关于进一步深化青海省生态保护补偿制度改革的政策研究及对策建议

文/宋宇 郑长禄 张雪晨 王永梅

建立健全生态保护补偿制度是贯彻“习近平生态文明思想”，践行“绿水青山就是金山银山”理念，保护国家生态安全，实现经济社会可持续发展的内在要求。青海省地处青藏高原东北部，坐拥三江之源，被誉为“中华水塔”，是国家“两屏三带”（“青藏高原生态屏障”“黄土高原-川滇生态屏障”和“东北森林带”“北方防沙带”“南方丘陵山地带）生态安全格局的重要组成部分，生态地位极为突出和重要。在党中央和国务院的关心支持下，青海省积极推进生态文明制度建设，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，在建立持久稳定的生态保护补偿机制方面开展了多项探索。本文对青海省生态保护补偿实施情况、现存不足和下一步建设情况进行重点分析，并提出进一步完善生态保护制度改革的对策建议。

一、青海省生态保护补偿政策实施情况

（一）国家生态保护补偿工程政策

自党的十六届五中全会以来，围绕青海省生态保护与自然生态环境修复，国家先后实施了生态公益林保护、天然林资源保护、草原生态补助奖励、重点生态功能区转移支付等一系列生态保护补偿政策，基本建立了以区域性生态修复工程补偿为主体，以重点生态功能区转移支付资金为抓手，以主要生态系统专项补偿资金为重点的生态保护补偿体系。

一是草原生态保护补助奖励政策。2011-2020 年，青海省按照国家政策共分两轮对2.45 亿亩和2.29 亿亩草原分别实施禁牧和草畜平衡管理，累计下达资金226.34亿元，惠及牧户14.62万户。

二是森林生态效益补偿政策。自2004 年起，中央财政已累计将青海省7441.4 万亩森林纳入财政森林生态效益补偿基金范围，年落实中央财政补偿资金8.57 亿元。

三是湿地生态效益补偿政策。2014 年，国家林业局将青海湖国家级自然保护区及周边列为首批开展湿地生态效益补偿试点的地区，截至2020 年共落实中央财政湿地补助资金1.28 亿元。

四是长江流域生态补偿。2017 年，财政部将青海省作为源头省份纳入长江经济带生态修复奖励政策范围内，对属于长江源区干流流域内的行政区予以定额补助支持，截至2020 年，已累计补助专项资金10 亿元。

五是重点生态功能区转移支付。自2008 年至今，青海省已有41 个县级行政区纳入中央财政重点生态功能区转移支付范围，年转移支付资金39.15 亿元。

六是生态公益管护制度。依托三江源等重点生态系统修复工程，青海省以激发重点生态功能区群众参与生态保护建设的积极性为抓手，逐步建立了生态公益管护制度，截至目前，全省设立生态管护公益岗位达到14.51 万个。

（二）青海省生态保护补偿的政策探索

2010 年，青海省政府围绕生态环境保护与建设、改善农牧民生产生活条件和提升基层政府基本公共服务能力三个方面，按照“突出重点、低标准起步”的原则，印发了《关于探索建立三江源生态保护补偿机制的若干意见》，并先后出台了“1+9+3”教育经费保障、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业补偿、生态移民燃料费补助、生态移民生活困难补助、生态移民创业扶持等多项补偿政策，年补助资金5 亿元，旨在改善三江源地区群众生产生活水平，是青海省建立生态保护补偿机制的重要探索。

二、生态保护补偿政策实施效应

（一）主要成效

1.生态环境状况明显改善。随着生态保护补偿政策的深入实施，全省主要生态系统恶化趋势得到初步遏制，重点生态指标明显提高，截止到2020 年末，全省森林覆盖率、草地综合植被盖度分别较2015 年提升1.2 和0.6 个百分点；长江、黄河、澜沧江三大流域出省径流量分别为179.4 亿立方米、264.3 亿立方米、126 亿立方米，出境水质稳定保持在Ⅰ～Ⅱ类，三江源头重现千湖美景。青海湖水域面积持续扩大，藏羚羊、普氏原羚、黑颈鹤、青海湖裸鲤等珍稀野生动物种群数量逐年增加，生物多样性得到明显恢复。[1]

2.生态文明理念深入人心。生态保护补偿政策的惠民效应，使广大农牧民群众对生态文明建设的意识显著增强，特别是“1+9+3”教育经费保障、异地办学奖补等民生保障政策的实施，对缓解农牧民生产生活困难、引导生产方式转变、提高基层政府基本公共服务能力等起到了明显作用。[2]同时，补偿政策很大程度上增强了广大农牧民保护生态资源、合理利用林地、草场的主人翁意识，不仅使生态环境得到有效保护，而且使得现有生产资料承包经营关系得以长期稳定，从源头上强化了群众开展生态文明建设的内生动力。

3.基层群众收入稳步增长。生态保护补偿机制的初步建立，进一步夯实了重点生态功能区的社会保障基础，全省农牧民群众直接或间接从中受益，从一定程度上缓解了农牧民的生活困难。以草原生态奖补政策为例，全省76.53万户农牧民享受政策补贴，人均年增收1588 元，其中三江源地区农牧民人均纯收入年均增长14.9%。

4.产业经营方式有所转变。随着以“拉格日”模式为典型的产业发展模式逐步兴起，重点生态功能区基层群众依托牧民经济合作组织为载体，按市场化要求，优化生产布局，调整畜群和畜种结构，合理配置生产要素，从根本上解决人草畜三者之间的矛盾，有力促进了草地传统畜牧业向规模化养殖、集约化经营的现代生产畜牧业发展方式转变。同时，通过技能培训，有效提升了农牧民生产技能，促进了农牧民增收，从而实现牧区群众稳步就业、创业。

（二）短板、不足

1.纵向补偿力度亟待加强。青海省在维护国家生态安全方面具有举足轻重的地位，全面筑牢“中华水塔”，确保一江清水向东流，是党中央和全国人民赋予青海省的重大使命和责任。考虑到青海省重点生态功能区面积大，生态补偿涉及范围广，补偿资金需求量大，特别是考虑到三江源地区的生态功能辐射面和重要程度，财政承受压力很大，仅靠地方政府力量难以为继。按照财权和事权相匹配的原则，亟需中央财政加大对青海省的转移支付力度，建立与青海省生态责任相适应的纵向补偿机制。

2.补偿资金效率仍然偏低。受管理体制影响，现行的生态补偿政策政出多门，涉及林草、农业、财政等多个行政部门，形成分割管理的格局，特别是各部门都从自身职能出发，对生态补偿缺乏整体考虑，生态补偿资金利用效率明显偏低。此外，由于现行生态补偿管理机制不健全，部门利益化和利益部门化倾向突出，导致相关生态系统存在重复补偿的问题。

3.资金来源渠道相对狭窄。目前青海省已实施的生态保护补偿政策资金来源仍以中央财政资金为主，其他渠道资金来源相对较少。一是由于全省财力有限，省级补偿资金投入不足，省级向下的纵向生态补偿转移支付较少，除三江源综合试验区生态补偿机制外，省内还未建立其它生态补偿机制；二是地区间横向生态补偿机制缺乏，重点流域上下游间没有形成以生态产品价值为导向的横向补偿关系；三是全省市场化生态补偿机制尚处于发育阶段，排污权、水权、碳排放权交易项目的资金来源较少，社会资本参与生态补偿的机制和途径缺乏，国际性贷款补偿资金投入仍属空白。

4.补偿长效机制尚未建立。一方面青海省集西部地区、民族地区和重点生态功能区于一身，受自然、经济、政策等诸多因素的制约，省内产业基础薄弱，加之省级财政能力不足，难以为发展生态型产业提供必要的引导资金，群众转产增收，巩固脱贫成果的难度较大。另一方面全省现行的补偿方式都是以资金补助和生态建设工程为主，对于产业扶持、智力人才援助、公共服务等方面的补偿未得到充分重视，使得相关政策和工程在期满后，当地生态系统重新遭到破坏的风险变大，无法从根本上缓解经济发展的生态环境压力。

三、进一步完善全省生态保护补偿制度的措施

（一）加快健全纵向生态保护补偿制度

一是建议国家参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善转移支付办法，明确财力性资金在生态补偿工作中的主体支出责任，通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式，逐步增加全省重点生态功能区转移支付规模。

二是进一步健全青海省重点生态功能区转移办法，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，实施差异化补偿，有效提升对生态保护效益显著地区的支持力度。

三是全面统筹预算内资金，向重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性项目，形成重点生态功能区资金稳定投入机制。

四是加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，探索按自然保护地规模和管护成效为依据的财政转移支付模式，坚持以生态价值评估结果确定生态保护补偿规模。

（二）持续健全各生态系统补偿政策

草原生态效益补偿方面，全面落实好第三轮草原生态保护补助奖励政策，继续推行草原禁牧和草畜平衡奖励制度，根据地域差异和草场情况合理动态确定草原禁牧和草畜平衡补助标准，引导农牧民合理配置载畜量，科学利用天然草原，促进草原生态环境持续改善。

森林生态效益补偿方面，统一国家级公益林、集体及个人所有国家级公益林补偿政策，逐步提高补偿标准，建立地方公益林补偿标准动态调整机制，探索以政府购买为主的公益林管护机制。

湿地生态效益补偿方面，争取将青海省国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园等纳入湿地生态效益补偿范围，探索开展退耕还湿试点，适时扩大试点范围。

水生态效益补偿方面，重点在江河源头区、重要饮用水源地、水产种质资源保护区、重要河流敏感河段和水生态修复治理区开展生态保护补偿。

土地生态效益补偿方面，试点推进沙化土地封禁保护工作，探索制定青海省荒漠生态保护补偿试点办法。完善耕地保护补偿制度，对土壤严重污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。

（三）探索建立生态综合补偿制度

一是深入推进玛沁县、玉树市、泽库县、祁连县、天峻县生态综合补偿试点，加快生态保护补偿制度改革步伐，完善重点领域补偿制度，促进对生态环境的整体保护，争取在国内同类地区形成可复制、可推广的经验。

二是加快建立三江源生态保护综合补偿制度，进一步理顺生态保护补偿工作主体部门职能，在顶层制度设计上由一个部门牵头，在制度设计中整合各类目前已有补偿政策，明确体现山水林田湖草一体化补偿理念，形成资金政策合力。

（四）合力共建横向生态保护补偿制度

一是探索建立省内湟水流域横向生态保护补偿机制，并积极参与长江、黄河全流域生态保护补偿机制建设，全面形成共享共建流域生态保护建设的局面，从根本上筑牢“中华水塔”，确保“一江清水向东流”。

二是探索开展大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿方式，合理确定补偿标准，争取出台具有地方特色的大气污染治理生态补偿政策。

三是加快完善多元化的生态保护补偿手段，通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式，促进受益地区与生态保护地区良性互动。

（五）全面推动生态产品市场化交易

一是推进土地、森林、草原等自然资源及产品价格的市场化改革，建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本及修复效益的价格形成机制。

二是建立绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率、草地覆盖度等资源权益指标交易。

三是探索建立排污权市场化交易体系制度，拓宽排污权交易方式，对企业通过清洁生产、清洁化改造、污染治理等方式产生的污染物排放削减量，鼓励其在市场进行交易。

四是鼓励引导开展水权交易，重点在长江、黄河流域上下游间，探索建立多种形式的水权交易方式。

五是积极开展碳排放权交易，加快推动新增温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，鼓励碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买青海省碳汇项目产生的减排量，推动实现东西部支援合作新途径。

（六）做强做优生态绿色产业

以“四地”建设为引领，全面拓展生态产品价值实现模式，重点在省内生态资源优势地区先行探索，努力在生态好起来与农牧民富起来的相互转化、生态生产生活良性循环上寻求突破。

在生态农牧业方面，加快推动生态畜牧业转型升级，搭建特色农畜产品输出交易平台，建设国家级高原草类种质资源保护和利用联合攻关试验推广基地，建成绿色有机农畜产品输出地。

在清洁能源方面，持续推进能源革命，建设国家储能发展先行示范区，积极谋划跨省电力外送通道建设，打通多条特高压直流外送通道。

在生态旅游业方面，创建国家级旅游景区和度假区，打造旅游、文化、康养、体育、商贸相融合的生态旅游开发模式。

在其他特色产业方面，加快推动饮用水、藏毯绒纺、青稞酒、乳制品、中藏药等特色轻工业高端化、品牌化发展，并适时壮大生态修复产业和大数据产业。

四、结束语

综上所述，青海省作为维护国家生态安全的重点地区以及黄河流域生态保护和高质量发展的源头省份，必须充分把握好保护与发展的关系，依托生态文明高地和国家公园示范省建设，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府服务管理的重要作用，健全体制机制，完善政策体系，有针对性地提出完善生态保护补偿制度的新思路，努力走出一条生态高地与经济洼地重叠地区实现共同富裕的新路径。