PPP 模式下小比例长期股权投资模式连带责任风险控制研究

文/孙红梅 严华东

一、小比例长期股权投资模式的提出

推行PPP 模式的核心目的在于提高基础设施和公共服务的供给效率，从全生命周期项目管理来看，PPP 模式实现了策划、设计、采购、施工、运营等核心环节的有机统一，能够优化项目全生命周期管理及资源配置。因此，PPP 项目社会投资人必须参与项目运营，且其获得的项目收益在很大程度上须与运营绩效相关联，相比传统工程总承包模式或BT 模式而言，PPP 项目社会投资人更应关注项目设计及运营对项目整体效益的影响。正因为这一理念的更新，在PPP 项目市场上，有一类技术输出型的合作模式应运而生。技术输出型的小比例长期股权投资模式，即社会投资人旨在以扩大其主营业务，基于自身在某方面的技术优势、专业经验或管理优势，而与其他单位组成联合体参与PPP 项目，且在PPP 项目公司中股权占比较小的合作模式。目前实践中主要有两类：一是设计院，二是专业运营单位。本文以南京地铁运营有限责任公司（以下简称“地铁运营公司”）作为专业运营单位的代表分析小比例长期股权投资模式的相关问题。

二、小比例长期股权投资模式的实践案例

（一）项目概况

重庆轨道18 号线线路全长约29.119km，设跨江大桥2 座。其中地下线长约18.713km、高架线长约9.646km，地面线长约0.760km。全线共设车站19 座（地下站12 座，高架站7 座），其中换乘站8 座，平均站间距为1.563km。全线设一段一场，为金鳌寺车辆段和富华路停车场。本项目概算总投资为2176469.8 万元。

（二）PPP 项目合作内容

该PPP 项目合作内容为富华路--跳蹬南工程全过程投融资、设计、建设、运营、维护及移交。

（三）PPP 项目运作方式

本项目由重庆市住房和城乡建设委员会作为实施机构，通过公开招标方式选择社会资本方。由市政府指定重庆市交通开发投资（集团）有限公司（以下简称“重庆交开投集团”）作为政府方出资代表，与中标的社会资本方共同组建SPV 项目公司。项目采用PPP 模式下的“BOT+EPC”运作方式，其中“B”表示项目公司负责项目融资及建设；“O”表示项目公司负责项目的运营及维护；“T”表示项目的移交，即由项目公司负责全过程投融资、设计、建设、运营、维护及移交等所有工作，并由项目公司和中标的社会资本方中负责总承包的单位签订总承包协议。在特许经营期满后，项目公司将该项目无偿移交给市政府或其指定单位。

（四）南京地铁参与方式

地铁运营公司是南京地铁集团的全资子公司，负责南京市现有10 条轨道项目、378 公里线路的运营管理、乘客服务及设施设备的维修保养，同时担负起网络化运营的筹备任务。基于在城市轨道运营方面的成熟经验和突出优势，通过科学、严谨的论证决策，其以“重庆轨道18 号线建设运营有限公司股东”和“技术服务供应商”双重角色定位，积极参与到重庆轨道18 号线PPP 项目中。

1.重庆轨道18 号线建设运营有限公司股东

地铁运营公司、中铁建股份有限责任公司（以下简称“中铁建”）、中铁建投资基金管理有限公司（以下简称“中铁建投资基金公司”）三家单位组成联合体，通过公开招标被依法确定为18 号线项目的PPP 社会资本方。根据该项目《特许经营协议》和《股东协议》，社会资本方联合体与政府方出资代表重庆交开投集团共同出资组建项目公司。其中，重庆交开投集团持股比例为40%，三家联合体单位持股比例合计为60%。其中：地铁运营公司占股0.01%，中铁建投资基金公司持有项目公司35% 股权，中铁建占股24.99%。地铁运营公司共认缴出资71.86 万元。

2.重庆轨道18 号线技术服务供应商

基于地铁运营公司具有丰富的地铁运行管理经验、优异的品牌影响力和过硬的专业技术能力，联合体牵头方中铁建重庆公司与地铁运营公司约定原则，确定由地铁运营公司派驻运营团队，提供技术支持服务，协助项目公司开展18 号线设计、设备采购、施工、运营筹备等建设期中与运营相关的管理工作和运营日常管理工作，服务期限为10 年，其中：筹备期2 年、运营期8 年。主要技术支持服务内容包括：

（1）运营筹备策划

统筹编制总体运营筹备方案，包含组织架构及人员三定方案、规章制度、运营介入、综合联调、三权接管、试运行、试运营、安全管理、后勤保障和其他专项工作。

（2）运营管理体系导入

负责导入运营管理体系，包含建立员工绩效管理体系、预算体系、定额指标体系、统计指标体系、班组管理网络体系、安全管理体系、管理文本体系、运营物资采购管理体系等，以此协助构建运营管理体系。

（3）系统总联调功能验证和演练

负责系统总联调功能验证和演练，包含轨行区管理、“冷滑”和“热滑”试验组织、动车调试组织、协调与指导系统单体调试见证、验证及接口调试组织与协调、综合联调（动态综合检测）组织实施、总结与评估、综合联调工程技术文件及资料的整理、归档与移交、试运行及演练组织、协调与指导、试运行及演练总结与评估、初期运营关键岗位保障、综合联调及试运行检出问题的闭环管理等。

三、小比例长期股权投资模式的连带风险

（一）联合体协议的连带风险约定

在组建联合体投标阶段，联合体协议书是采购人（即政府方）提供的格式文本，政府方往往会在该类PPP 项目的联合体协议中明确两点：一是联合体成员须严格按照资格预审文件和招标文件的各项要求，递交资格预审申请文件和投标文件，履行合同，并对外承担连带责任；二是联合体成员负责本项目招标范围内的投资、设计管理、运营、维护、移交，各联合体成员之间并未细分各自承担的工作。以案例项目为例，地铁运营公司承担的责任范围不仅仅限于运营，而是该项目投资、设计管理、运营、维护和移交全过程的连带责任。

（二）合作协议中的连带风险约定

PPP 项目协议往往是一揽子协议，包括《联合体协议》《特许经营权协议》《投资协议》《股东协议》《公司章程》以及相关补充协议，在上述一系列合作协议中，同样存在关于连带风险责任承担的相关约定。以案例项目为例，虽然地铁运营公司主要承担的是运营事务，但在《投资协议》和《股东协议》中仍然要求其为项目公司履行并完成《特许经营协议》项下的融资义务承担连带责任，同时须就工程验收和试运行履约产生的违约责任向政府方承担连带赔偿责任。在此基础上，社会资本作为一个“利益共同体”，《公司章程》还明确约定社会资本各方在股东会、董事会的提案、表决及涉及行使社会资本方权利和履行义务时成为一致行动人，并应就其在本章程项下的义务向政府方承担连带责任，社会资本“利益共同体”中任何一方违反有关约定，政府方均有权要求任何一方就此承担连带责任。

如上所述，在PPP 项目一系列合作协议连带风险约定中，客观上对以地铁运营公司为代表的小比例长期股权投资方形成了较大的潜在风险。

四、小比例长期股权投资模式的风险应对

（一）重视合同策划

合同策划是合同谈判和后续合同签订的基础。一是争取政府方理解，在联合体协议上区别不同联合体成员的不同责任，弱化连带责任；二是在联合体协议中明确地铁运营公司仅承担与负责本项目招标范围内的运营事务，不扩大其责任范围（如融资、建设等）；三是合同策划应区别社会资本和项目公司这两个独立的法人主体，避免政府方扩大社会资本方承担PPP 项目公司负责的所有事项；四是合同策划应区别应尽义务、救济义务和道德义务，PPP 项目往往具有明显的公益性，应明确社会资本应尽义务范围；五是充分利用市场机制（如购买保险），转移可能发生的风险；六是争取在后续资产证券化活动中的主动权，国家鼓励基础设施领域通过REITs 盘活存量资产，该项与运营紧密相关，在合同策划中应予以考虑；七是做好退出策划，技术输出型单位的小比例股权投资中其财务投资并非本意，核心目的在于技术输出，合同策划时应做好退出预案，且应反映在合同文本中。

（二）转移连带责任

轨道交通PPP 项目投资大、技术复杂、实施周期长，从政府方（属地政府、实施机构及出资代表）角度考虑，要求联合体承诺承担连带责任、要求投资人在股权合作的基础上承担连带责任是其自身风险控制的措施之一，因此，政府方往往在采购文件和合同文本中设置一系列的连带责任。换言之，小比例长期股权投资模式决定了技术输出单位必须要考虑一个问题，即技术输出获得收益是否与其小比例股权投资带来的连带责任风险相匹配，若风险无法预期，则必须放弃投标；若风险可控，则要进一步考虑如何转化衍生风险、转移连带责任。就该项目的合同约定而言，地铁运营公司客观上存在因联合体其它成员违约导致其承担连带责任的风险。为规避因联合体其他成员发生违约带来的风险，地铁运营公司在《服务协议》中约定其有权向牵头方追责。具体内容如下：“若乙方因联合体协议对任意第三方承担赔偿责任，或乙方基于联合体成员之身份而就联合体责任（包括但不限于联合体对外承担的违约责任、侵权责任、行政责任等全部责任）承担连带责任的，乙方承担责任后有权向甲方追偿，甲方应承担责任。”

（三）加强风险控制

PPP 项目风险管理的核心在于防患于未然，重点在于强化风险控制和应对能力。以项目前期为例，一是在投标前应对PPP 项目的外部条件进行充分的尽职调查，包括项目基础情况（建设必要性、投资合理性、合法合规性）、政府信誉和当地营商环境、项目交易结构和回报机制、绩效考核标准和付费条件以及具体项目的其它关注点；二是要加强对PPP 项目可行性的论证，尤其关注核心财务盈利指标（如项目内部收益率、股东内部收益率、项目资本金净利润率、投资回收期等），努力做到财务测算真实，运营成本和收入科学合理，融资方案和资金投入可行，合作伙伴尽职调查及资信评估充分可靠；三是要加强政策研究，高度重视PPP 类合作协议的谈判和签订，特别关注联合体协议和股东协议中对于自身的约束，同时尽可能为未来合同执行期预留调整和变更的空间。

五、结束语

从基本概念看，考虑技术输出的小比例长期股权投资模式是指基于技术输出单位在某方面的技术优势、专业经验或管理能力，而与其他单位组成联合体参与PPP 项目，且在PPP 项目公司中股权占比较小的合作模式。该模式下，运营单位前期介入符合PPP 模式的初衷和本意，真正实现了策划、融资、设计、采购、施工和运营的深度融合，能够更好地实现公共产品的最终产出功能效益，是值得鼓励的一种合作方式。同时，该模式客观上也面临着连带责任风险，换言之，连带责任是PPP 模式下技术输出单位选用小比例长期股权投资模式的自带风险，是投资模式和业主需求综合作用产生的，因此，采用该模式时关键在于能否做好项目风险控制。具体而言，首先，应重视合同策划，尽可能在签约和谈判阶段将风险识别到位，并作为合同条款的“伏笔”，为后续合同执行做好铺垫；其次，应强化规范管理，建立企业级和项目级的风险控制体系，做到有备无患；最后，应重视风险管理，减轻或转移连带责任，并做好关键风险控制应对。