。气象基础能力建设是构建现代气象体系的关键支撑。财务保障是顺利推进气象事业的重要基础。

5.学习与成长层面

职工应以服务为导向、以创新为驱动，自觉查找自身能力与科技业务需求的差距，补短板、增才干，持续不断学习和成长，使自己的职业素养、专业能力、知识体系与气象高质量发展要求相适应、与岗位相匹配。

（四）平衡计分卡将L气象局战略目标和个人目标挂钩

以保障人民群众生命安全为例，实现平衡计分卡将L气象局战略目标和个人目标挂钩（见图2）。

图2 将L气象局目标向下分解为预报员个人目标

L气象局所在地区因地势低洼，前汛期及台风季节每逢大雨，局部区域地下水上升至地面，致排水不畅。暴雨内涝灾害防御是L气象局筑牢气象防灾减灾第一道防线的重中之重。在暴雨内涝灾害过程，应确保人民群众在灾害发生前获得预警信息和防备协助、在灾害发生时获得实时预警信息和防护救助、在过程结束后获得天气信息和恢复生活生产的帮助，使人民群众的生命和财产安全得到全方位保障。为实现以上目标，重要抓手是应急避护和人员转移、积涝点及时排涝等。衡量的战略指标为内涝灾害防御群众覆盖率和群众满意度。

实现路径层面，为实现保障生命安全，并对标《纲要》和气象发展“十四五”规划，包括建立以气象灾害预警为先导的多部门联防联动机制、气象防灾预警融入当地社区网格化管理、建立内涝防灾避险预警机制。通过城区内涝监测预警服务体系项目建设和应用，实现上述联动机制、避险机制和网格化管理，落实保障人民群众生命安全的战略目标。衡量的战略指标为内涝应急保障服务信息系统建设完成率。

运行保障层面，提升气象基础能力建设战略目标，是实现保障人民群众生命安全战略目标的重要支撑和关键因素。为此，并对标《纲要》和气象发展“十四五”规划，通过建设1.6km×1.6km的地面观测网、实现极端灾害性天气精细化滚动预报、建设资金保障等保障措施实现。衡量的战略指标为暴雨预警准确率。

学习与成长层面，提高预报员业务能力是气象基础能力建设的核心能力建设内容。预报员队伍业务能力提升，应以服务为导向和以创新为驱动，通过灾害性天气复盘、研发气象科技课题并实现成果转化应用等，坚持不懈的学习和成长，不断提升预报准确率，切实提升预报业务能力。衡量的战略指标为预报员预报准确率。

三、平衡计分卡的应用和管理

在表扬表彰等方面的人事管理工作与平衡计分卡考核结果挂钩，可促使战略与管理协同一致，提升职工的责任归属。应用过程，应注意考核结果与工资收入挂钩的方式、工作推进方式，切实有效地推进应用和管理。

（一）考核结果与挂钩绩效工资

一是采取考核结果与挂钩绩效工资非线性关系的挂钩方式。一方面，初期平衡计分卡设计可能存在不够合理、不够科学的情况，此时采取线性关系的挂钩方式可能会放大缺点，甚至事与愿违，容易成为被抨击的焦点。另一方面，由于工资结构等客观因素限制，可用以挂钩的绩效工资总额占职工工资津补贴收入总额比例有限，取得挂钩绩效工资给职工带来的实惠有限，挂钩绩效工资更主要的作用是内在激励。通过职工工作成果与单位战略目标完成相统一，工作成果与挂钩绩效工资相对应，从而获得内在激励。设计思路是，采取非线性关系挂钩，将平衡计分卡考核分值按照基本合格、合格、良好、优秀、特别优异五个区间段划分。大多数情况下职工取得合格至优秀区间段的分值，特别优异仅用于有特别成绩或突出贡献的职工，基本合格仅用于工作成果距离应有基本标准差距较大或工作态度较差、群众满意度偏低的职工。

二是采取渐进式挂钩方式。一方面，平衡计分卡绩效考核体系是否适应本单位实际情况，是否客观科学，需要一段时间的实践验证，并据以修正调整。另一方面，从初期履责并完成目标管理考核指标工作，转变为按照战略开展自我学习和提升工作成效，需要过渡期，只是过渡时间长短因人而异。设计思路是，挂钩绩效工资分为与平衡记分卡考核结果挂钩的绩效工资和与目标管理考核结果挂钩的绩效工资两部分。新方式推行第一年，平衡计分卡考核结果仅作参考，不作为分配依据，供职工参考对比本人努力的情况与单位战略要求的差距，挂钩绩效工资分配方案仍按原有模式；推行第二年，体现平衡计分卡考核结果的挂钩绩效工资占比20%，推行第三年及以后占比40%。

（二）平衡计分卡的宣传管理

领导班子应充分重视宣传管理工作，通过组织职工开展多层级、多形式的交流会，探讨平衡计分卡的设计运用、改进提升，促进职工理解并接受，确保战略被职工充分认识和充分认可。此外，要充分发挥职工的潜能和工作热情，更靠人性内在的因素，内在激励可以有效促使职工根据个人偏好和优势采取行动，从而产生更大的创新创造力量并助推技术进步。通过宣传互动，促进职工个人目标与单位战略目标相统一，促使内在激励的发生。

结语

本文构建基层气象事业单位平衡计分卡模式，以使命、愿景和战略为模式顶层，分服务对象层面、实现路径层面、运行保障层面、学习和成长层面四个层面。以人民群众、社会团体及企业、政府职能部门为服务对象，通过提升“党的建设”“气象基础能力建设”“财务保障”，实现保障生命安全、生产发展、生活富裕、生态良好，为本地区社会发展提供气象支撑。