从城乡规划到国土空间规划探究

2023-01-11赵润晗青岛市城市规划设计研究院山东青岛266000

中国房地产业 2022年3期

文／赵润晗青岛市城市规划设计研究院山东青岛 266000

引言：

在我国不断发展背景下，从国土空间规划到城乡规划的发展，逐渐的建设我国整体城乡建设的规划发展需求。在我国整体建设发展这方面国土资源规划是一项宏观规划方向，而城乡规划是我国基础建设实施的一项政策且促进城乡建设发展。国土空间规划与城乡建设这两者有一定关系，且具有密切性，最重要的一点就是确定这两者之间关系，促进国土空间规划与城乡规划的发展。

1、空间规划的概念和研究

1.1 空间规划的概念

城乡规划的空间主要指的是两个空间，一种是国土空间另一种是社会空间，而从某些方面来看这个空间是客观存在的。国土空间规划其实就是国土空间的领域概念和不同区域的界定；城乡规划是对规划进行界定，且通过社会环境是不同的，这两者的出发点是不一样的，但是从某种程度上来看国土空间规划带动社会环境的发展，基于此这两者之间具有一定关系。

在我国的规划体系中，结合各种规划的区域和类型存在差异性，以行政区域为例这一区域非常的典型。而由于权限和责任区域不同，权限的责任划分是不一样的，基于此很容易出现规划协调的问题。

1.2 我国空间规划的研究

在空间规划这方面我国研究的力度还不够，在早期只是借鉴一些国家建设的空间规划并进行模仿。但在我国整体建设不断发展的背景下，就当前的情况来看出现一些规划的种类，尤其是法定规划。而且规划也存在不同之处，从功能出发，交通职能部门和环境职能部门会根据自身职能实现对自身专属的区域规划的制定；而在同一职能体系中，相关部门会结合工作的实际需求以及发展的现状，实施区域规划。

在我国整体发展规划这方面我国发改部门将其划分为两种，一种为国民经济另一种为社会发展，进而给我国的国土空间规划打造成新的格局。近年来对发展整体上又做出相应的调整。将主体功能区作为基础，其空间规划这方面进行统筹，又实现不同功能规划划分，促进适合自身发展完善体系的形成。

2、国土空间规划与城乡规划的一致性

2.1 规划属性的一致性

城乡规划和国土空间规划这两者强调的均是其公共政策属性，而且这两者还作为一种治理的手段，但是治理的重点区域是相同的，其中在城乡和工矿等区域的约束上就能够充分的表现出来。当前，不管是社会发展的需求还是国家治理需求为了能有效的应对，在实践层面上让城乡规划其属性的政策得以展现，且在具体开展的过程中城乡规划还离不开空间规划，且发挥着其治理的作用，这作为城乡规划专项的一项特征，还是一项重要的趋势。但是这一转型过程中难以实现。而且国土空间规划还需要多个学科。但由于目标非常的明确，一定程度上有助于完成理论构架，为此向国家公共治理政策属性职能提供一定的支撑。与此同时这一过程促进城乡规划的转型。

2.2 规划价值观的一致性

城乡规划的学科是行业实践的一项准则，其中主要为追求天一合人的理想境界，城乡规划这门学科具有一定的应用性，且在新时代的背景下，具有不同的阶段性目标，尤其是规模开发建设和新时代发展、高品质的生活以上目标的侧重点是不同的，但是寻求保护和开发平衡点始终要旨。不管是国土空间规划的思维范式还是价值取向其人和自然以及社会这方面不仅追求相统一，在自然生态保护和城乡社会发展实现进程中需求一定平衡。总体来说，国土空间规划体系重构在城乡规划学科转型这方面起着一定的作用，而且这还作为优化教学体系的一项重要的途径。其实现转型之后，完善的城乡规划学科在国土空间规划主体这方面，从某种程度上来看是最主要的学科，且在多个方面起着重要的作用，尤其是在国土资源配置和国家综合治理等方面。

3、国土空间规划中需要关注的转变

3.1 规划体系的转变

国土空间规划应实现体系的构建，在注重总体规划和专项规划以及详细规划的基础之上，明确这几者之间的关系，进而提高对国土空间规划的外部结构的重视度。在规划体系的内部结构在实现分级并分类的基础之上，从各个角度出发进行纵向分解，并实现对国土空间基础信息平台的建立；在横向上各类专项规划非常的重要，是总体规划中最重要部分，在编制和审批过程中做好相应的核对，最终成果已在“一张图”上叠加，从而不管是各类规划还是上下级对应的各级总体规划实现相统一，由此可以看出进行“国土规划一张图”的建制，促进各个层次和多类型规划之间的贯通[1]。

3.2 规划对象的转变

规划对象的转变是国土空间规划的内容，且从规划师的角度上来看能有所感到，正此其国土空间规划这方面前期在进行探讨时，往往加强对国土空间各要素对规划冲击的关注。但是本文认为全域和全要素作为国土空间规划的对象。全域就是空间范围；全要素就是构成空间的自然要素；且国土空间和国土空间的使用作为国土空间规划的对象，这除了是原始森林保护之外，还是人类对自然环境使用的一种方式[2]。基于此从某种程度上来看，人类空间使用行为的组织和安排作为国土规划空间实质内容。

以往由于部门分割，城乡规划的对象主要在以下方面，为城和镇以及村等方面，且在我国区域规划一直没有更好地发育。在城乡规划中，对于城镇村的关系要想更好地统筹可通过城镇体系规划和镇村体系规划做好区域性安排，但是从实质上来讲，城镇体系规划和镇村体系规划具有一定关系，其实是“点”与“点”之间关系。在国土空间规划体系中，不管是省国土空间规划还是市以下各级的总体规划，区域规划作为实质工作和方法。对于以往城乡规划而言只是进行开发建设，而将统筹协调合和组织各类要素之间关系作为区域规划的一项内容，为此可看出不管是在思维方法还是在工作方式上是不同的[3]。在其现代治理这方面以空间地域为单元的综合治理特征，同时这也是强化空间治理能力并提高的关键，而在国家治理体系和能力现代化进程中，国土空间规划作为重要建制，从城乡规划背景的规划工作人员的角度上来看，在了解区域规划理论和方法的同时还应做到充分的掌握，一定程度上促进国土空间规划工作有效开展。与此同时在进行国土空间规划工作的过程中，不管是“点”还是“域”的规划，还应结合不同规划类型和工作内容将其区分好，并引入各种规划方法。

3.3 规划内容的转变

对于国土空间规划在全球范围内，全面的统筹组成国土空间各项要素的使用并安排作为其核心内容。基于此在一些讨论中，被关注的“三线”规定作为规划工作的一项内容。规划是为实现一定目标和解决问题提前安排未来行动纲领。基于此具有明确的未来导向性。具体来讲国土空间规划主要以国土整治和生态修复以及城乡建设手段为主，并在底图和低数基础之上，逐渐的实现日后的目标。这也是国土空间规划具备思维方式。国土空间规划的对象非常多，不管是其要素还是使用行为不一样。基于此在具体规划的期间为了促进工作有效的开展，还应有针对性进行分析，且不管是在不同地域内还是不同类型区内，根本就不存在统一规划准则。这在城乡规划这方面和只是与人为环境实施规划还是有所区别的。其中主要体现在总体格局层次中，人工的城镇地区和自然保护区这两者之间具有一定的特征，而且不管是各自的构成还是组织关系是不一样的，但在各自的区域内存在生产和生活的空间，最重要的是这几者之间具有相互作用[4]。

4、单一的城乡规划向多规融合的国土空间规划的理念转变

4.1 完善融合国土空间要素的法律法规体系

在国土空间规划提出的前期不同的规划各自为政，尤其是城乡规划、土地利用规划、主体功能规划、社会经济与发展规划，结合相关的法律法规，由各个部门统一制定规范标准，其相互之间存在多重问题，尤其是重叠和矛盾以及交叉等问题。且在同一规划标准和减少规范矛盾这方面，从法规体系的宏观管理控制层面上去实施起着重要的作用[5]。法律法规和规范非常的重要，这在编制国土空间规划这方面不仅作为一项依据，还作为国土空间规划的基础。基于此在法律法规建设的期间，应加强对法律法规的应用，其国土空间规划这方面突出其特点，让法律法规引领作用得到充分发挥，确保能依法建立健全完善国土空间规划体系，并加大控制力度，在国土资源规划中围绕着出现盲目提升集约化水平要求这点全面的实施，合法保护土地资源。

4.2 构建层级分明的规划结构体系

在实践层面上分析国土空间规划体系构建的意义，且主要的意义为从各个角度出发对国土空间规划实施分层，将各个环节从属关系确定好，使其实现分级管理；并对于各级规划的功能和内容，增强国土空间规划内部联系并积极的构建，进而使得国土资源得到利用促进其开发[6]。基于此，充分的利用完善的相关法律法规，加强对国土空间规划体系的编制，针对其依法对其编制依据指导进行调整，并做到相应修改，保障国土空间规划体系更加的健全让此体系更具有针对性，从而充分的反映出国土空间规划与各个要求之间多元关系尤其是经济和社会要素。

4.3 明确事权主体的法律管控体系

随着我国社会发展目标不断的践行和实施，增强人们对国土资源开发的合理性和科学性的认知，逐渐得到社会的关注，并让保护资源和节约资源管理内容变得更加的丰富化。基于此在规划理念调整完之后，从现有的配套机制的建设入手加以完善，做好相关规划的法律法规的补充，尤其是城乡规划和环境保护规划以及国家总体发展规划这方面的，进而在规划中，不管是各行为主体的责任还是各级管理部门的事权以及各项规划实践的审批程序都应明确的规划好；与此同时，沟通完善行政机构建设，注重省和市以及地方政府管理权利并做好，进而在进行土地资源规划与管理的过程中，明确各个部门的责任，为此促进国土空间规划体系构建工作有效开展，不断的提高工作的质量[7]。

5、国土空间规划的发展战略

5.1 明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系

国土空间规划其实是典型的战略规划主要负责比较多，其中不仅要落实和国家重大方针政策，还要和发展规划体系做好相应的衔接等。在国土空间规划这方面具有一定战略性，对于各项规划进行相应指导和约束，但是各专项规划还面对一定问题，尤其是各自领域的战略问题，以土地利用规划和城乡规划等专项规划中的全域型规划为例，依旧包括一些战略性内容。而战略规划基本上在市县级出现，主要将区域协调定位和提高地方竞争力作为其侧重点，且不管是在内容还是在形式上非常的灵活，且各地区面临战略性问题具有区别，存在差异性，在相对稳定的规划框架内无法实现协调统一[8]。基于此战略规划可不在空间规划体系的专项规划中纳入，由地方有选择性落实好相应的编制，且可在空间规划体系内相关规划中依法落实其成果。

5.2 注重国土空间要素空间管理和综合利用

在不同的空间范围内，不管是地理还是地形以及地貌其特点不同，一些环境资源要素交错作用特点存在不同之处，各种污染物的累积和扩散以及汇集从某种程度上来看会形成空间特点。特别是在城市群的发展背景下存在区域环境问题，所以必须要加强环境管控，与此同时在这方面高度的重视以区域环境作为基本空间。环境问题和人口资源以及环境要素的空间分布是有一定联系，且具有关联性。而且环境影响具有潜在效应，其环境管控这方面不能以静止思维为主，所以通过动态国土空间管控的思维才能使得环境问题得到完善并解决。在环境空间管控这方面具有一定特点，其中最主要的特点就是空间要素统筹管理和全域管理，其中在行政区划这方面，充分的考虑环境空间的整体性和不可分割性，所以在环境空间的管控要求这方面，应全面的统筹环境空间每一要素并整理。环境空间管控的要求主要就是对环境空间要素进行综合管控，并在社会和经济可持续发展视角下。且要想更好地利用环境空间要素，需要将各个方面的要素充分的考虑好，尤其是区域和流域的承载力和绿色空间需求以及经济增长的需求等，进而促进环境空间开发。

5.3 国土空间规划的战略实施

国土空间规划由于作为空间规划体系的核心规划，和生态文明体制改革的各项制度是有一定联系的，且具有密切性，国土空间规划的战略实施还应进行充分的考虑，将和生态文明制度体系的整体协同互动考虑进去。在生态文明体制改革的系统性要求下，注重国土空间规划的同时根据关键的格局，有效的提出国土空间规划策略，尤其是资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略等。在空间规划体系中，国土空间规划是最主要的规划，从某种程度上来看这与生态文明体制改革的各项制度有一定关系，且具有密切性，所以有必要充分的考量国土空间规划的战略。并提高对国土空间规划得重视度，与此同时根据关键的格局，其国土空间规划这方面提出了相应的措施，总之相关的策略比较多。