东盟高等教育治理的探索实践与启示

郑 佳

(天津职业技术师范大学职业教育学院，天津 300222)

在“放管服”的背景要求下，我国高等教育治理也在不断进行着改革，但是当前的高等教育治理改革存在着诸多的问题，如职权界限不清、服务主体不明、跟进评价不到位等，如何切实有效地推动我国高等教育治理的有效性是当下一项重要议题。东盟各国自古与我国一衣带水，自2020年超越欧盟成为我国最大贸易伙伴后，我国与东盟在今年正式建立了全面战略伙伴关系。同时，东盟作为我国“一带一路”倡议合作的“典范”，双方在合作内容、方式方法和频次方面都取得了瞩目成就。“一带一路”倡议并不是我国一国的“独唱”，而是合作国的“合唱”，我国的资源、经验为东盟发展提供了有力支撑，而东盟的实践探索也为我国提供了有益经验，尤其是东盟各国实行了多种举措来促进本国高等教育的高质量发展，并致力于地区高等教育的一体化发展，其诸多的经验与探索对我国高等教育治理有着重要的借鉴意义。

在东盟提出构建政治共同体、经济共同体与社会文化共同体之后，高等教育作为社会文化共同体的重要组成部分开始受到各国重视。尽管区域内各国的经济、教育发展水平不尽相同，特别是高等教育的历史背景、发展阶段及面临的具体问题也各异，但在面对全球化的竞争时，各国政府开始开展合作，共同支持高等教育治理制度的改革。面对高等教育国际化、全球化的影响，除了各国所采取的差异化高等教育治理制度改革之外，东盟还成立了东南亚教育部长组织(Southeast Asian Ministers of Education Organization，简称SEAMEO)，并创建了SEAMEO高等教育与发展区域中心(SEAMEO Regional Centre for Higher Education and Development，简称SEAMEO RIHED)，以地区组织的形式推动东盟各国高等教育的理解、合作、交流与发展，为各国教育决策部门提供政策建议，并提出构建东盟高等教育“共同空间”(common space)[1]的目标。

一、优化行政治理手段：扩大高等教育机构办学自主权

由于东盟诸多国家都有被西方国家殖民统治的历史，其政府对于本国的高等教育并未给予充分的自主权。在面对当前关于是否应该给予大学更多自治权的讨论中，东盟各国政府开始对国家的高等教育机构进行行政治理手段的改革，大学自主管理、自主决策、企业化管理等问题被不断提出与讨论，在这样的背景下，政府开始有限度地逐步放权给大学，以提升本国高等教育的质量。

1.由政府主导到政府监控

新加坡作为东盟地区经济最为发达的国家，其高等教育以国家的经济实力为基础取得了显著成功，涌现出了一批以新加坡国立大学、南洋理工大学等为代表的世界一流大学，获得了全球范围内的认可。新加坡高等教育的成功与本国经济实力的发展有着密切关系。早在20世纪80年代，新加坡就已完成了社会的工业化转型，而工业化的社会需要具有高技能的劳动者为经济发展提供人力资本的支持。在经济发展的驱动下，新加坡高等教育被政府作为重点领域来发展。同时，新加坡为了保持住其经济的国际竞争力，降低工业生产成本，于20世纪90年代中期大力发展高新技术产业，这为高等教育的发展提供了新的产业条件，使得高新技术人才的培养任务理所应当地落在了高等教育机构。此外，国家经济作为高等教育发展的基础既为其提供了大量财政支持，又作为驱动力推动了高等教育的革新与进步。可见，新加坡是将本国经济发展与高等教育紧密连接在一起，二者相辅相成，共同推动社会、经济与教育的协同发展。

除了国家经济为高等教育做出了巨大贡献之外，政府对于高等教育的财政支持也是新加坡高等教育快速发展的重要因素。政府希望通过财政支撑来加强对高等教育的决策影响，进而推动高等教育为国家经济发展做出更大贡献。历史上新加坡政府对于高等教育的发展一直施行严格的监控措施，包括高等教育的发展方向、大学的发展规划及政策制定等，其目的就是要求高等教育的发展与国家经济、社会发展方向相一致，确保教育为国家服务的基本原则。此外，新加坡高等教育的经费来源、开支及监管大多由教育部直接负责与管理。例如，新加坡国立大学、南洋理工大学及其他5所理工学院的直接管理者都是新加坡教育部，这些大学经费来源中的学费比例都在30%以下，其余大部分经费都由政府提供[2]。

21世纪以来，新加坡政府开始减少对高等教育机构的行政管控，逐步放权于大学，并于2005年发布报告，提出要给予新加坡国立大学及南洋理工大学更多的教育自治权[3]。首先，新加坡建立了大学、教育部及大学质量保障框架三方问责机制，使高等教育机构能在教育部与大学的政策协定下进行规划发展，大学的质量保障则交由教育部下属的独立机构来监控管理，这在一定程度上给予了高等教育机构有限的自主权。其次，新加坡教育部还对大学的规模、学生入学标准及内部管理组织进行了具体的规划及布置，以保障教师、学生与为大学提供经费的个人及组织的权利与利益。再次，政府倡导高等教育机构积极探索，寻求多元化的经济来源方式，将政府的经费支持方式由过去的直接拨款逐渐地过渡到对教师及学校的科研业绩奖励上来，旨在调动大学科研及教学的积极性[4]。新加坡的高等教育在经历扩张及重组之后，已经成长为东盟地区高等教育的枢纽，并将本国高等教育的发展目标定义为地区高等教育中心(regional higher education centre)，即新加坡作为东盟高等教育的轴心，为地区提供高质量的高等教育服务，包括师资及科研条件、地区内学生同等入学机会以及本国优质教育资源的分享[5]。同时，新加坡作为东盟的地区代表广泛开展对外合作，承担起地区高等教育与外界交流互动的责任。由此可见，在强大的国家经济与政策支持下，新加坡高等教育已经走在了东盟各国的前列，不仅获得了教育自主权，还作为地区高等教育的典范，为东盟高等教育在国际社会中赢得了尊重。

2.施行企业化管理模式

在马来西亚，关于大学自治的讨论更多地集中在大学的经费问题上。马来西亚学者认为可以通过平衡经费来源来改变大学自治权问题，例如，可通过拓宽大学的经费来源保护大学自治，即“经费来源越多，依赖政府越少，学校的自治权也就越大”[6]。因此，马来西亚提倡大学企业化，希望大学像企业一样依靠自身创造经费，或者通过加强与其他单位的合作来丰富自己的经费来源。企业化的重要影响就是将大学的管理方式由过往冗长的官僚治理模式变得更具效率。大学内部实行绩效制可以调动科研人员的积极性，并且使行政服务人员的权力范围更加明晰，还可为在校师生提供便捷的服务。对于教学人员的影响则是使得教师更加专注于本职工作，避免了消极教学现象的产生。

而对于大学的外部治理，企业化则使得大学与其他机构的合作更具平等性，促使大学像企业一样筹款、开办生产性企业来创造利润，甚至投资其他企业股份等。虽然企业化的管理模式为马来西亚的高等教育治理带来了显著收益，但其在探索过程中也面临着严峻的挑战。首先，为了扩大自己的经费来源，很多大学将注意力集中在经济效益见效快的应用型课程与专业领域中，导致传统的基础学科受到忽视，使得大学的学科出现了发展不平衡的现象。其次，虽然政府对大学经费来源的多元化进行了授权，但是马来西亚大学的主要经费来源结构并未发生实际改变，政府依然间接地通过经费投入主导着大学的发展方向。再次，关于马来西亚大学的责任制，由于政府要求大学定期公开地接受其他机构对其行为、规划、经费及失误的问责，所以大学认为自己并没有获得充分的决策权，反而自己承担着比以往更大的压力与风险。因此，政府主导的问责制也是阻碍马来西亚大学自治的一个重要问题。不可否认的是，在当今世界范围内以学术自由为口号呼吁提高大学自治权仍是重要议题，对于大学自治后的具体管理问题也是高等教育的热点和难点问题。在全球化的背景下，马来西亚的高等教育也面临着同样的问题，就如马来西亚学者所言，“企业管理主义在马来西亚大学是不可避免的”[7]，企业化的管理理念有助于大学治理过程中的“去行政化”，提升大学办学的积极性与活力。

二、丰富学术治理内容：推进区域组织引导地区高等教育学术治理的协同发展

1.搭建多渠道政策对话平台

从政策适用范围的视角来看，东盟地区的高等教育政策主要有两种形式，一种是适用于本国，另一种是适用于本地区。为了解决国别教育政策差异所带来的学生、教师及学术交流障碍等问题，东盟各国在SEAMEO RIHED的组织下搭建了“管理委员会会议”(The SEAMEO RIHED Governing Board Meeting，简称GBM)与“东南亚高等教育高级官员会议”(The Southeast Asian Higher Education Senior Officials Meeting，简称SEA-HiEd SOM)。GBM自1993年RIHED成立以来每年都召开一次年会，负责RIHED框架下的东盟高等教育具体活动内容。GBM由11个成员国的教育主管部门官员组成，每个国家派出1名，代表各自国家负责SEAMEO RIHED具体事务。GBM主要是以召开会议、提交报告与制定五年规划的形式来指导SEAMEO RIHED的工作。需要注意的是，虽然GBM是由各成员国的政府官员所组成，具有官方性质，但它只是对SEAMEO RIHED进行管理的组织权力机构，内容包括项目开展、学术交流及其他事务性工作，在各国教育制度上它无权进行干预。

创建于2005年的SEA-HiEd SOM具有东南亚教育部长组织的官方色彩，体现了东盟各国在高等教育领域内的政策意志取向。SEA-HiEd SOM主要对东盟各国高等教育的一体化均衡发展进行规划与交流，其所做出的决策对东盟各国具有约束性作用。SEA-HiEd SOM于2017年在菲律宾马尼拉召开会议，在成员国间达成了未来工作的共同协议，主要包括强化东盟地区高等教育学术流动、加强领导力建设、开展网络与移动学习以及建设东盟引文索引数据库(ASEAN Citation Index)四个方面的工作内容[8]。为了便于东盟各国相互交流、分享国家信息进而协调各自教育政策与战略规划，SEA-HiEd SOM还组建了东南亚高等教育论坛(Southeast Asian Higher Education Forum，简称SEA-HiEd)，旨在通过建立一套健全的交流管理机制来保障各国教育政策的统一性。SEA-HiEd每年会围绕不同的主题讨论地区高等教育的未来发展，如2018年的主题为“高等教育领域内终身学习与就业能力建设”。可见，在地区政策对话的基础上，东盟地区高等教育始终围绕一体化发展的目标不断前进。

2.建设区域协同的高等教育质量保障框架

地区高等教育的协同发展一直是东盟文化一体化的重要组成部分。但当前东盟各国高等教育的发展水平与质量极其不均衡。新加坡作为地区高等教育领先国家受到了地区内外各国的关注。以泰国为代表的地区高等教育的先行者，在向地区内部输出自己高等教育理念与经验的同时还在学习域外高等教育办学经验。缅甸、柬埔寨等地区内的高等教育落后地区只能借助他国或国际组织的援助来完善本国高等教育体系。

面对地区高等教育发展的不均衡性特征，东盟启动了高等教育质量保障体系建设。影响范围最广的是2011年启动建设的东盟质量保障框架(ASEAN Quality Assurance Framework)。虽然东盟质量保障框架是在以德国学术交流中心(DAAD)为主的学术组织及其他高等教育机构的帮助下构建的，但其并没有完全以德国或世界其他地区的高等教育质量保障经验为标准，而是在他国经验之上强调框架的本土性。目前该质量保障框架的研制已经到了第三个阶段，开始对相关人员进行课程培训，加强质量保障监测人员的知识与技能体系建设[9]。东盟高等教育质量保证体系的建构不仅有利于地区高等教育机构竞争力的提高，同时还为国家、地区经济的可持续性发展提供了资源条件。

此外，为了推动地区高等教育机构的协调发展，在亚洲开发银行的资助下，由柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南以及我国参与成立的大湄公河次区域高校联合体(Greater Mekong Subregion University Consortium，简称GMS-UC)于2015年在老挝宣告成立。GMS-UC作为亚洲高校学术学分转换框架(The Academic Credit Transfer Framework for Asia，简称ACTFA)的重要组成部分，旨在为成员国高等教育机构的本科课程提供设计、开发与评价的统一指导服务，进而建立地区内的学分转换体系。由此可见，东盟不仅强调地区内的高等教育能力建设，还重视与地区外的高等教育机构、国际组织以及国家开展广泛合作，以此来提高地区高等教育建设能力。

3.举办区域组织引领的试验性教学交流活动

为了提高地区内的高等教育师资质量，SEAMEO RIHED与澳大利亚国际教育协会(Australian Education International，简称AEI)组建了高等教育交流会，旨在使东盟的教师及管理者学习澳大利亚先进的教学及管理经验，以更好地应对高等教育国际化的挑战。该交流会的工作内容主要包括教师对政策的执行策略、教学设备的使用、教师教授的知识在课堂上的运用及管理者对构建世界一流大学的管理策略与应具备的素质等。

SEAMEO RIHED派出了来自泰国高等教育机构的教师与管理者深入到澳大利亚实地进行了观察、学习及交流，其主要目的是以此次交流会为契机为东盟与澳大利亚交流与互动提供经验，以期构建长期的合作框架与机制。可以看出，东盟高等教育与地区外的互动是具有明显指向性的，更加重视前期经验的积累，而非盲目地大规模互动与交流。究其原因，一方面东盟高等教育的交流活动经费主要由高等教育组织提供，具有严格的经费使用制度，特别是与地区外的交流活动，必须经过上级部门的层层审批，同时经费接受监管部门的审查。另一方面，由于高等教育组织的经费主要源自东盟个别政府，其不但负担着本国的教育经费投入，还需要为此类地区性的国际教育组织提供额外的经费支撑，为了获得本国民众的支持，提供经费的政府也要求相关教育组织对经费使用进行严格的审批与管理。SEAMEO RIHED作为一个区域性的政府性组织，必须平衡成员国之间的利益关系。开展小规模的试验性交流活动，可为组织内部提供参考性的报告文件，并最终确定项目活动的具体实施方案与过程，不仅有利于成员国之间的合作共赢，还有利于区域共同体的和谐发展，这也正是该组织的具体发展目标。

4.构建区域组织主导的治理经验交流机制

高等教育国际化、全球化等议题给高等教育管理带来了巨大的冲击。科研作为当今大学的重要功能之一，是现代世界一流大学屹立于世界之林的根本，若要获得世界范围内的学术认可，检验大学的科学研究水平是其中的一条重要途径。为了提高东盟地区高等教育的科研水平，SEAMEO RIHED与英国大学合作构建了交流管理机制，定期讨论、交流、分享有关高等教育管理的经验与措施。该活动的主要目的是向英国世界一流大学学习科学研究的相关管理经验，包括学习规划与选择大学科研的策略、英国管理大学科研工作的方式、英国大学组织是如何推动英国大学的科研与创新的等问题。SEAMEO RIHED与英国大学的交流主要是在英国大学联盟(Universities UK)的框架下开展的，是一项在组织主导下进行的跨地区、跨国家的高等教育交流活动，焦点是世界一流大学科研制度的构建。

但是，当前东盟许多国家的学术研究环境、管理制度及成果认可等方面都极为不佳。教师在科学研究的过程中既受到了政府政策空间的消极影响，也受到了“师资本身质量问题、教师待遇低下、教师自主时间匮乏等因素的干扰”[10]。在大学内部，大学对于科研资金的不科学管理方式、科研基金来源单一、缺乏同行竞争等问题也在东盟的高等教育中日益凸显。借鉴、移植英国一流大学科研制度管理经验是东盟高等教育促进本地区科学研究工作快速发展的一种捷径。虽然当前东盟高等教育的学科发展并未像英国那样成熟，但是通过建立科研制度框架，定期向英国学习先进的高等教育科研管理经验，特别是科研经费的提供、使用及评价制度，有利于东盟紧跟世界一流大学的科研管理制度，为本地区的高等教育科研提供最新的管理经验，从管理层面提升科研综合实力。

三、东盟高等教育院校治理实践带来的启示

1.平衡“放”与“管”的关系，深化“放管服”

东盟高等教育在行政治理领域主要是进行了治理手段的改革，从以往的强调“管”逐步向“放”过渡，是政府放权的一种过程。这与我国高等教育治理的历史有着诸多的相似性，但我们需要注意，放权并不是要弱化行政治理，更不是政府放任高等教育机构自行发展，而是要转变政府职能，提升行政治理的效率，由过去的“管理型”政府向“监管型”“服务型”政府过渡。

我国传统高等教育的治理主体较为单一，即政府负责管理，高等教育机构承担办学责任。随着治理理念的不断发展，政府开始简政放权，逐步实现了高等教育治理主体的多元化，出现了第三方治理主体的参与。但多元化主体的治理也存在着弊端，如主体权限界定不清、落实责任机制不全、主动服务意识淡薄等问题。因此，需深化“放”与“管”的平衡关系，“放”是转变政府职能，调动大学办学积极性，提升活力的重要手段，而“管”是政府履行职能、促进高等教育有序健康发展的重要保障。在强调政府放权的同时还需强化监管。简政放权需要减少政府对于大学不必要的干预，将更多的权力还予大学，但这并不意味着政府对于大学的发展置之不顾，任其自行发展。正如新加坡政府在对本国高等教育放权的同时依然强调高等教育的发展要与国家经济发展方向相一致，政府规范引导着高等教育的发展方向。“放管服”的改革目标是提高政府工作效率，政府要切实履行好管理职责，做到“放管结合”，既要保障高等教育机构办学的灵活自主，还要让高等教育办学主体知晓权力界限，促进新时代高等教育的高质量发展。

2.坚持外部治理与内部治理协同发展

高等教育治理的创新，不仅要关注外部治理，还应重视大学内部治理的改革。外部治理关注的重点是高等教育机构的外部环境，而内部治理则关注的是高等教育机构内部资源、结构、利益主体的相互关系。“长期以来，我国大学被当作政府的附属机构，按照行政组织进行内部治理。”[11]高等教育体系作为一个开放的系统，内部治理是高等教育机构治理改革的逻辑起点，只有高等教育机构自身做出改革，适应社会经济发展需求，才能促进高等教育健康有序发展。具体而言，内部治理改革涉及学校章程、学术体制、行政制度、教学体系等议题，以及厘清机构内部的体系关系和建立协调统一的制度体系。从实质上来看，机构内部治理是多种权力关系的互相博弈，其中尤以学术权力与行政权力为甚。在外部治理“去行政化”的背景下，我国高等教育机构在传统政府管理制度下，其内部治理效能已初见成效，呈现出科学高效、充满活力的高等教育治理结构。但传统管理观念依然存在，需要协调内部治理与外部治理关系，为推进高等教育体系的高质量发展提供制度保障。

3.实现共同治理与个性治理相结合

东盟高等教育治理模式多种多样，各个国家都有着鲜明的治理特色，尤其在政治、经济与社会文化共同体理念提出之后，东盟高等教育的活力被极大地激发了。但由于地缘特征与种族文化的相似性，东盟各国高等教育治理模式也具有一定的相似性，特别是高等教育作为反映社会生活的重要标志，它在东盟的不同社会环境中表现出了迥异的发展路径与特征。在入学人数激增、知识爆炸、信息通信技术及在线课程快速发展的全球化时代，东盟各国已经意识到危机的存在，并在地区组织SEAMEO RIHED的驱动引导下，本着提高本地区高等教育竞争力的目的开展了全方位的合作与交流活动，紧密地将东盟整合在一起来面对全球化的挑战。东盟各国在区域共同体理念的基础上，对于本国高等教育的发展趋势与存在问题也达成了共识，建立了地区合作的制度框架，以整体的力量与世界其他地区和国家开展合作是一种智慧的体现，有助于其在世界范围内争取更多、更大的话语权。

过去几十年间，东盟地区高等教育在地区组织的推动下，各国间的交流与合作已经普遍地开展起来，为各国及地区的高等教育发展提供了重要的历史经验。在面对21世纪经济全球化、知识经济和高等教育全球化的境况下，东盟将继续以地区合作的理念开展更为广泛、深入的高等教育改革。由于地缘性特征，东盟身处“一带一路”的重要节点位置，未来我国可进一步加强与东盟高等教育领域的合作与交流，积极地开展各种形式的高等教育交流活动，释疑增信，借鉴发展，为地区稳定贡献高等教育的力量。