突发公共事件财税调控常态化应对机制研究

黄 烁

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073)

2020年以来，新冠肺炎疫情的迅速传播给全球经济带来了极大的冲击，抗击疫情和保证经济平稳运行成为各国的共同主题。为了应对新冠疫情对经济社会生活带来的不利影响，我国出台了大量应急政策，推动抗击疫情，保障国民生命财产安全，复工复产，促使经济稳步复苏。财税作为国家治理的基础和重要支柱以及实现国家长治久安的制度保障[1]，具有针对性强、方便统筹、结构性调节等特点，科学的财税调控体制作为优化资源配置、维护社会正常运转的关键，在因疫情等突发公共事件造成市场机制难以调节和解决的情况下，承担着保障人民生命财产安全、促进国家经济平稳运行的责任。在应对突发公共事件中有着市场调节和其他宏观调控手段所不具备的优越性，在疫情应对中发挥了极为关键的作用。 但从历次突发公共事件的应对来看，我国并未构建起完善的突发公共事件财税调控常态化应对机制，多为临时性短期财税调控政策。虽对时下的突发公共事件起到了良好的应对作用，但从长远来看，其对经济发展的内生修复力不足，国民经济需要较长时间的自我复苏，市场在短时间内无法恢复自我调节的能力，仍需要较长一段时间的国家调控，较易造成政府的过度干预，不利于释放市场活力，加大经济下行压力。因此，构建以长效突发公共事件财税调控法律规章制度为核心，以建立突发公共事件财税应对基金，完善风险分担法律制度的突发公共事件财税调控常态化应对机制是后疫情时代国家亟待解决的问题。

一、突发公共事件财税调控机制运行的法律逻辑

财税调控手段作为政府支配调动力极强的调节手段，对新冠疫情等突发公共事件中市场调节失灵状态下国家经济社会的平稳运行具有显著的调控效果。由于其国家宏观调控属性，突发公共事件财税调控机制在运行过程中必须遵从一定的法律逻辑，尤其是宏观调控的经济法运行逻辑。但是，突发公共事件不同于普通的市场失灵事件，财税调控手段在应对此类事件时除在大体上遵从于普通宏观调控手段的调节逻辑外，还逐步形成了相对独特的运行逻辑。

就宏观调控的经济法运行逻辑而言，其主要遵循“计划—经济政策—调节手段”的调控轴线，在宏观和总体性调节的基础上兼具微观和具体性调节，同时以间接调节为主、直接调节为辅对国家经济社会进行干预[2]。依据此调控范式，财税调控机制亦应当依照前述三分渐进的调节轨迹，在制定调控目标(或调控计划)的基础上进行行政或市场调节政策的编制，而后通过调节手段将政策转化为调节实效，以实现调控行为的有效性，实现预期调控目的。因此，在突发公共事件下，即使其紧急性往往使调控行为在表征层面并不具备充分的“计划”以及“经济政策”编制的反应时间，出台的调控政策在形式上呈现出快速、直接的特点，实质上仍然符合宏观调控的运行逻辑。如新冠疫情期间，国家税务总局发布的一系列税收优惠政策均呈现出鲜明的预前计划特点。以其发布的《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》(以下简称《政策指引》)为例，开篇便旗帜鲜明地强调了“支持企业复工复产，服务经济社会发展大局”的调控方向，并以此为指引，设立了支持疫情防控、减轻企业负担、支持小微企业和个体工商户发展以及稳外贸扩内需等4个方面的细化调控目标,并依据该细化调控目标编制了约28项具体的调控政策，最终以减税降费等手段达成调控效果，实现调控目的[3]。

宏观调控另一显著的经济法运行逻辑在于，“国家对经济的宏观引导调控必须制定相应的法律”。随着我国社会主义市场经济的不断发展成熟以及经济法规的逐步改良完善，宏观调控主要基于以下两点：一是宏观调控行为必须有法律予以规制。由于国家宏观调控是国家权力的直接适用和彰显，极易造成权力滥用，因此必须在前述三分渐进的调控轴线开始之前对其进行调节范围和强度等的制度法律限制，以保证政府对市场的干预整体保持谦抑性.“在明确市场优于政府的前提下，将国家干预以一种克制和谦逊的方式嵌入市场失灵的边界划定当中”[4]，避免过度干预导致新的市场失灵问题出现。二是国家进行宏观调控过程中所编制的政策应当尽快转化固定为法律，避免市场长期受控于临时性政策的影响，造成市场主体对政策稳定性的担忧进而抑制创新、避免竞争，从而导致市场活力降低，难以形成良性的市场竞争，不利于市场的完善升级。通常情况下，作为宏观调控最为重要的手段，财税调控一般均遵循前述运行逻辑，在法律的框架下进行政策编制，并及时完成政策向法律转化的后置程序。但是，由于突发公共事件自身的突发性，在此种状态下的财税调控手段便呈现出日常状态下独特的法律运行逻辑。第一，突发公共事件下，财税调控可能会有突破现有法律规制体系的状态呈现。以此次新冠疫情财税政策为例，税收调控方面，《政策指引》专设鼓励公益捐赠政策专章，以促进社会各界对疫情防控工作贡献力量，主要包括对抗疫主体进行现金或物品捐赠的个人主体免征个人所得税或个人所得税税前全额扣除以及针对向各级政府、国家机关、公益机构和承担抗疫救治工作的医院进行现金或物品捐赠的企业进行企业所得税税前全额扣除。而根据我国公益捐赠的相关法律规定，虽然对于企业或个人的公益捐赠部分同样进行了免征增值税以及税前扣除等优惠政策，但不同的是，根据《个人所得税暂行条例》以及《企业所得税暂行条例》的相关规定，个人和企业公益捐赠的税前扣除均有一定比例的限额(1)据《个人所得税暂行条例》及《企业所得税暂行条例》的相关规定，个人捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除；企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额12%的部分，准予扣除。，此次优惠政策却突破了该限额控制，对于支持疫情防控工作的直接捐赠可以一次性全额扣除。财政调控层面，新冠疫情期间，财政部专门设立了紧急政府采购项目，其中明确指出，对于各级政府、机关单位采购疫情防控等保障物资时，可作为紧急政府采购项目，无须严格依照政府采购法所规定的程序和方式，简化采购手续，提倡优先向已经复工复产的企业进行采购[5]。第二，突发公共事件下，财税调控多为临时性政策，不具备法律转化条件。以财政政策为例，此次新冠疫情期间，我国分别采取了设立专项财政补助、对疫情重点防控保障企业财政贴息、提高财政赤字率以及设立紧急政府采购项目等多种手段[6]，扶植救助力度均属空前。整体而言，无论是税收优惠政策抑或是财政扶持政策，大都为6个月至1年不等，且此类政策的高补贴、广范围等特点也使其在编制时就具有天然的临时属性，如若长期延续或上升为普通法律，必然会给国家财政收入造成极大的压力和负担，更可能导致未来面临突发公共事件时调控扶持力度只能在此基础上不断加大方可呈现调控效果，提升调控成本，增加调控难度，等同于削弱财税调控手段的效力。根据经济法的一般理论，对于市场失灵的调节必须考虑的重要因素之一在于调控手段的经济性评价，若对突发公共事件下进行市场调控的成本等同于甚至高于该事件所导致的损失，那么国家就没有必要进行干预调控。因此，突发公共事件下强力度的临时性政策一旦上升为基本法律，那么国家将无须对经济社会进行调控，而政府的放任将会进一步导致突发事件不良影响的不断加深，最终在恶性循环下酿成更为严重的后果。综上，突发公共事件下财税法调控机制不会必然遵照宏观调控“法律框架”这一基本运行逻辑发挥作用。

基于此，突发公共事件下财税调控机制在运行过程中逐步形成了以三分渐进调控范式为指引，以突破现行法律规制体系为例外，大体遵循宏观调控原则的特有的法律逻辑。这种其他调控手段所不具备的、独有的法律运行逻辑，使得财税调控在其他宏观调控手段缺位的情况下具有快速反应、垂直实策的显著优势，因此其往往成为突发公共事件下政府首选的调控方案之一。但是，此种法律逻辑也成为突发公共事件下财税调控手段存在问题的根源之一，亟待对当前调控法律体系进行改进和完善，建立突发公共事件财税调控常态化应对机制，以解决其存在的弊端和不足。

二、我国突发公共事件财税调控机制的不足：以新冠疫情为例

前述已提到，突发公共事件下财税调控机制独特的运行逻辑具有无可比拟巨大优势的同时，亦存在一定亟须解决的问题。从我国在此次疫情期间出台的一系列财税调控措施来看，我国对于突发公共事件的财税政策制定总体是精准和有效的，不仅有力地支持了疫情的防疫和救治工作，使我国疫情迅速得到控制，同时还保证了稳定、逐步地复工复产，确保全年经济平稳向好运行，缓解经济下行压力。但是，我国在面临突发公共事件时采取的财税调控措施多属于短期应急政策，从长远来看，其对经济发展的长期优化不足。而突发公共事件的紧急性和不可预见性决定了此类事件必然难以杜绝，且一旦发生往往难以具备充分的反应时间以编制较为经济、完善的调控政策，只能仍然采用高投入、宽口径的“大水漫灌”式财税调节手段。因此，我国突发公共事件财税调控规制体系存在的不足主要在于缺乏具备完善法律规制框架体系的，长效、稳定的常态化调控机制。具体而言，要建立此机制，现行的调控体系主要存在如下两个问题需要解决：

(一)地方财力不足导致应对缺陷凸显

纵观此次新冠肺炎疫情，主要应对财力来源于中央财政，地方财政投入不均衡明显。对于东南沿海或内陆经济强省而言，其地方财力充足，在疫情防控及复工复产上拥有充足的财力，再加上中央财政的支持，应对相对较为轻松。但对于中西部省份而言，其自身财力不足，对于公共预算支出中的预留费用本就难以达标，对于突发公共事件更多依赖于中央财政的专项资金或转移支付，容易造成应对不力、经济修复动力不足。原因主要在于两点：一是长效突发公共事件应对基金缺失法律支撑，二是各级政府法律责任分配机制不完备。

1.长效突发公共事件应对基金缺失法律支撑。长效的突发公共事件应对基金作为突发公共事件中最为有利的核心应对方案之一，在域内外均得以广泛应用。就域外而言，以日本为例，由于日本特殊的地理环境，其较为注重日常的灾难救助体系建设。在应对灾难的制度体系中，政府很重视对经济损失的推算，并在此基础上制定突发公共事件应对的财政援助法律制度体系，再加上现有的《灾害救助法》《灾害对策基本法》等，已基本形成一个较为完备的长期公共突发事件应对体系，尤其是其突发公共事件应对基金制度。日本在《灾害救助法》中设立了灾害救助基金制度，并在该法第38条规定，灾害救助基金的各年度中的最少金额相当于该都道府县的自该年度起前三年的地方税法规定的普通税收入金额平均年额的5‰(2)参见《灾害救助法》第38条：“災害救助基金の各年度における最少額は当該都道府県の当該年度の前年度の前三年間における地方税法 に定める普通税の収入額の決算額の平均年額の千分の五に相当する額とし、災害救助基金がその最少額に達していない場合は、都道府県は、政令で定める金額を、当該年度において、積み立てなければならない。”。

就国内而言，无论是此次新冠肺炎疫情，抑或是之前的汶川大地震，或是2003年非典，国家均设立了相关事件的紧急应对基金。但是，由于基金属于临时性设立，缺乏长期资金来源，缺少基金自我营收的能力，基金运行和应对突发事件均靠中央和各级地方财政进行填补。呈现此种状态的重要原因在于，我国现行的法律规制体系中对突发公共事件应对基金规定明显存在缺位。虽然根据我国《预算法》规定，各级财政应当预留公共预算支出的1%～3%作为预备费用，用以应对突发事件(3)《中华人民共和国预算法》(2018年修正)第40条：各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。，但从现有公开数据来看，很多地方政府财政并未达到《预算法》所规定的预留标准，预留费用也不足以应对突发公共事件。另外，纵使各级政府财政均达到规定的预留标准，由于《预算法》并未明确规定突发公共事件应对基金制度，未对预留的资金流向加以限制。这就造成此种预算资金同其他普通预算等同，均仅作为预算的年度目标之一，如若本年度未发生特殊突发公共事件，此类预算将作为普通的预算结余结转下一年度使用或直接被挪作他用，并未形成应急资金储备，且每年度的应急资金伴随着预算的增减产生浮动，甚至突发事件应对资金呈现出减少的状态，难以实现应急资金同时间推移的正比例关系。一旦发生突发公共事件，必然难以有充足的应急资金予以应对，各级财政便只能挪用其他预算或大量增加财政赤字，这便会进一步导致财政压力加深，从而愈发难以形成有效的应急资金储备，形成恶性循环。同时，在部分地方政府财政困难的现实情况下，突发公共事件应对基金仍然一味依靠各级财政填补不仅不利于对突发事件的长效应对，还极易对财政产生较大压力，不利于政府保证灵活的财政运用和收支平衡。

2.法律责任分配机制欠缺。无论是从国内的历次突发公共事件应对经验还是域外突发公共事件常态化应对机制的构建而言，法律责任分配对突发事件的应对起着无可比拟的作用。以日本为例，其突发公共事件应对体系中特别注重中央、地方以及个人力量的有机结合，在央地共同救助的基础上，鼓励和组织志愿者参与应对。如在2011年大地震中，不仅在网页上实时发布志愿者活动状况，相关部门也及时在网络等媒体上发布志愿者应征信息，以使志愿者可以依据自身情况参与救助。同时，还建立了灾害预测机制，对今后可能发生灾害的地点或情况进行预判，提前做好预防应对工作。同日本相比，我国的法律责任分配机制存在明显缺位。就我国现行的法律规制体系而言，对政府责任并无统一规定，不仅散见于各部不同的法律规范中，甚至在界定上亦存在争议，“政府责任认识(含判定、追究等内容)模糊已成为当下我国法治建设困境的首要问题”[7]。另一方面，许多法律规范中将政府责任近似等同于政府权力，使政府法律责任分配存在相应阻碍，对突发公共事件下政府法律责任的分配产生挑战。就我国当前突发公共事件政府法律责任分配情况来看，主要存在以下两个问题：一是法律责任承担混乱，二是风险分担不明。

就法律责任承担而言，以此次新冠疫情为例，或防控不力或过度防控等问题时常出现。据可查询数据，2020年上半年，仅湖北省纪委监委处理疫情防控工作中失职失责和违规违纪问题14 534个，处理15 509人[8]。但根据相关的处理情况观察，似乎并未存在统一衡量的惩戒标准和尺度，问责结果“具体则由各地纪委监察部门根据实际情况把握，具有较大的差异性”[9]，问责缺失、问责轻微，乃至问责过度、问责泛化的情况均有所发生。例如，湖北省荆州市某镇因疫情信息迟报一小时，上级拟对有关人员进行处分，但后经调查发现，迟报是由于对确诊病例的密切接触者进行转运、隔离而错过报送时间，且未造成严重后果，事后相关机关对处分进行了纠正[10]。因此，在不具备完善的责任承担法律规制体系的环境下，依靠各级政府以及各级纪检监察机关主观上的“精准稳慎追责问责”[11]，必然会在监管过程与结果中出现偏差。

就风险分担而言，从我国历次突发公共事件的应对来看，由于没有形成完备的法律化、制度化的央地风险分担机制，主要风险依靠中央政府承担，地方政府缺乏应对措施和应对能力，整体上中央财政投入力度较大，造成地方政府对中央政府的依赖性愈来愈强。同时，民众和政府之间也未形成良好的风险分担机制，纵然政府应当承担对突发公共事件的应对和事后维稳职责，但是并不意味着民众不需要承担相应的风险。民众亦当拥有良好的风险分担意识，但是由于我国“向政府申请救助的紧急状态、救助的条件、申请的程序等规定目前都还没有事先明确”[12]，因此对于突发公共事件主要等待政府救助，形成所谓的“风险大锅饭”趋向。

(二)缺乏制度化长效财税政策，临时性应急政策欠缺全局观

由于我国并未制定完备的突发公共事件应对的法律规制体系，因此对于此类事件我国往往采用临时编制政策的手段进行市场调控，缺乏完备的政策制定联动机制。一方面，这便必然导致突发公共事件状态下制定实施的政策缺乏全局观，极易出现仅解决现下风险却不利于长远发展的问题，甚至可能导致不同部门之间政策矛盾的情况出现；另一方面，由于不具备完备的突发公共事件应对的法律规制体系，临时应急政策的编制过程中往往会陷入难以调和的矛盾境地。若是意图编制的政策达成调控目标或者实现调控效果，出现突破现有法律制度框架的情形难以避免；若是为了保障现有法律制度体系的权威性，那么临时性应急政策的调控强度必然大打折扣，甚至可能呈现无效调控的状态。

此外，由于缺乏完备法律规制体系框架，相应的应急政策会陷入政策时效的“二元困境”：在不具备常态化法律制度体系支撑下的临时性应急政策，必须受制于政策的有效期间。根据我国制定相关应急政策的经验，此类政策主要分为两种，一种是有效期间较为明确的应急政策，另一种则是有效期间模糊规定的应急政策，此类政策多以诸如“视突发事件发展情况另行决定”的话术进行时间兜底。两种并行的政策制定现状对于市场的良性运行和有序竞争带了较大的挑战：根据经济法的一般理论，市场主体对于市场调控手段和政策的变更极具敏感性，市场主体的市场行为往往基于对现行的调控政策、政策带来的影响以及市场长期可能呈现的发展态势所进行的充分预判与经济考量。对于期限明确的短期性应急政策，部分市场主体为了享受该政策的红利期，大幅提高产量，同时部分其他行业市场主体为了迎合市场需求和政策扶植，积极在政策期内进行转产，造成该产品市场供给量大幅增加，市场供给迅速饱和，短期内供求失衡严重，从而导致市场秩序受到冲击，市场竞争被破坏，进而致使市场再一次失灵，需要政府的进一步调控，加重政府财政负担，甚至可能陷入“调控—失灵—再调控”的不良循环。而对于政策期限不明的应急政策，市场主体对市场监管主体的政策意图、政策时效等难以有较为明确的预判，进而产生对相关政策无预兆收紧的担忧。市场主体具有趋利避害的天然属性，在面临此类应急政策时往往会更为谨慎和小心，无论是扩大产能抑或是竞争策略等都会相应保守，以避免可能存在的朝令夕改带来的不利影响，不利于市场活力的激发和良好市场竞争秩序的维护。具体而言，以新冠疫情期间出台的税收优惠政策为例，无论是减免增值税，还是延期缴纳社会保险费用等，时限多为半年期或一年期，不具有政策的长效性，且极易因为突发公共事件的时长等不确定性造成政策反复或者多次延期，不利于培养政策的权威性，有损政府公信力。就前述中小企业减免增值税这一政策来说，在国家税务总局发布的三版《政策指引》中，减免期限由最初的3月至5月改为3月至年底。出现此种情况的原因主要在于出台临时性政策时需要对突发公共事件的延续期限进行判断，若是研判不足或失误，极易造成政策出现反复，这是临时性政策的一大弊端。

在支持复工复产的优惠政策中，基本均为一年期，一年时间新冠疫情是否可以逐步消失，对经济和各行业的冲击是否能够逐步减缓，是否足够经济和各行业进行较好的自我缓解和自我修复均还属于未知数。因此，对于突发公共事件来说，存在较大的不确定性和较强的延续性，所以短期的临时性政策可能在当时能够充分发挥作用，但就长远的经济修复和行业发展来讲，其推动力明显不足，存在着后力减弱甚至是缺失的可能。以电影行业为例，电影产业在我国属于单列的重点支持产业，但是由于疫情影响，截至目前其仍未完全得以复工，疫情对其冲击极大：根据“天眼查”的数据，截至2020年5月底，已共计约1.6万家电影企业注销。然而，电影产业的优惠政策期限仅有一年，暂且不论电影业复工时间似乎还遥遥无期，一年的优惠待遇期还远远不足以修复和激发电影行业的发展势头和活力。

另一方面，我国应对此次新冠肺炎疫情出台的大量财税优惠政策多集中于直接受疫情冲击较大的行业。例如，因“封城”造成极大不利影响的餐饮业、快递业等，或者是集中于直接用于疫情防控的重点物资保障企业。但是，对于间接受疫情影响的行业或是疫情防控物资的上游企业并没有较为明显的财税优惠政策。例如，主要依靠劳动力的传统加工企业或小型外贸制造业，一些小微企业甚至在疫情初期就宣告破产，小型外贸制造业则由于全球疫情并未好转，仍将长期处于低订单量甚至是无订单量的状态，而我国此次出台的财税优惠措施对该类型的企业扶持力度明显不够，多为延长结转年限等，实际帮扶力度不足。

综上所述，无论是历次突发公共事件中我国财税调控行为中出现的短板和不足，抑或是域外常态化防控体系的先进经验，都强调了建立长效的财税调控应对机制的重要性。因此，为了尽可能减弱突发公共事件对社会秩序和经济带来的冲击和影响，我国亟待建立一个突发公共事件财税调控常态化应对机制。

三、建立突发公共事件财税调控常态化应对机制的举措

(一)加强和完善财税法治的顶层设计

从此次疫情可以得出，能否科学有力地应对和减缓突发公共事件带来的不利影响，不仅对政府的治理体系和治理能力提出了较高的要求，还要求一个强大和完备的财税法治体系作为支撑。此次疫情中，科学抗疫和复工复产需要运用经济、行政等多手段、多杠杆进行综合应对和调控。在运用上述调控手段时要保证其制定和运行都必须在我国法治框架中，符合全面依法治国的总要求，保证所有政策有法可依。就财税政策来说，必须在我国财税金融法治体系下运行。在制定税收优惠政策时，应当经历的订立程序不能省，需要转化为法律的必须完成立法程序；在制定有关政府预算支出的政策时，不能违反《预算法》等上位法律。只有在前述政策都符合法律规定的情况下才是真正的“依法抗疫”，才会更好地推动经济社会的逐步修复。

从疫情中暴露出来的财税政策短板来看，不论是突发公共事件专项基金的欠缺，还是风险分担责任不明，其根本原因都在于我国的财税法治体系不完善，缺乏长效的公共突发事件应对机制。虽然我国早在2007年就颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，但该法整体上多为原则性内容，细化内容不足，且财税方面的应对机制欠缺，致使此次疫情应对中的财税政策依旧多为临时性应急政策，对经济的长远修复力不足。另外，部分地方政府财力不足，财政基础不够稳定，只能依靠中央财政的资金拨付或者财政转移支付，极易造成对突发公共事件应对能力不足，应对措施滞后。其原因也在于我国现行财税法律体系对充实地方财力的法治路径不足，造成地方政府多依赖“土地财政”，甚至出现地方政府债务危机。

因此，首先应加强财税法治体系建设，确保财税法等法律拥有足够的法律权限和应对措施，以推动常态化应对机制的形成；其次，依照财税体系运行规律，把握财税立法的整体性、系统性和协调性[13]，针对预算、税收、国债等环节分别制定相关的突发公共事件长效应对条款，以形成综合有效的调控机制；再次，完善全方位的财税突发公共事件应对长效政策的订立，避免应对政策全面性欠缺，要全面把控受到事件冲击的直接、间接的各个行业；最后，要保证财税法治体系运行过程中的权威性，提升行政机关及全民守法遵法的意识，确保财税法治体系运行顺畅，行之有效。

(二)建立突发公共事件应对基金法律制度体系

无论是我国此次疫情应对，还是域外先进经验，均可证明建立常态化突发公共事件应对基金的重要性。如前所述，突发公共事件应对基金要求具有常备的充足资金以在疫情等灾难到来时迅速反应，而非在突发公共事件发生后临时建立、临时依靠中央财政填补资金，这样既打乱了原有中央财政的预算开支计划，又可能造成突发公共事件应对财力不足，且临时基金不具备自我营收的能力，“只出不进”，难以充实基金资金，对突发公共事件的变化和时期应对乏力。然而，我国当前缺乏设立突发公共事件应对基金的法律基础，现行法律体系并不具备相关的单行立法或章节条文，这便使得地方在建立相关基金时受制于法律体系的缺失，致使应对相关事件的资金储备存在一定阻碍。因此，为突发公共事件应对基金消除障碍，使其设立具备法律基础，运行符合法律、制度框架，有足够层级的顶层设计予以支撑已成为突发公共事件应对基金法律制度体系建立的关键所在。例如，改进现有《预算法》关于应对突发事件预备费用的规定，将“预备费用”升级为“突发公共事件应对基金”，并设立专章对该基金的运行进行规范。具体而言，应当依据地方财力状况分区提高预备金准备率，提升预留费用百分比下限，以减少突发公共事件发生时央地财政的赤字规模和赤字率，确保财政其他支出正常运转；同时，进一步明确年度预留费用未使用时的资金去向，规定预留费用直接存入突发公共事件应对基金，以确保基金的资金充沛等。此外，建立央地两级应对基金，对于地方基金在突发公共事件中应对不足、财力欠缺的，可由中央突发公共事件基金予以补足；同时，引入转移支付机制，构建突发公共事件基金转移机制，打通央地、地地基金共享通道，以尽可能减轻受事件冲击重灾区的损失；加强基金管理和运营，避免基金完全依靠财政填补，要加强突发公共事件应对基金自我营收的能力，不断充实基金资金量；引入准备金率，设立基金最低准备金率，以确保公共事件突发时有足够资金进行先期应对，减少对经济发展和社会稳定的冲击。

(三)构建明确的法律责任分配机制

如前所述，由于我国现行法律体系并未形成较为完备的法律责任分配机制，尤其是风险分担不够明确合理，致使当前我国突发公共事件的“风险大锅饭”趋向较为明显。在遭遇突发公共事件时，中央与地方以及民众与政府之间风险分担责任不明，一味依靠政府救助极易对各级政府造成过大压力，不利于灾情应对、社会经济修复、社会秩序稳定，因此必须尽快完善我国当前法律规制体系，建立起政府、企业、民众之间有效的风险分担机制，以面临公共事件时可以协调统一、步调一致地合理应对。

第一，建立央地风险分担机制。在面临突发公共事件时，主要风险分担责任应当由各地政府承担，各地政府要全面负责该区域的应对工作；中央政府则负责全国范围内的统筹协调，地方应对能力明显不足的，由中央政府进行填补或跨区域协调。避免全国风险承担责任集中，尽可能缩小突发公共事件的影响范围和影响力度。

第二，建立企业政府风险分担机制。在突发公共事件中，企业应当做好自身应对的同时承担起应尽的社会义务，肩负起社会责任，为区域乃至全国的灾害应对贡献力量。同时，企业也要做好风险预警机制，对于可能遭受的突发公共事件危害要提前做好预案，尽可能减轻事件对自身造成的冲击。对于企业自我应对能力明显欠缺的，再由政府进行共同分担或政策填补。

第三，建立民众政府风险分担机制。虽然应对突发公共事件是政府应尽的责任，但这并不意味着民众可以完全依赖政府。在影响力较大的突发公共事件中，政府可能要扮演多个角色，处理多项应对路径，一味依靠政府不仅会给政府带来较大压力，而且可能会因为政府“分身乏术”给民众自身带来不利影响。因此，应当建立民众政府风险分担机制，民众应尽可能考虑突发事件带来的影响，注重利用商业保险、战略物资储备等多种手段进行风险预警预案，以减轻可能来临的突发公共事件带来的冲击。对于已经发生的公共事件，民众应当先行尽力自我应对，对于确实难以应对或应对能力欠缺的，由政府进行兜底填补。

综上所述，建立明确的风险分担机制有利于迅速调动全社会、多层次、全领域的力量应对突发公共事件，可以较大程度上减轻突发公共事件对社会稳定和经济运行造成的冲击，在有效缓解政府压力的同时又减弱了民众承担风险损害的程度，有力避免“风险大锅饭”趋向的进一步发展，对于社会转型、经济结构优化都有着重要的意义。

四、结语

突发公共事件的财税调控常态化应对机制不仅可以在相关事件发生时尽可能减弱其造成的直接冲击和次生灾害，保障社会秩序的总体稳定和经济发展的总体平稳，还有利于促进全社会形成风险前瞻的自我防护意识。因此，国家应当以加快财税法治体系建设为根本，以构建全社会、全方位的风险分担体系为基础，以建立长效的突发公共事件应对基金为助力，不断完善财税调控的长效应对机制。可以预见，在后疫情时代，加快构建一套突发公共事件的全行业、全领域的常态化应对机制将会成为各级政府乃至全社会的共识。