习近平总书记关于依法治军重要论述研究

王茂森

(周口师范学院 马克思主义学院，河南 周口 466001)

法者，治之端也，依法治军是中国人民军队的光荣传统。早在古田会议上，毛泽东就明确提出了“编制红军法规”的任务，并由此开启了党对中国人民军队法制化建设艰辛探索的历程。新中国成立后，从毛泽东向全军提出实行“五统四性”的新要求，到邓小平提出必须完善军队的章程，“使军队建设的各个方面有法可依，有章可循”[1]；从江泽民把依法治军方针上升为国家意志写进军事基本法，强调“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军”[2]，到胡锦涛立足世界军事变革的大背景，强调“在推进中国特色军事变革的进程中，我们要高度重视军事法制建设，自觉按照依法治军的要求，把军队建设逐步纳入法制化的轨道”[3]，中国共产党不断深化对依法治军基本规律的认识。党的十八大以来，习近平总书记在系统总结党依法治军经验教训的基础上，对新时代依法治军问题进行了深入论述，开辟了党依法治军的新局面和新境界。

一、依法治军的前提是构建系统完备、严密高效的军事法治体系

依法治军，前提必须是有法可依。2014年12月26日，习近平总书记在《中央军委扩大会上的讲话》中第二大部分专门谈依法治军问题时，明确要求依法治军从严治军一定要“直面问题，围绕构建系统完备、严密高效的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系，拿出实实在在的举措”[4]328。习近平总书记进一步指出，构建系统完备、严密高效的军事法治体系需要在顶层设计上把握三个原则：第一，新制定的军事法律法规不仅要适应新时代军事变革的基本要求和社会主义市场经济的发展要求，符合现代军队建设发展规律，而且还必须能够体现人民军队性质、宗旨和优良传统，尤其是要把完善军队思想政治建设方面的法规制度和完善军队民主运行方面的法规制度作为重点，为确保党对军队绝对领导提供坚强的法制保障；第二，注重军队法规制度与宪法、民法、刑法、诉讼法等部门法的协调统一，以发挥其在保障、规范、促进军队建设与经济建设协调发展方面的应有作用；第三，健全法规制度的定期清理机制，尤其应“抓紧做好法规制度立改废释工作，缩短新法旧法之间的‘过渡期’。对一时来不及修改的法规制度，要抓紧明确暂行规则，使新组建机构运行一开始就有章可循”[5]49-50，从而为新时代依法治军从严治军的工作重点指明了方向。

第一，构建系统完备、严密高效的军事法规制度体系。依法治军，顾名思义，首先必须有法可依。虽然长期以来党的历代领导集体都十分注重军队法制建设，尤其是在确立依法治军的基本方针之后，更是加快了军事法律法规的制定步伐，为依法治军从严治军提供了基本遵循，但是在习近平总书记看来，“我军法规制度不健全不配套问题还比较突出”[6]。因此，他要求必须用新时代强军目标来审视和引领军事立法，在提升军事法律法规制度的针对性、系统性和可操作性方面下功夫；要特别注重军事立法同改革的衔接问题，切实做好新时代军事法律法规制度的立改废释工作，尤其是要尽量缩短新法与旧法过渡之间的“真空期”；要突出重点，不能不分轻重眉毛胡子一把抓，抓紧制定和完善有关军事斗争、信息化建设、军民融合及保障军人法律地位和权益等方面的法律法规制度，尤其要以联合作战指挥体制的改革为契机，不断完善作战条令，完好解决人民军队在联合作战条令建设方面的严重滞后问题；要随着新时代军队制度改革的不断推进，及时把成熟的改革成果和经验用法律法规固定下来。

第二，构建系统完备、严密高效的军事法治实施体系。所谓军事法治实施体系，指的是通过一定的方式方法使军事法律规范在现实中得以贯彻执行的规范体系。军事法律规范在出台之后，首先是作为一种应然状态的文字规定而存在的。要想使军事法律规范从应然状态变成实然状态，实现从理论到实践的质的飞跃，必须特别重视法治实施这一重要环节。否则，再多再好的法律也只能是一纸空文，没有任何实际意义。正如习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况说明时所言：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”[7]虽然目前的人民军队法规制度体系还不健全不完备，但是经过多年的努力已经从总体上初步形成了门类齐全的中国特色军事法规制度体系，所以，落实贯彻新时代依法治军、从严治军的关键问题不仅仅是健全完善的军事法规制度体系，更重要的是如何让已经制定的或业已存在的军事法律规范得到应有的尊重和执行。这就充分说明，通过构建系统完备、严密高效的军事法治实施体系，来有效解决长期以来有法不依、执法不严和违法不究等问题，是贯彻落实依法治军、从严治军基本方略的基本要求。

第三，构建系统完备、严密高效的军事法治监督体系。军事法治监督的作用在于整治以言代法、以权压法、徇私枉法之风，确保军事法律法规的科学制定和有效实施。新时代军队改革已经进入闯难关、涉险滩、啃硬骨头的攻坚期，触及利益之深、涉及方面之广前所未有，难度也前所未有。要想防止改革过程中出现朝令夕改的反复现象，及时巩固改革成果，保证改革的顺利进行，真正做到依法治军、从严治军，必须加强军事法治监督。长期以来，人民军队的法治监督在制度设计和落实方面都存在一些问题，主要是权力运行监督体系不完善，特别是对领导干部、领导机关的监督和制约形同虚设。正如习近平总书记所言：“权力是需要监督的，没有监督的权力就会异化，绝对权力导致绝对腐败。大家普遍感到，上级监督太远、本级监督太软、下级监督太难，尤其是对主官的监督欠缺，对管人管钱管物部门的监督不力。”[4]278-279这就要求我们必须以树立和保持纪检、审计、巡视和军事法院、军事检察院在查处违纪违法案件的权威性和独立性为重要着力点，严格党内监督、改进层级监督、强化专门监督、拓宽群众监督、畅通社会监督，构建系统完备、严密高效的军事法治监督体系。

第四，构建系统完备、严密高效的军事法治保障体系。军事法治保障体系指的是从体制机制和思想文化上确保军事立法、执法、司法、守法等各环节顺利运行的完整体系，是军事法律规范得以贯彻实施的重要环节。习近平总书记认为，构建系统完备、严密高效的军事法治保障体系，首先就是强化和落实党的组织领导，为全面推进依法治军提供坚强有力的政治保障。中国共产党是人民军队法治建设的领导者和组织者，在领导立法、保证执法、带头守法等方面，在把握军队法治建设的政治方向、保障党的路线方针政策落实贯彻等方面发挥着引领和带头作用。只有加强党对军事法治建设的组织领导，才能有效调动和协调各方有利资源，推动依法治军、从严治军落地生根。其次是建设高素质军事法律人才队伍。建设一支德才兼备的高素质军事法治人才队伍，对于全面推进依法治军从严治军至关重要。由于军事法学是在改革开放之后才发展起来的一门年轻学科，并且军事法学专业人才招收数量长期以来一直非常有限，所以相对于地方专门的法治人才队伍而言，新时代人民军队需要的军事法律专门人才还有很大缺口。这就要求必须加快健全专门军事法律人才队伍的教育培训体系，尤其要着重探索和建立依托国民教育培养专门军事法律人才队伍的体制机制，构建和完善符合时代发展要求和军事职业诉求的军事法律人才管理制度、军事法律人才分类管理制度和职业保障制度，促进军事法律人才跨部门的合理流动。再次，营造浓郁的法治氛围。传统中国是一个典型的人情社会，并且这种情况在军队表现更为突出，所以导致很多新兵一进入部队就热衷于寻找各种机会参加“战友会”“老乡会”“同学会”，希望借此来拓展自己的“人脉”，同时也养成了很多官兵遇事“找人”不“找法”的陋习，严重影响了军队正常的管理秩序。正如习近平总书记所言：“我国是个人情社会，人们的社会联系广泛，上下级、亲戚朋友、老战友、老同事、老同学关系比较融洽，逢事喜欢讲个熟门熟道，但如果人情介入了法律和权力领域，就会带来问题，甚至带来严重问题。”[8]这就要求我们必须大力引导广大官兵遇事找法、解决问题靠法，彻底扭转遇事不是找法而是找人的现象，坚持法不容情、法不阿贵，营造浓郁的法治氛围。

二、依法治军的基础是强化官兵法治信仰和法治思维

自从国家产生以来，军队始终是国家机器的重要组成部分，并与国家的产生一样，也是社会阶级矛盾不可调和的产物。而自从军队问世以来，就产生了军队的治理方式。纵观从古到今军队历史发展的全过程，统治阶级的治军方式可谓是多种多样，但概而言之不外乎“人治”和“法治”两种基本类型。这里有两个与之相联系的基本概念需要特别强调，即“以法治军”和“依法治军”。“以法治军”作为统治阶级诸多治军方法中的一种，与“以礼治军”和“以人治军”等治军方法是并行的，是统治阶级治军的一种工具，而至于选择哪种方式来治理军队，最高统治者有绝对的自由选择权；也就是说，在“以法治军”的语境下，最高统治者的意志始终位居法律之上，是不受法律约束的，其实质是“人治”。而在“依法治军”语境下，军队的最高统治者和普通士兵一样，都要受到法律的约束，其实质是确立宪法和军事法律法规在国家和军队生活中至高无上的权威，强调无论是统治阶级还是普通士兵都必须在法的范围内进行活动，任何人都不能享有法外特权。

在新中国成立前的民主革命时期，虽然毛泽东也十分注重军事法制建设，并身体力行开创了人民军队法制化建设的先河，但是由于当时战事频繁、通讯不畅等原因，中国人民军队从胜利走向胜利的原因与其说是依法治军的结果，倒不如说是依靠个人领袖的英明决策更为切合实际。而在新中国成立后，虽然人民军队在中国共产党的领导下也制定了大量的军事法律法规，尤其是在军事法律法规的制定中更加自觉地突出中国特色，但是这一时期的军事法制建设和整个国家的法制建设状况一样，法律的权威在人们心目中并没有建立起来，在人们心目中仍然是“最高领袖的话就是法律”。尤其是十年“文革”期间，军队建设一盘散沙的局面，更使法治尊严一落千丈。改革开放以来，邓小平在对历史经验教训进行深刻总结的基础上，明确提出了制度建设的重要性，这既是整个国家法律制度建设的重要里程碑，同时也是人民军队法制化建设的重要里程碑。在此基础上，江泽民明确提出了依法治军的基本方针，胡锦涛在新世纪新阶段也对如何落实依法治军的基本方针做出了进一步论述和阐释，但是由于根深蒂固的传统短时间之内难以彻底根除，再加上市场利益观的影响，依法治军的方针仍然没有能够完全落实。正如习近平总书记在2014年12月26日召开的中央军委扩大会议上所讲：“长期以来，军事法治建设是有长足进步的，但必须看到，重人治、轻法治现象在部队中还比较突出。”[5]42

要有效破解军队管理上的“人治”陋习，真正做到依法治军从严治军，必须强化全军上下的法治信仰和法治思维。“深入推进依法治军、从严治军，首先要让法治精神、法治理念深入人心，使全军信仰法治、坚守法治。没有这一条，依法治军、从严治军是难以推进的。”[5]42所谓法治思维，就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式，就是以法为价值之要、以法为行为之规、以法为治理之本的思维模式[9]，其相对应的是“人治思维”的概念。而法治信仰主要是指人们从内心深处对法律的认可、信任和崇拜，并坚信只有法律才能保护人类的最高价值追求。一般而言，人们对法律越是信仰，一个社会法治化程度也就越高。由此可见，只有全体官兵在主观上树立科学的法治思维和法治信仰，依据法治来观察、分析和解决问题，进而使法治熔铸到内心，才能真正解决依法治军、从严治军过程中的“最后一厘米问题”。也正是缘于此，习近平总书记反复强调：“强化官兵法治信仰和法治思维，提高官兵法治素养和依法办事能力，是深入推进依法治军从严治军的基础和保证。”[10]

至于如何培养广大官兵的法治信仰和法治思维，习近平总书记认为，加强军事法治文化建设是培育广大官兵法治信仰和法治思维的重要途径。法治既是一种治军方略，更是一种文化精神。法治文化在军事法治建设过程中始终发挥着十分重要的作用。法治文化一旦深入广大官兵的内心，就会形成思维定式，进而成为推动、维持、强化法治的不竭动力源。所以，要想培育官兵的法治信仰和法治思维，必须遵循文化发展的普遍规律，不断创新军事法治文化培养和教育的方式途径，让军营处处洋溢着法治文化气息，让广大官兵在潜移默化中产生对法治理念和法治信仰的情感认同。正如习近平总书记所强调的，要“把培育法治精神作为强军文化建设的重要内容，引导广大官兵把法治内化为政治信念和道德修养，外化为行为准则和自觉行动”[5]43。

三、依法治军关键是依法治官依法治权

在军队治理过程中始终伴随着一个这样的问题：依法治军到底是治“兵”还是治“官”？在中国传统治军理论中，由于受阶级条件的局限，大多数兵家都把军法当作治理“兵”的工具。正如《管子》所曰：“生法者君也，守法者臣也，法于法者民也。”[11]即使到了21世纪的今天，在我国军事法规体系基本形成的情势下，仍有一部分人抱有这种陈旧的观念，甚至成为某些领导干部的一种思维方式和行动准则。恰如一个落马的党员干部在《悔过书》中所写：“总认为法规是约束下级的，与自己关系不大，没有从内心真正敬畏党纪法规，随意办事、违规办事，胆子越来越大，最终走入牢门。”[12]针对这种情况，习近平总书记再三申明：“不要一讲依法治军就眼睛向下，认为法治是‘领导治部属’‘上级治下级’‘官治兵’的手段。”[5]43进而，他多次明确指出依法治军的关键是依法治官，重点是依法治权。比如，在2012年12月10日听取广州军区工作汇报后的讲话中，习近平总书记说：“从严治军首先要从严治官，各级领导干部、领导机关要从自身严起，为部队做好表率，以良好的形象影响和带动部队。”[5]382014年12月26日，他在中央军委扩大会议上的讲话中说得更加明确：“依法治军关键是依法治官、依法治权。”[13]2015年11月24日，他在中央军委改革工作会议上又曰：“依法治军，关键是依法治权，必须加强权力运行制约和监督，切实把权力关进制度的笼子里。”[5]47

需要指出的是，习近平总书记虽然强调依法治军的关键是依法治官、依法治权，但是并不否定军队法律制度对于普通士兵的约束。也就是说，无论是普通士兵，还是领导干部，甚至还包括国家机关、地方政府和普通公民，都应该是军事法遵守的主体，也都是军事法律规范调整的对象。习近平总书记之所以特别强调依法治军的关键是“依法治官、依法治权”，最主要是因为领导干部执掌的权力本来应该是为人民、为士兵谋利益的，但在实际运行中却往往异化为谋取个人私利、侵害社会公共利益和他人合法权益的工具，从而严重违背了人民军队全心全意为人民服务的宗旨。比如中共十八大之后被揪出来的军中大老虎徐才厚、谷俊山等人，在个人私欲的支配下，阳奉阴违，信仰迷失，结党营私，疯狂敛财，大搞权钱交易、权色交易，搞得全军官兵患得患失、无所适从、怨声载道，严重损害了党和人民军队的形象。同时，各级领导干部也是依法治军从严治军的决策者、领导者、监督者、评判者，他们的言行举止往往对整个军队带有明显的示范效应。如果领导干部带头违法乱纪，那么下层士兵就会效仿，正所谓“上行下效，上梁不正下梁歪”。“像徐才厚那样，管灵魂的出卖灵魂，管反腐的带头腐败，管干部的带头卖官鬻爵，讲艰苦奋斗的带头贪图享乐，即使信仰信念讲得再多，理想宗旨说得再好，也都是空言空谈”[14]，不能给下属带来任何积极作用。

这就要求领导干部必须认清自己在推进依法治军从严治军进程中肩负的重任，要当好“关键少数”，“做尊法学法守法用法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律，带头了解法律、掌握法律，带头遵纪守法、捍卫法治，带头厉行法治、依法办事”[15]，才会对普通士兵或下属产生感召力、向心力、凝聚力。

四、结语

法治是与人治相对应的一种治军方式。中国古代兵家虽早就提出过加强军队法制建设的思想，但是最终难逃阶级局限，统治者的个人意志始终是裁决一切的最高标准。在创建中国新型人民军队过程中，毛泽东为了摆脱一切旧军队的影响，率先提出了加强红军法规建设的思想主张，不仅开创了人民军队法制化建设的先河，而且呕心沥血引领人民军队的法制化建设由主要向苏联红军学习走上了“以我为主”的轨道。但是从20世纪50年代末，随着党的指导思想“左”的发展，人民军队的法制化建设逐渐偏离正确轨道，个人权力至上、法律虚无主义甚嚣尘上。尤其是十年“文革”期间，人民军队大量的法律制度被废弛和破坏，本来以纪律严明著称的人民军队变成了一盘散沙，一度使人民军队陷入无法可依、无章可循的状态。

改革开放以来，从邓小平对人民军队的拨乱反正，到江泽民正式确立依法治军的方针，再到胡锦涛对于依法治军的持续推进，人民军队的法制化建设取得了重大成就，基本形成了中国特色的军事法规体系，为依法治军提供了基本遵循。但是从另一个方面来看，由于多种因素的影响，这一时期在人民军队中重人治、轻法治的现象仍然比较突出。正如习近平总书记所指出的，从这些年暴露的问题看，部队中有法不依、执法不严、违法不究现象仍大量存在，贪赃枉法、徇私枉法、知法犯法的问题也不在少数。也就是说，经过几代中国共产党人的共同努力，人民军队法制化建设的成就是有目共睹的，有法可依的问题基本已经解决，但是人民军队践行法治或军队法治的落实情况并不十分理想。正是在这种情况下，党的十八大以来随着全面依法治国基本方略的持续推进，习近平总书记更加注重新时代人民军队的法治建设，并对依法治军做了更加全面的阐释，是对建军以来党依法治军思想的继承、创新和发展，是新时代依法治军的总遵循。