相对不起诉案件“刑事—行政”衔接问题研究

赵义冰

(华东政法大学 国际法学院，上海 200042)

一、问题的提出

健全完善行政执法与刑事司法的衔接机制是建设中国特色社会主义法律体系的重要一环。近年来，学术界和实务界对行政执法与刑事司法衔接机制的研究成果颇丰，对行刑衔接问题也有所提及，但对刑事案件向行政案件转换的衔接机制(以下简称“刑行衔接”)研究不够充分，刑行衔接在实际运行中的一些问题未得到有效解决，且随着认罪认罚从宽制度的深入落实，刑行衔接不畅的问题更为凸显，因此基于法理和实务的需求，刑行衔接的研究都面临着深入和深化的必要。

刑行衔接主要是指司法机关将刑事案件退回后转为行政处罚案件的衔接。实务中比较常见的情况是检察机关将相对不起诉走私刑事案件退回公安部门后，公安部门将案件移交行政部门作为行政处罚案件处理。

2018年修改后的《刑事诉讼法》确立了认罪认罚从宽制度，2019年10月，“两高三部”(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部)联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的制度意见》(以下简称《指导意见》)，第30条规定：“完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚中的适用。”认罪认罚从宽制度的深入落实一定程度上引发了相对不起诉走私案件数量的增长。

相对不起诉案件数量的增加，虽然达到了“审前分流”的积极效果，但随之也给刑行衔接带来了一定的影响，目前相对不起诉案件刑行衔接仍存在相关配套法律法规不健全、执法不统一、衔接保障机制不完善、具体衔接手段不足、司法机关与行政机关缺乏配合协作、对当事人权利保障与惩戒的关系把握不准确等问题。

刑行衔接是否顺畅关乎案件办理是否公正、执法是否平衡、办理效率能否提高、执法资源能否合理配置、认罪认罚从宽制度的效能能否释放、实质正义能否实现、程序正义能否彰显、法律效果和社会效果能否统一等问题，故对此问题的研究具有重要的现实意义。

二、相对不起诉案件刑行衔接的困境

(一)立法不健全

2001年7月9日，国务院颁发《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，①首次以行政法规的形式对行刑衔接加以规定，规定了行政执法机关向刑事司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任。[1](P145)

随后，为解决行刑衔接实践中存在的问题，最高法、最高检和有关部委相继单独或联合发布了各自系统内的规定或规范性文件。2001年12月3日，最高人民检察院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检法释字﹝2001﹞4号，以下简称2001年《人民检察院规定》)。2004年3月18日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(高检会﹝2004﹞1号，以下简称2004年《意见》)。2006年1月26日，最高人民检察院会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部颁布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(高检会﹝2006﹞2号，以下简称2006年《意见》)。上述各项规定，进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、监察机关在“两法”衔接工作中的具体职责和要求，细化了相关的工作规程。

2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅同时转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部等八部门共同制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发﹝2011)8号，以下简称2011年《意见》)，提出了联席会议制度、案件咨询制度、信息共享平台建设以及检察监督等完善行刑衔接的措施，尤其是对行刑衔接涉嫌犯罪案件双向移送进行了明确规定，标志着我国行刑衔接制度的初步形成。[2](P117)

目前，除《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》等少数几部规范性文件涉及司法机关向行政机关移送追究行政责任外，其余20多部衔接规范性文件都是关于行政机关向司法机关移送的规定。②目前，尚无规范性文件具体规定关于刑事案件转为行政处罚案件的衔接。可以说，刑行衔接在立法层面上是缺失的。刑行衔接缺乏立法层面的顶层设计，某种程度上使执法层面行政与司法“各自为政”的问题无法从根源上解决。

(二)执法不统一

目前在行政案件和刑事案件办理过程中均存在执法不统一的问题，这些问题不仅是行政机关和司法机关各自的问题，也影响了刑行衔接的顺畅。很重要的原因是缺乏对行政和司法统筹的顶层设计，对执法层面缺乏统一规划。

1.相对不起诉标准不统一

检察机关作出相对不起诉决定有主客观诸多的考量因素，如犯罪嫌疑人主观恶性、是否具有特殊身份、是否被刑事处罚或行政处罚、社会危害程度等。首先，关于涉案数额。在数额犯的场合，涉案数额是重要的考量因素。以走私普通货物罪为例，作出相对不起诉决定时偷逃税款数额应在何种范围并无明确的法律规定，实践中的做法也不一致。从实践中的相对不起诉走私案件分析，有些将偷逃税款10万以上不满15万元作为标准，有些将偷逃税款10万以上不满20万元作为标准，有些检察机关正探索尝试在满足一定条件下，将偷逃税款数额放宽到10万以上50万以下。其次，关于主观恶意。对于曾被行政处罚过的犯罪嫌疑人，一般不予相对不起诉，这基本上在实务界可以达成共识。但是，有些犯罪嫌疑人虽然第一次被查获，但有证据表明其可能已经多次实施过违法行为，只是没有被发现，对于此种犯罪嫌疑人是否应予相对不起诉尚存争议。再次，关于犯罪嫌疑人的主体身份。有些犯罪主体身份比较特殊，例如走私普通货物罪中，机场工作人员和机组人员是特殊主体，此类主体推定应当知晓海关申报制度，关于此类主体触犯走私普通货物罪时能否被相对不起诉尚存争议。

案件移送标准不统一，会导致全国不同地区对案件的处理结果不尽相同，由此带来了执法不统一的问题。例如，个人走私涉嫌偷逃税款20万元，在有些地区可能起诉至法院，在另一些地区可能作为相对不起诉案件退回行政机关处理。

目前，有些地区已经尝试探索在地区范围内争取实现执法统一，例如，长三角地区江浙沪皖四地公、检、法机关曾尝试构建走私犯罪统一的执法标准，但在全国范围内尚没有达到执法统一。

2.行政处罚标准不统一

《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百七十三条规定：“检查机关作出不起诉决定后，对于需要给予行政处罚的应当提出检查意见。”实践中，若检察机关出具的检察建议书中建议行政处罚，行政部门一般会启动行政处罚程序。但是，有两个可能导致执法不统一的问题值得重视。一是相对不起诉案件转为行政处罚案件后的处罚幅度没有形成统一标准。二是检察机关作出相对不起诉退回行政机关处理的案件和没有经过刑事程序的行政处罚案件，存在处罚标准不一致的问题。

首先，关于第一个问题。相对不起诉刑事案件转为行政处罚案件后，处罚幅度在全国范围内没有形成统一标准。以走私普通货物案为例，相对不起诉走私案件退回行政机关后，行政机关依据《海关法》和《海关行政处罚实施条例》，将涉案走私货物予以没收。但对没收走私货物后是否再加处罚款的问题，目前尚存争议。一种观点认为，涉税走私偷逃的税款是小于货物价值的，没收走私货物已经起到了惩戒的作用，因此不用再加处罚款；另一种观点认为，《海关行政处罚实施条例》中明确规定“可以加处罚款”，行政法规已经赋予海关加处罚款的权利。并且，如果案件被起诉至法院，法院一般会处罚金刑，如果行政机关不加处罚款，就会与法院判决的案件处罚效果不对等。实践中，各地海关对于此类案件的处罚幅度并不一致，有些地区在没收走私货物后不再加处罚款，有些地区在没收走私货物后加处与偷逃税款等额的罚款，有些地区则根据案件情节加处数额少于偷逃税款的罚款。这就造成各地对于此类案件的行政处罚标准不统一的问题，影响了执法效果和社会效果。

其次，关于第二个问题。行政机关在处理相对不起诉退回行政处理的案件时，可能产生与一般行政处罚案件处罚标准不一致的问题。仍以走私普通货物案为例，如果个人走私行为涉嫌偷逃税款的数额没有达到起刑点10万元，行政机关一般在没收走私货物后不再加处罚款。但在处理相对不起诉退回行政处理的案件时，在没收走私货物后一般会再加处罚款。这样就产生了对同样被定性为走私的行为进行行政处罚，处罚标准却不统一的情况。

(三)衔接保障机制尚不完善

1.整体执法效率机制尚未健全

目前行政机关和司法机关均存在案多人少的情况，在行刑衔接过程中，如何有效配置行政与司法资源、提高执法效率是需要统筹考虑的问题，如果缺乏对行政与司法资源的统筹安排，不建立一套对行政与司法资源的统一安排机制，就可能产生行政机关与司法机关均考虑在系统内部实现节约执法资源，但无助于提升行政与司法整体执法效率的问题。

首先，关于简化办案流程。一起行政违法案件达到一定严重程度可转化为刑事案件，在此过程中，行政机关和公安机关对构成要件、证据等方面均进行了严格的法律审查。检察机关作出相对不起诉决定的前提是事实清楚、证据确实充分，依法应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任，意即检察机关作出相对不起诉决定时对事实、证据又进行了严格审查。上述过程中行政、公安、检察三机关对事实、证据已经过三次调查。如果检察机关相对不起诉退回行政部门作为行政处罚案件处理时，行政部门再按照行政调查程序重新调查，则会产生行政机关重复调查的情况，一定程度上浪费了行政执法资源，没有统筹考虑节约行政和司法资源。但目前刑行衔接过程中，缺少简化办案流程的机制，如对行政处罚办案程序、手续进行简化等。

其次，关于缩短办案周期。一起行政转为刑事的案件，从案件查发到移送检察机关审查起诉，时间跨度从几个月至1年不等，检察院如果将案件移交法院审判，审判时间一般不超过2个月。③但如果决定相对不起诉将案件退回行政部门处理，案件处理周期可能会超过2个月。如遇到当事人在外地不方便前来接受调查等情况，行政案件调查时间会更久。从上述分析可以看出，如果行政部门收到相对不起诉退回的案件后没有相应的简化办案程序机制，办案周期多数情况下会长于案件移送至法院起诉的周期，从整体案件办理效率的角度看，没有发挥认罪认罚从宽制度对于提升办案效率的作用，也没有达到案件尽快“结案事了”的结果。

2.证据转换制度尚不完善

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)修订之前，无论是理论界还是实践部门，关注的主要是行政执法机关“有案不移、有案难移、以罚代刑”的现象，其中核心关注点之一就是刑事司法机关无法、也不屑使用行政执法机关取得的证据，其中主要观点就是行政执法证据材料是由行政执法人员提取的，若没有经过刑事司法机关的认定，则无论是提取主体，还是证据形式都不符合《刑事诉讼法》对刑事证据的要求，只有经过司法机关工作人员重新调取并加以转化，才能提交法庭进行质证。[3](P50)其实这种观点有待商榷。

以走私案件为例，一是关于物证。有些物证是在案件被查发的现场由海关工作人员搜集的，如旅客携带的超量消费品、证明消费品价格的发票或购物小票、装运走私货物的行李箱等；二是关于证明书等书证。涉税走私案件中，《偷逃税款证明书》是由作为行政部门的海关出具的。上述两类证据均产生于行政调查阶段，但却是刑事案件定罪量刑的基础，所以某种程度上说，行政犯的案件中，行政证据是刑事案件的基础。不能武断地说刑事证据规格高于行政证据；三是关于言辞证据。行政调查阶段和刑事调查阶段都会制作调查笔录，在两个阶段口供的真实性和可信性强弱，不同案件有不同情况。有些案件中，当事人在行政调查阶段态度不好，在刑事阶段被采取强制措施后会主动交代罪行，在有些案件中则正好相反。在检察院相对不起诉案件中，一般会适用认罪认罚从宽制度，犯罪嫌疑人认罪是前提，但案件退回行政机关处理后，有些当事人态度发生转变，口供与之前不一致甚至推翻基本事实。所以，刑事阶段的口供能否转化为行政证据使用要区分不同情况而定。

综上，对于有些原本就由行政机关搜集，而后作为刑事证据使用的证据，在行政机关调查相对不起诉退回行政处理的案件时可以直接转化为行政证据使用，而对于有些在刑事阶段搜集的证据则要视情况而定是否可以转化为行政证据使用。

3.认罪认罚反悔机制尚未建立

对于被追诉人是否享有认罪认罚反悔权的问题，2018年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》并没有作出明确的规定，但是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2019年印发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定了被追诉人认罪认罚反悔后的处理方法。理论界在此问题上出现了泾渭分明的两种学说，即“肯定说”与“否定说”。[4](P173)

实践中，相对不起诉案件转为行政处罚案件处理后，当事人反悔的情况已有发生，此阶段当事人是否具有反悔权以及当事人反悔后如何处理是亟需解决的问题。

首先，当事人不认罪时如何处理。如果犯罪嫌疑人在检察机关审查起诉阶段认罪，在相对不起诉后退回行政机关后却不认罪，甚至推翻之前的供述，此种情况如何处理值得深入研究。一是检察机关是否可以撤销不起诉决定。当事人不认罪已不满足适用认罪认罚制度的前提条件，如果撤销相对不起诉决定，将案件起诉至法院能达到更好的惩戒效果。但在实践中，案件已经转为行政案件，检察机关很少因此种原因撤销不起诉决定。二是刑事阶段认罪能否默认为行政阶段认罪。案件在刑事阶段已调取了充分证据，检察机关作出相对不起诉决定的前提是案件事实清楚、证据确实充分，仅因为考虑宽严相济等刑事政策才作出相对不起诉的决定。那么，当事人在刑事阶段的认罪应该是经过依法审查的，如果任由当事人在行政处罚阶段推翻之前的供述而重新调查，可能会导致当事人在行政阶段恶意翻供，以较低的行为成本导致之前刑事阶段调查取证付诸东流。但另一方面，如果行政调查阶段不允许当事人翻供，可能会削弱对当事人权益的保障。若当事人翻供，行政机关如果无法确定当事人具有主观故意，可依法作为走私违规案件处理，但之前检察机关对行为的定性是走私行为，行政机关如此处理与检察机关的定性不相符。因此，相对不起诉案件退回行政机关后当事人不认罪，使行政调查陷入困境。

其次，当事人不认罚时如何处理。如果当事人在行政处罚阶段认罪但是不认罚，理论上说，检察机关可以作出撤销相对不起诉的决定，但如前所述，实践中检察机关以此原因撤销相对不起诉决定的情况极少。其次是行政机关如何处理的问题。如果定性为走私行为，只没收当事人的走私货物，而不对其进行罚款，会导致与同类案件处罚幅度不一致的问题，执法不平衡，社会效果不好，会给同类案件其他案件的当事人带来不公平感。如果当事人拒不缴纳罚款，行政部门可以向法院申请强制执行，但强制执行的手续繁琐且流程时间长，给行政机关执法增加了难度。

4.保证金缴纳制度尚未建立

检察机关在作出相对不起诉决定时如何保障案件退回行政机关处理后，当事人仍然认罪认罚，是目前没有解决的问题。实践中，有些检察机关要求当事人签订具结书时写明：“自愿接受行政处罚。”就“认罪”来讲，无法完全避免当事人在行政处罚阶段不认罪，就“认罚”来讲，可以探索先行收取保证金，保障行政处罚作出后可以顺利执行。但实践中有几个现实问题有待解决，一是检察机关作出认罪认罚时，当事人拒不缴纳保证金，或言明暂时无法缴纳，待行政处罚作出后再行缴纳，此时检察机关无法强制要求当事人缴纳保证金，也无法以此理由不适用认罪认罚从宽制度；二是检察机关没有收取保证金的账户，只能由行政机关收取，但刑事阶段收取保证金的名义是暂扣款，性质是为了弥补违法所得，而此时收取的保证金性质并非暂扣款，目的也不是为了弥补违法所得，名义上不具备收取的条件，这就陷入了实践中收取保证金理由不充分的尴尬境地。

5.行政与司法机关协作配合机制尚不完善

《行政处罚法》第27条第2款规定：“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”对此，在“行政—刑事”衔接过程中所采用的“联席会议制度”“案件咨询制度”以及“信息共享机制”等，能否应用至“刑事—行政”衔接中，也就成为了移送实践中无法回避的问题。[5](P64)实践中，行政机关与司法机关缺乏配合协作的现象仍然存在。

一是沟通机制运用不充分。相对不起诉案件转为行政处罚案件过程中，司法机关比较注重检察监督，与行政机关平等对话机制尚不完善，“联席会议制度”“案件咨询制度”以及“信息共享机制”均较少启用。

二是检察机关在作出相对不起诉决定时缺乏与行政机关的沟通。检察机关在作出相对不起诉决定之前会召开听证会，听取公安机关的建议，但却较少听取行政机关的建议。行政转刑事处理的案件在案件被查发时，往往第一时间接触案件和取证的人员是行政机关执法人员，并非公安人员。在相对不起诉决定案件退回行政部门后，行政机关需对案件继续调查并作出行政处罚决定。所以，检察机关作出相对不起诉决定前有必要听取行政机关的意见和建议。

三是检察机关在作出检察建议时缺乏与行政机关之间的沟通。有些检察机关在提出检查建议时，没有充分了解行政机关的处罚标准和幅度，有时会造成检察建议不合理的现象。例如，走私普通货物案件中，有些检察机关建议在没收走私货物后加处罚款，如前文所述，这导致了行政机关处理此类案件时，形成与一般走私行为行政处罚案件执法不统一的情况。

四是行政执法人员刑事证据意识不强。行政转刑事处理的案件在案件被查发时，往往第一时间接触案件和取证的人员是行政机关执法人员。有些行政执法人员的刑事证据意识不强，一定程度上影响了案件的后续办理。如在个人旅客走私案件中，海关行政执法人员在现场查发案件时，有时并没有考虑违法行为会转为刑事案件处理，会将多名旅客携带的进境物品混同在一起，这就会影响之后案件转为刑事案件后对每个人走私涉税数额的判断，进而影响司法机关的定罪与量刑。

三、相对不起诉案件刑行衔接的完善路径

(一)健全法律法规

目前刑行衔接制度框架主要是以一部行政法规(2001年《国务院规定》)为核心，四部规范性文件(2001年《人民检察院规定》、2004年《意见》、2006年《意见》、2011年《意见》)为主体，众多地方性规定和各级人民检察院与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件为补充。[6](P145)

但是，正如有关研究者指出的那样，刑行衔接现有规范性文件“政策层面高、法治层级较低、制度刚性不够、权威性还不够，尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹，衔接机制的建立和运行事实上处于无序状态，进而导致已有的衔接机制大多停留在文件上、纸面上，空转无效、运行乏力，实际成效大打折扣”④。

鉴于刑行衔接立法方面的缺失，提出以下建议：一是建议由全国人大常委会立法或由最高人民检察院出台指导意见，在全国范围内对相对不起诉案件形成比较统一的判定标准；二是通过完善行政法律法规规章或由权威行政机关出台指导意见，对相对不起诉案件转为行政处罚案件的处罚标准进行统一；三是由行政机关和检察机关联合出台规范性文件，规定刑行衔接机制的具体内容，如案件移送标准、证据转换、对当事人反悔的处理方法、衔接保障制度等内容。

(二)完善衔接保障机制

1.树立统筹兼顾意识

在行政执法阶段，行政执法人员要加强学习刑事执法的办案思路、调取证据、讯问等方面的经验技巧，对可能转化为刑事案件的，在调查取证方面应注意取证规范，为刑事执法打好基础。在刑事执法阶段，要考虑刑事案件可能转化为行政处罚案件的可能性，运用刑事措施的威慑力，加大对违法所得的追缴力度，考虑转为行政处罚案件后的执行问题，并合理运用认罪认罚从宽制度对当事人主观故意进行固定，为行政案件打好基础。[7](P142)

2.建立简化行政办案流程机制

如前文所述，相对不起诉案件在退回行政机关处理后存在办案周期长的问题，要解决这个问题，就要统筹考虑案件在行政机关和司法机关的办理周期，从而提高整体办案效率。建议行政机关和检察机关联合出台规范性文件，对相对不起诉案件退回行政机关后的调查流程做细化规定，在案件处理流程、调查取证、制发处罚决定书等方面进行简化，以提高行政阶段办案效率，达到缩短整体办案周期的效果。

实践中，相对不起诉案件退回行政机关作为行政处罚案件后，经常发生当事人在外地不愿前来配合调查的情况，对于此种情况，建议出台规范性文件，规定对于此种情况行政机关可径行作出行政处罚，解决案件久拖不决的问题。

3.建立证据转换机制

《刑事诉讼法》第54条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件中收集的物证、书证、试听资料、电子证据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”根据该规定，在走私行为行政案件中收集的上述证据材料，在刑事案件中可以作为证据使用。但对于其他种类的证据如当事人供述、证人证言等言辞证据能否作为证据使用不够明确。因此，在刑行衔接过程中，建议如果原本在行政调查阶段取得的物证、试听资料、电子证据等在刑事阶段已经被采纳，则案件退回行政机关作为行政处罚案件处理时，行政机关依然可以使用上述证据。但是如果刑事阶段取得的当事人供述、证人证言等言辞证据，一般情况下行政机关需要再行制作笔录向行政相对人询问，以确定行政相对人的主观故意和客观行为。

4.建立认罪认罚反悔处理机制

首先，建立反悔预判机制。建议检察机关在作出相对不起诉决定责令当事人签订具结书时，不仅要求当事人承诺接受行政处罚，而且规定不接受行政处罚的后果，如规定：不接受行政处罚则撤销相对不起诉决定转为起诉至法院，这样可以加强对犯罪嫌疑人的约束。其次，建立检察机关介入调查机制。如果在行政处罚阶段反悔，检察机关发挥检察监督职能介入调查，如果案件事实清楚、证据确实充分，反悔仅因为当事人自身“不认罪”，则考虑撤销相对不起诉，将案件起诉至法院。如果反悔是因为“不认罚”，可以考虑由检察机关介入进行调解，如果调解不成功，则考虑撤销不起诉决定。

5.建立保证金交纳制度

检察机关在作出相对不起诉决定时，可以责令当事人缴纳保证金，因检察机关没有自己的账户，可以责令当事人缴纳到行政机关账户之中作为保证金。待行政机关作出行政处罚后，将保证金转为行政处罚款，这样可以保障行政处罚的执行到位。

6.加强行政机关与司法机关的协作配合

首先，建立联席会议制度。行政机关和检察机关定期召开联席会议，对刑行衔接中存在的问题进行汇总、讨论，共同解决实践中存在的问题，形成行政机关和司法机关打击走私的合力。

其次，建立案件咨询制度。行政机关对调查过程中的疑难问题可以向检察机关咨询，检察机关应给出合理建议；反之，检察机关在审查起诉案件时，对一些专业问题也可向行政机关咨询，行政机关也应给予解答。

第三，建立信息共享机制。一是在行政机关系统内部建立信息共享机制。信息共享机制不完善是导致行政处罚不统一的原因之一。以个人旅客走私案件为例，一名旅客携带超量消费品在某地海关被查发作为行政处罚案件调查，在行政调查过程中当事人仍可自由出入境，在另一入境口岸再次被海关查获作为行政处罚案件处理。信息共享机制不健全可能导致后一次行政处罚调查部门并不知晓该名犯罪嫌疑人正在被调查而继续进行行政处罚程序，而两次走私行为偷逃税款数额相加如果超过10万元，可能构成走私犯罪需要刑事立案，所以信息共享机制的不完善可能导致“以罚代刑”的现象，所以建立行政机关系统内部的信息共享机制尤为重要。二是建立行政机关与检察机关之间的信息共享机制。行政机关与检察机关之间搭建信息共享平台，案件在行政处理和司法处理阶段双方共享信息，包括当事人身份、出入境情况、是否曾受过行政处罚等信息。这样有利于检察机关对案件进行提前介入，对取证方向和执法规范提出合理化建议，也有利于行政机关了解当事人在刑事阶段的表现，对之后行政处罚时的处理作为参考。

第四，加强互相监督。根据《刑事诉讼法》第173条的规定，检查机关作出不起诉决定后，对于需要给予行政处罚的应当提出检查意见。根据《刑事诉讼法》第179条的规定，行政机关可以行使对检察机关不起诉案件的复议复核权利。行政机关与司法机关相互监督，形成良性互动，有利于执法公正和执法平衡。

7.树立正确的执法理念

首先，准确把握行政机关和司法机关的关系。行政权与司法权并行不悖，不存在权力位阶高低的问题。司法机关对行政机关不仅要发挥监督权、建议权的作用，还应加强与行政机关的协作配合，关注行政案件，加强对行政机关的指导；行政机关也不能仅关注行政系统内部的问题，而应增强行政案件有可能转化为刑事案件的意识，加强与刑事部门、司法部门之间的联系配合。只有行政部门与司法部门紧密配合、互相协作，才能使刑行衔接更加顺畅，更好地发挥行政部门与司法部门的作用。

其次，妥善处理对当事人权利保障和依法惩戒的关系。在相对不起诉退回行政部门作为行政处罚案件处理过程中，有一类问题比较凸显，即犯罪嫌疑人在检察机关认罪态度良好，转化为行政相对人后认罪态度变差，有些当事人对相对不起诉没有正确的认识，认为相对不起诉是认定自己没有犯罪，甚至向外界炫耀自己没有被诉至法院，起到不好的社会宣传效果。当事人这种心态导致了不配合调查，甚至不认罪不认罚的现象时有发生。诚然，犯罪嫌疑人和行政相对人都有法律赋予的权利，但也应准确把握当事人权利保障和惩戒之间的关系。如果过于强调权利保障而忽视了惩戒的威慑作用，则不利于打击犯罪，起不到应有的社会效果；也不能只强调惩戒而忽视当事人权益保护，应该两者并重，才能达到法律效果和社会效果的统一。

四、结语

行政与司法本是两个不同的领域，行政执法与刑事司法在执法理念、证据标准、办案程序等方面存在诸多不同。但涉及案件相互移送问题时就需要将行政与司法有机衔接，统筹考虑行政与司法、执法统一性、优化资源配置等问题。产生刑行衔接不畅的原因中很重要一点，就是缺乏对行政与司法统筹规划的顶层设计，缺乏对行政与司法案件处理标准的统筹设定，缺乏对案件处理周期的统筹考虑，缺乏对行政与司法资源的统筹规划。只有建立行政与司法衔接的顶层设计机制，才能最终达到提高办案质量和效率的目的，实现法律效果和社会效果的统一。

注释

①2001年7月9日国务院令第310号公布、2020年8月7日《国务院关于修改<行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定>的决定》修订.

②具体规范性文件，参见练育强.完善行政执法与刑事司法衔接机制之反思[M].北京：法律出版社，2017年，第251～260页.

③《刑事诉讼法》第208条规定：“人民法院审理公诉案件，应当在受理后二个月以内宣判，至迟不得超过三个月.”

④四川省人民检察院“两法”衔接课题组郭彦：《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》，载《中国检察官》，2011年第21期.