关于乡镇整合撤并工作的思考

2023-01-10周洲王辰汤欢

中国工程咨询 2022年5期

文/周洲王辰汤欢

自改革开放以来，乡镇行政区划改革就常被作为优化空间布局、强化资源配置、降低行政成本、增强服务功能、巩固基层基础的有效方式，并已取得一定成效。新时期，我国已迈入从小康社会走向共同富裕的新阶段，对乡镇发展提出了更高要求，但部分乡镇因规模、布局不合理而面临发展“天花板”，亟需通过乡镇撤并等行政区划调整手段推动高质量、跨越式发展。本文以江苏、湖南、四川三大省份为例，研究提出新时期乡镇撤并工作的总体思路和应把握的原则。

一、推进乡镇撤并工作方向、成效及存在问题

（一）江苏：“以强并弱”“以大并小”

江苏省第一轮的乡镇撤并工作起步早、动作大，当时是为了改善乡镇数量多、布局分散的状况，所以统一将邻近较小的乡镇调整给中心镇。经过该轮撤并工作，江苏省的乡镇总数由1998 年的1974 个减少到了2003 年的1258 个[1]，部分乡镇还通过撤并实现了资源要素的高效配置和社会经济的跨越式发展。2019 年，江苏省有201 个乡镇上榜中国千强镇排行榜，占全国的五分之一，这其中就有众多撤并后的乡镇，如常熟市的古里镇，撤并后形成了服装针纺、有色金属、生物医药、轻工机械四大板块经济，涌现出波司登、常铝铝业等数家超亿元企业，经济总量也在三年间翻了一番。

江苏省此次撤并工作有效推动了当地乡镇的集中集聚发展，但因并未考虑撤并乡镇间产业发展、城市功能的互补关系，加之后续配套政策缺位，很多被撤并乡镇工业经济衰退，公共服务弱化。

（二）湖南：“有拆有并”“功能重组”

2015 年底，湖南省公布《乡镇区划调整改革工作方案》，正式启动乡镇撤并工作，并于2016 年底完成，共计撤并乡镇 525 个。不同于江苏等先行启动省份，湖南省的乡镇撤并工作更加强调优势互补、合作共赢，形式上比较灵活，可以以成建制为单元合并，也可拆分后再合并，但要基于两点考虑：一是撤并后产业发展能共谋，如世界灌溉工程遗产紫鹊界梯田，因分属于水车、锡溪两个乡镇，保护与开发难统一，后将水车镇、从锡溪镇拆分出来的锡溪乡和大同乡合并为新的水车镇，实现了景区的整体保护与开发运营，成功将其打造成为国家4A 级景区。二是撤并后设施服务能共担，如株洲市攸县高枧镇界头村到上坪镇鹏江村的道路以前分属两个乡，合并后财政实力增强，很快就修好了通往醴陵市的跨县交通要道；还有本县的皇图岭镇，完成合乡并村后投入了约1000 万元，将老政府大楼改造成公寓式敬老院。

湖南省的做法不同于江苏等地，更关注撤并工作对经济发展、社会民生的促进作用，虽更为科学合理，但也存在不少深层次问题，如撤并工作对居民征求意见不充分导致居民对新乡镇的认同感不高；被撤并乡镇及其村民的福利和利益缺乏系统配套的政策保障，个别新设立乡镇管辖面积大、公共服务难覆盖等。

（三）四川：“做好保障”“平稳过渡”

四川省的乡镇撤并从2019 年10 月开始，乡镇数量减幅约30%，具体做法上，全省根据“胡焕庸线”两侧地形地貌、人口分布、经济发展、资源禀赋等情况，划定四种地区类型，分类提出设立乡镇人口规模和面积大小的指导标准，要求各地本着“地缘相近、产业相融、人口相适、大小相宜”的原则因地制宜制定撤并方案，不搞“一刀切”[2]，但最有亮点的还是撤并后颁布与实施的一系列配套政策，重点解决了撤并改革后的三种常见问题：一是确保民众干部 “零舆情”，撤并工作正式启动前，为了能有针对性地出台配套政策，四川省邀请民政部区划专家采取专题调研、蹲点调研等形式，摸清群众诉求、干部担忧、债权债务处置和资产管理隐患等风险点，以确保改革能平稳落地[3]。二是争取乡镇发展“不缩水”，针对撤并工作可能造成的财政拨款减少、被撤乡镇产业发展边缘化等问题，指导省内各地制定相关政策文件，如遂宁规定对均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补转移支付等的分配不因乡镇个数减少而减少；成都出台加紧推进撤并乡镇“活化工程”、加快推动被撤并乡镇文旅资源活化利用的指导意见[4]等。三是打通基层服务“最后一公里”，针对撤并后乡镇管辖面积更大、服务难覆盖的问题也有相应举措，如三台县通过“减县补乡”将 67 个派驻站所、354 个编制、274 名人员下放乡镇，并设立便民服务窗口，将乡镇可办政务服务类事项增至210 项以上，通过“一窗受理、集成服务”让事情在本地一次性办结。

四川省乡镇撤并改革工作起步晚、可借鉴经验多，因而工作推进更为系统科学，主要体现在前期摸排细致、后期保障全面两个方面，很大程度上规避了江苏、湖南等地因撤并工作而引发的社会民生问题，为其他地区推进相关工作提供了较好的参考。

二、新时期乡镇撤并工作的总体思路

（一）“撤”有原则：以提高经济效率为根本目的，兼顾社会民生需要

虽然乡镇发展需要有一定规模的人口和一定腹地范围的发展空间，但撤并并不能单纯地以人口、面积为衡量标准，而是更应遵循经济社会发展的客观规律，重点选择产业紧密度高、空间关联性强的乡镇开展撤并工作。同时也要充分考虑当地自然地理条件、群众生产生活习惯、民族宗教文化沿革等多种因素，比如将有地质灾害隐患、区域内不适合居住的乡镇撤并，或将历史上就同为一个乡镇、当地居民认同感高的乡镇合并。需要注意的是，撤并工作也要与地区发展战略、国土空间规划相一致，比如可将同属于一个功能区的乡镇进行合并。

（二）“并”是关键：以相关规划落地为抓手推动产业发展深度融合与城市功能错位互补

要想实现产业发展深度融合与城市功能的错位互补，涉及到的乡镇尤其是被撤并乡镇必须要有一个明确、科学的发展定位。对于实力较强、经济发展态势良好的被撤并乡镇，不能因合并而削弱其发展，应将其定位为主镇区的副中心，可在基础设施、服务功能等方面按照主镇区的规划标准统一布局、统一建设、统一配套、统一管理，实现一体化发展，承担部分城市功能，形成“双核”的发展格局。对于发展基础一般、但与中心镇有互补关系的乡镇，应加强与中心镇的规划衔接，尽量错位发展，形成互补关系，比如围绕同一产业方向，共同打造全产业链集群等。而对于部分由于生态廊道建设等特定因素制约的被撤并乡镇，因为不宜开发建设，则可转变思路，深入挖掘历史、文化、生态等方面的优势，培育文旅产业等。

（三）“稳”靠兜底：以系统观念系统方法解决好机构调整、服务惠民、基层治理等一系列重难点问题

一是优化乡镇机构设置，对调整后形成的较大乡镇，可按照扩权强镇的有关要求，推动县一级和群众密切相关的医疗、社保等权力的下放，但一些对群众影响小、对乡镇负担重或乡镇缺乏专业人员去执行的权力要慎重下放。聚焦干部关心的岗位去留问题，也要制定出台机构编制管理配套政策。二是健全服务惠民机制，通过制定出台公共服务投入和基础设施建设等配套政策，调优要素资源配置。对待被撤并乡镇，也要做好兜底工作，鼓励在其原镇政府所在地设立便民服务中心，在村组推出村民事务代办服务。三是提高基层治理能力，应通过创新乡镇治理方式来提高乡镇的管理效率和治理能力。同时，加强治安管理，推动警力下沉，建立乡村多元纠纷解决机制，有效防范和及时化解农村各类纠纷和矛盾。

三、撤并工作具体开展过程中需把握的“五个一”

（一）一个领导班子

乡镇撤并改革工作可在省委、省政府的统一领导下，建立高规格的领导小组，由省委副书记任组长，常务副省长等主要领导任副组长。领导小组办公室建议设在省民政厅，具体牵头组织实施工作方案。各地也要组建强有力的工作班子，从组织、机构编制、民政、发改、财政等部门抽调精干力量，负责组织实施和协调落实。对于工作推进难度大的地区，可由省市派出工作组指导帮助。

（二）一组撤并标准

各省可根据省情提出设立乡镇人口规模和面积大小的指导标准，各县市区在充分考虑省级指导标准的条件下，允许灵活对待。辖区内乡镇、村规模宜大则大，宜小则小。撤并工作原则上要求以成建制为单元，也可以根据山系、水系、交通条件拆分合并，具体合并方式由县市区人民政府确定。但合并方式必须有利于乡镇人民政府加强社会管理，有利于方便群众办事。

（三）一份工作方案

乡镇撤并工作方案建议由县市区人民政府负责制定；村撤并方案由乡人民政府提出，经村民会议讨论同意后确定。在拟订方案时，要深入调查研究，充分论证，上下沟通，广泛听取干部群众意见，形成共识，并明确任务要求和时间安排。方案制定后必须严格依法按程序报批，乡镇撤并改革工作方案经市人民政府审核后，报省人民政府审批；村撤并方案由县市区人民政府审批。

（四）一批试点先行

各省可稳步推进一批试点先行，选取确有必要开展撤并工作的地区开展乡镇撤并试点工作，如社会经济发展阶段确有需要的、民众呼声高的、初步工作方案科学合理的、后续兜底工作保障有力的乡镇，可在合理范围内给予试点地区一定的自主权，推动其尽快形成一批可复制、可推广的实践经验和理论成果，以确保全省层面的乡镇撤并工作能稳妥、有序、高效推进。

（五）一套配套政策

省一级应指导各县市区研究出台机构编制管理、公共服务投入、基础设施建设等配套政策。对撤并后的超大规模经济强镇，可结合当前的简政放权和扩权强镇改革，适度赋予县级权限，如独立制定本地经济社会发展中长期战略规划和年度发展计划，在重大项目申报、土地规划与用地指标、招商引资准入评审等方面按照县级单位实行单列等。对被撤并乡镇，也要做好兜底扶持工作，出台特色产业培育政策，支持其建设特色乡镇。