论企业环境合规承诺的法律规制

谭云辉

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410012)

如果说依靠公权力强制性参与的管理型环境保护模式是守住“环保红线”的最后一道防线，那么依靠社会主体自愿参与的治理型环境保护模式就是守住“环保红线”的基本保证。随着我国环保需求的增加、环保理念的转变，如何实现社会主体与环境执法监督机构共同参与环境保护一直都是极受关注的话题。2018 年11月，国资委发布了《中央企业合规管理指引(试行)》，其中第三章第十三条强调了企业合规管理的重点内容，包括严格执行国家安全生产、环境保护法律法规，完善企业生产规范和安全环保制度，加强监督检查，及时发现并整改违规问题等。2019年7月，第二轮第一批中央生态环境保护督察全面启动，重点督察项目之一就是企业生态环境保护管理现状和遵守环境保护法等法律法规的情况。同时，《清洁生产促进法》规定，除了依法需要进行强制性清洁生产审核的企业，鼓励其他企业“自愿与清洁生产综合部门的环境保护部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议”。由此可见，作为企业合规重要组成部分的企业环境合规承诺得到了政策层面、立法层面的承认和支持。但时至今日，理论界、实务部门并没有对企业环境合规承诺作出系统梳理，环境合规承诺的性质也没有定论，法律规制制度亟须完善。

一、企业环境合规承诺的定义分析

企业环境合规承诺是企业合规承诺的组成部分，而企业合规承诺是企业合规义务的来源之一。有学者认为，企业的自愿性承诺，是与以法律法规、国际公约为基础的“硬法约束”相对的“软法约束”的组成部分[1]。从国外相关实践来看，企业合规承诺是企业有效合规体系的重要标准之一，也是行政和解协议的一部分。企业环境合规承诺作为企业合规承诺的具体内容，具有企业合规承诺的一般特征：主体多元、自愿性和风险减损功能。与此同时，因环境合规承诺所涉内容公共利益意涵突出，使得环境合规承诺在企业营利与社会责任两个价值取向上呈现交错并存的态势。因此，笔者认为，企业环境合规承诺是企业主动承担的环境合规要求，其动因包括提升企业竞争力、承担社会责任，以及监管压力等。

(一)企业环境合规承诺的类型

企业环境合规承诺因其动机、主体、标准不同，涉及的承诺性质也不尽相同[2]。通过对企业环境合规承诺类型的划分，有助于对企业环境合规承诺进行系统梳理，明确承诺的法律性质。

企业与消费者之间的环境合规承诺。企业对消费者的环境合规承诺是企业社会责任的体现，也是一种促使消费者理性选择的商业行为。企业可以通过向消费者主动承诺，传达企业的价值理念，以此提升企业在消费者中的好感度，从而提升企业市场竞争力。承诺的方式和内容并没有明确规定，企业在承诺内容、方式、期限上拥有自主权。同时，企业主动对消费者作出合规承诺是一种相比外部监督更好的质量保证机制。通过向消费者主动承诺的方式，促进企业内部环境合规制度的完善，从而树立企业的质量意识，也能避免外部监管的惩罚。

企业与行政机构之间的环境合规承诺。企业与行政机构之间的环境合规承诺是指在生产销售过程中涉及环境问题的企业与环境执法监督机构签订的针对企业环境合规的承诺。该类环境合规承诺在促进企业合法合规经营、保护环境中起着很重要的作用。该类环境合规承诺通常是基于平等协商，以环境保护为出发点，有书面承诺协议，并会在媒体上公布承诺内容。

企业主动作出的环境合规承诺。企业主动作出的环境合规承诺是指没有外部因素干扰，企业基于自身的价值选择、现实需求等因素而作出的合规承诺。其主要基于三种动因：一是提升企业市场竞争力；二是建立健全内部环境监管机制；三是承担企业社会责任。通常而言，企业自愿作出的环境合规承诺会得到有效落实。

企业被动作出的环境合规承诺。企业被动作出环境合规承诺是指企业受到外部因素的影响而被动作出的合规承诺。这些外部因素主要包括环境监管部门的压力、社会舆论的压力，以及市场竞争的压力等。

高于法律标准的环境合规承诺。高于法律标准的环境合规承诺是指企业作出的环境合规承诺高于法律的强制性要求。环境合规不同于环境合法，环境合规承诺的内容不仅包括合法部分，而且包括诸如行业准则、道德、社会责任等非法律规制部分。企业作出高于法律标准的环境合规承诺通常也是受上述因素的影响。

符合法律标准的环境合规承诺。将法律的强制性标准要求作为企业环境合规承诺内容的标准是最为常见的，特别是企业与行政机构签订的环境合规承诺。主要原因在于这些企业有较大的环境违法风险，行政机构希望通过签订承诺的方式，督促相关企业遵守法律规定。

(二)企业环境合规承诺的基本特征

企业环境合规承诺作为一种“软性”的环境保护手段，具有自主性、平等协商性、主体多元性，以及非强制性等特点。但与一般企业合规承诺不同，企业环境合规承诺作为平衡环境保护外部监督机制与内部监督机制的一种重要方式，除了具备一般企业合规承诺的特点，还有公益性、内部管理性、行政权优益性等特征。

企业环境合规承诺具有公益性。无论是企业自愿作出的环境合规承诺还是在环境监管部门要求下作出的环境合规承诺，都具有公益性的考量。环境合规承诺的公益性一方面表现为在法律法规强制要求下，企业在生产销售等环节中必须履行的环保义务；另一方面则体现在企业将承诺视为与商业行为相区分的公益行为，即不以企业盈利为出发点，承担高于法律标准的环保义务。公益性是企业与其他主体签订环境合规承诺的连接点，是企业作出环境合规承诺的基础。

企业环境合规承诺具有内部规制性质。从企业内部管理角度，企业可以通过制定完善的环境合规预防、处理、评估机制进行内部环境合规管理，避免因环境违法违规造成企业在法律和声誉上的风险。但是源于企业内部管理机制缺乏一种有效的刺激制度，使得很难让企业的内部管理机制真正发挥作用[3]。从外部环境监管角度，监督部门可以通过环境执法的方式促使企业遵守环境保护的相关法律。但是这种传统的对企业规定特定的技术要求或绩效目标的规制方式无法完成和化解日益复杂的环境监管任务和潜在的环境破坏风险。也就是说，外部环境监管机制缺乏一种内源性动力支撑，使得外部环境监管也很难达到预期目标。而通过企业环境合规承诺，外部环境监管不对企业规定特定的结果，而是要求企业针对环境保护目标，制定适合自身的内部合规计划，贯穿于企业管理和决策的过程中，从而将环境保护这种社会价值内部化。

企业环境合规承诺具有行政权优益性。通常而言，企业的环境合规承诺是基于与行政机构的平等协商而签订。但是从具体运行情况来看，大多数企业签订的环境合规承诺都是基于监管部门的倡导，这种倡导具有行政权的优益特征，即在通常情况下监管部门可就是否签订环境合规承诺，以及就何内容签订环境合规承诺具有主导权。同时，基于环境监管部门与企业之间法律上的监管与被监管的关系，监管部门通常也享有单方面的制裁权与强制执行权，而对于承诺的履行，监管部门同样具有指导和监督的权力。由此可见，行政权的优益性贯穿于企业与行政机构环境合规承诺的签订、履行、变更等全流程。

二、企业环境合规承诺的类型化分析

企业环境合规承诺因主体、内容、标准等因素的不同，其表现形式和性质也存在很大差异。承诺的表现形式会影响对承诺性质的判断，而承诺的性质不仅关乎承诺的履行，而且涉及对承诺的法律规制。通过对企业环境合规承诺进行类型化分析，厘清其与企业承诺、行政承诺及行政协议之间的关系，提炼企业环境合规承诺的核心要素，对于构建企业环境合规承诺法律规制制度具有重要意义。

(一)企业环境合规承诺与企业承诺

对于企业承诺，可以从多个方面进行理解。从企业内部管理角度，企业承诺是企业诚信管理构建的重要组成部分；从社会责任角度，企业承诺是描述企业对社会和环境责任的术语；从法律角度，企业承诺是一种附条件的单方民事法律行为。企业环境合规承诺与企业承诺既存在联系，又存在区别。应从承诺的对象、内容、动机上予以区分[4]。一是从承诺对象来看，企业承诺对象涵盖企业内部、消费者、社会及行政机构，而企业环境合规承诺的主要面向是行政机构和社会。二是从承诺内容来看，企业承诺涵盖企业服务、企业管理、企业诚信建设、企业社会责任等方面，而企业环境合规承诺的内容主要是关于企业生产销售等各个环节中的环保义务。三是从承诺动机来看，企业承诺的动机通常表现为一种营利的驱动，试图通过承诺提升企业市场竞争力、激发员工工作热情、提高消费者的忠诚度等，而企业环境合规承诺的动机不仅仅是企业营利，还包括社会责任和监管压力。

(二)企业环境合规承诺与行政承诺

从公共管理角度，行政承诺是公共治理的新手段，也是公共伦理精神的体现。从职权行使的角度，行政承诺是行政执法机构在行使职权过程中，公开向社会作出的一种自觉性允诺行为[5]。因此，仅从行政承诺的定义来看，企业环境合规承诺显然不属于行政承诺。但是并不能据此认定企业合规承诺与行政承诺没有关联。例如，某地环境执法监督机构基于公共管理，号召企业与环境执法监督机构签订环境合规承诺，并向社会公开承诺内容。对于这样一种看似以企业为主体的环境合规承诺，其本质应理解为一种行政承诺。原因在于，从主体上看，虽然企业不是行政承诺所要求的具备行政管理职能的公共组织，但是环境执法监督机构的号召使得企业不得不考虑监管的压力，从而减弱企业独立抉择的意向。据此，企业所作的环境合规承诺体现的是环境执法监督机构的意图。从公共管理的角度看，企业环境合规承诺通过企业内部环境监督管理机制，将环境执法监督机构的价值意图内化，实现了环境执法监督机构所期待的公共管理效果，可以理解为公共管理手段的创新。

(三)企业环境合规承诺与行政协议

通说认为行政协议的形式标准应具备五个要件：一是行政机构必须为一方当事人；二是以实现公共利益为目标；三是不逾越法定职权的范畴；四是行政机构与相对人要平等协商；五是要求具有行政法上的权利义务内容[6]。据此，环境合规承诺满足行政协议的形式要件，但并不能据此认为所有企业环境合规承诺都具有行政协议的性质。例如，某环境监管部门与企业签订环境合规承诺，要求企业承担高于法律标准的环保义务。虽然从形式要件上看，这种环境合规承诺属于行政协议，但是从实质标准分析，并不宜将其视为行政协议[7]。原因在于，一方面，行政机构只有监督企业遵守相关的法律法规的权力，而超越法律标准的合规要求不属于行政机构法定的职权范围；另一方面，形式上的协商一致并不等同于实质上的协商一致。在此类环境合规承诺中，行政机构与企业由于监管与被监管的关系，以及行政机构在协商中的优势地位，进而主导承诺的标准和履行。

总而言之，准确定义企业环境合规承诺的性质是构建法律规制制度的前提。企业环境合规承诺并非法律概念，也没有专门的法律对其进行规制。对企业环境合规承诺的性质判断，一方面要结合现行法律法规中的相似概念，从主体、权利义务关系等方面进行规范分析；另一方面也要聚焦企业环境合规承诺的具体样态，从商业惯例、社会普遍认同等方面进行实证分析。

三、企业环境合规承诺的法律规制路径

对企业环境合规承诺的法律规制不仅关乎法律的创制、解释，也关系到法律监督及法律程序的运行。在当前大力倡导依法治国的背景下，要发挥企业环境合规承诺在协调环境执法监督机构与企业之间的平衡作用，实现环境的有效保护，就有必要从法律规制的角度对企业环境合规承诺的签订范围、履行方式、权利义务分配、救济途径等进行引导和规范。

(一)解释、修复与平衡：作为企业承诺的民法应对

企业环境合规承诺作为企业承诺所体现出的平等的权利义务关系，使得民法对企业环境合规承诺的规制在现行法律体系内更具有现实性和合理性。对作为企业承诺的企业环境合规承诺可以通过法律解释机制、民事纠纷调解机制，以及民事诉讼机制三个方面予以实现。

1.通过法律解释机制阐明承诺的民事合同性质

通过法律解释机制阐明企业环境合规承诺作为企业承诺的民事合同性质，主要体现在以下几个方面：第一，企业环境合规承诺的法律关系具有平等性。衡量合同主体之间是不是平等关系，要根据他们在从事活动的过程中是否有表达自己意思的自由。在企业环境合规承诺中，环境执法监督机构并不能将自己的意志强加给企业，因为是否接受符合法律标准或者高于法律标准的环保标准，如何履行环保标准，完全取决于企业自身的意志。第二，企业环境合规承诺的订立、成立及生效具有民事合同的特征。环境执法监督机构主动邀请相关企业商谈环境保护事宜为合同法上的要约邀请，相关企业应邀并结合企业自身情况拟作出相关承诺内容为合同法上的要约，环境执法监督机构在知悉相关企业拟承诺内容的基础上，以单位名义表示同意为合同法上的承诺。第三，企业环境合规承诺的内容具有自治性。企业环境合规承诺的根本性条款具有私法属性，并非公法性质的条款。企业环境合规承诺从签订到履行通常遵循民法的诚实信用、自愿有偿及协商一致等基本原则，承诺的设立、变更、终止更多体现为私法法律关系。

2.通过民事纠纷调解机制修复政企关系

企业环境合规承诺的正常履行、履行质量是实现环境保护的前提和基础。从民事合同性质上看，违反承诺是对承诺双方利益的损害，但是就缔结承诺的根本目的而言，违反承诺是对公共利益的侵害。因此，保持承诺双方良好的合作关系，及时修复承诺双方破裂的关系对于实现环境保护的公共利益具有重要作用。第一，通过法院调解，将双方纠纷化解于法庭外。当企业环境合规承诺作为企业承诺时，双方的主要矛盾在于权利义务分配不均，通常事实清楚、法律关系简单且争议不大。参与调解的人员可以根据承诺双方纠纷特点予以确定。在调解过程中，双方可以相对平和的方式将争议背后的深层次矛盾进行充分协商，从而化解纠纷。第二，通过仲裁调解，将纠纷化解于诉讼外。虽然诉讼能够确保最大限度的公平，但是无可避免地会对企业和行政机构的社会声誉造成一定影响。而环境合规承诺的纠纷有别于一般的个人权利纠纷，其实质是对公共利益的共同关注。因此，通过仲裁调解将双方纠纷化解于诉讼外，不仅可以有效维护双方声誉，而且可以及时化解双方纠纷，聚焦公共利益。仲裁调解具有极大的自主选择性，仲裁当事人可以根据具体需求选择机构、人员及审理方式。仲裁调解一裁终局、高效率、低成本的特点对于及时修复承诺纠纷中的政企关系，保障承诺顺利履行具有重要作用[8]。

3.通过民事诉讼机制平衡政企地位

在企业对消费者的环境合规承诺中，企业具有优势地位，而消费者处于劣势地位。同样，在企业与监管部门签订的环境合规承诺中，由于监管与被监管的关系，监管单位具有优势地位，而企业具有弱势地位。这种身份地位上的差异不仅会影响承诺的内容，而且会影响承诺双方(特别是企业)履行承诺的自主性。通过将承诺纠纷纳入民事诉讼机制进行化解，就是将承诺双方置于平等的法律地位，聚焦纠纷本身，进而实现承诺双方权利义务关系分配的平衡。从环境合规承诺的内容来看，绝大多数都是企业的单向承诺，也就是说在承诺中双方权利义务的分配是不平等的。这种由企业一方承担全部义务，而相应的权利却十分有限时，就会造成承诺履行不畅。而通过民事诉讼规制的目的就是合理分配承诺中双方的权力义务，让其处于一个平衡状态，以确保承诺的有效履行。在企业与监管部门达成的环境合规承诺中，倘若企业承担法律规定的或者高于法律标准的环保义务，那么其也应当享有在政府支持、社会舆论上优先的权利；同时监管部门也应承担保证企业能够正常履行承诺的义务，如政策倾斜、业务沟通指导等。

(二)修法、守法与程序：作为行政承诺的应对建议

当企业所作出的环境合规承诺体现的是行政机构的意图，是行政机构依照职权作出的行政承诺行为的一个载体时，就应掀开企业环境合规承诺的面纱，还原其行政承诺的事实[9]。对企业环境合规承诺作为行政承诺的规制，应从立法、守法及程序三个方面予以展开。

1.立法机构适当、及时修改相关法律

一是要扩大行政诉讼的范围。在我国现行行政诉讼体系之下，企业环境合规承诺很难通过行政诉讼进行规制。但是随着法律实践的不断发展，行政行为的形式认定也应与时俱进。对于是否将环境合规承诺纳入行政诉讼的规制范围，应当通过承诺的形式、内容、目的等要素综合考量。二是将行政诉讼法、国家赔偿法规定的违法行为作扩大解释。当出现企业环境合规承诺违约、履行瑕疵等情形时，作为承诺相对人的社会主体(包括个人、公益环保组织)可以提起相应的行政诉讼，请求撤销企业环境合规承诺，或者补偿(赔偿)因承诺履行所带来的损失。

2.环境执法监督机构应严格履行法定职责

基于我国现阶段社会转型期间生态环境的脆弱性，以及社会主体参与的局限性，环境执法监督机构主动介入的管理型环境保护模式依然存在合理性和必要性。相关环境执法监督机构要根据法律法规，严格环境执法，履行监督职责，确保企业依法履行相关环保义务。虽然承诺企业在承诺履行过程中具有主体作用，但是如若缺乏有效监管，承诺企业就缺乏积极主动履行承诺的动力。为确保承诺实现，环境执法监督机构应该积极履行监督职责，督促相关企业履行环保义务。环境执法监督机构应建立完善的监督体系，贯穿企业环境合规承诺的缔结、履行、验收全过程；设置专门部门负责企业环境合规承诺的对接，完善与企业的沟通交流机制；引入第三方监督机构，定期对企业承诺履行状况进行动态、科学的评估。

3.完善企业环境合规承诺的制定程序

作为行政承诺的企业环境合规承诺，实质上是一种会引起行政法意义上权利义务关系产生的行政行为，因此必须按照相关法律法规，建立并完善承诺的程序。一是在制定企业环境合规承诺时，环境执法监督机构在倡导相关企业作出承诺之前，必然要通过充分听取相关企业的意见、环保专家的评估意见等方式对所承诺的事项进行研究调查；二是要对拟作出的承诺事项进行合法性及合理性审查；三是企业环境合规承诺制定完成后，环境执法监督机构连同相关企业应该通过媒体、公告等方式向社会告知做出承诺的法律依据、承诺的具体内容、社会监督的渠道等。

(三)授权、监督与谦抑：作为行政协议的规范方式

在作为行政协议的企业环境合规承诺中，行政机构居于主导地位。为了维护公共利益和承诺企业的权益，应从授权、监督及谦抑三个维度实现对作为行政协议的企业环境合规承诺进行规制。

1.通过授权明确可承诺主体、范围

一是明确可缔结的主体。虽然企业环境合规承诺具备民事合同的特征，但是基于承诺目的，即对公共利益的维护，应通过授权的方式对可承诺的主体予以限定。通过授权的方式明确可承诺的企业既是对环境执法监督机构行政优益权的限制，也是基于对公共利益维护的目的需求。结合环境保护的要素，可承诺的主体应包括以下几个方面的内容：具备承担相关环保义务的能力；具有良好的社会声誉；与环境执法监督机构没有业务合作关系。二是明确可承诺的范围。企业环境合规承诺可承诺的范围其实就是公共利益的范围。但是公共利益并非确定性概念，需要对其进行解释[10]。环境执法监督机构因享有行政优益权，在解释公共利益时具有优先性和权威性。公共利益概念的模糊必然导致主观因素掺杂其中，导致公共利益标准不一致。如此一来，承诺的范围就不明确，范围的标准完全掌握在具有解释权的环境执法监督机构手中，这样既不利于环境保护这一公共利益的实现，也不利于对承诺企业的权益保护。因此，必须通过授权方式明确公共利益的思维路径和基本构成要素，同时也要赋予承诺企业相应的解释权利。

2.严格监督承诺签订

一是在承诺拟定阶段。在拟定阶段，环境执法监督机构与相关企业进行协商。环境执法监督机构作为承诺的倡导者，企业作为承诺的承受者，二者并不处于平等协商的位置。因此，环境执法监督机构对企业是否承诺、以何种方式承诺、承诺的具体内容具有决定权。因此应该通过公开承诺规则、标准的方式对行政权力进行监督。二是承诺变更、解除阶段。企业环境合规承诺的变更、解除只能是以维护公共利益为目的，从而尽可能避免对承诺企业合法权益造成损害。因此，对承诺的变更、解除阶段的监督，既要考量公共利益，也要维护企业权益。通过确立环境执法监督机构协商说明制度，作为变更、解除企业环境合规承诺的前置要件，在出现可能变更、解除企业环境合规承诺的情形时，环境执法监督机构应当在与相关企业充分协商的基础上，对公共利益侵害的可能性与现实性作科学系统的说明。

3.环境执法监督机构应保持谦抑的姿态

行政机构若不尊重客观事实，仅以公共利益的实现为基本目标，则会导致承诺流于形式，损害公共利益，即环境得不到有效保护。因此，环境执法监督机构应保持谦抑的态度，同时完善企业权利救济途径。一是赋予企业质询、异议权。虽然环境执法监督机构可以依法行使行政优益权，但是相关承诺企业同样可以就环境执法监督机构行使行政优益权的理由、方式、限度等提出质疑，并有权要求环境执法监督机构作出说明。同时，承诺企业可以通过出示证据的方式，证明自己的行为合法合规，不存在侵犯公共利益的情形。环境执法监督机构的上级机构应对证据进行中立审查，以此限制下级机构肆意行使行政优益权。二是赋予企业获得损害补偿的权利。此处获得损害赔偿权利是指环境执法监督机构合法行使优益权之后，对企业可得利益为限的权利。《行政协议解释》第十六条用了“补偿”一词，证明优益权的行使是合法的，如果违法行使，则属于违法行为，应当适用赔偿[11]。企业就是出于追求个人利益为目标签订的协议，若随意变更、解除协议会降低未来相关主体参加行政活动的积极性。这种情况下，应该对承诺企业进行一定的补偿。

四、结语

本文考察了环境合规承诺的分类及其性质，并在与企业承诺、行政承诺，以及行政协议对比分析的基础上，从现行法律规范体系出发，探讨了对企业环境合规承诺进行法律规制的理论可行性和现实可能性。企业环境合规承诺的产生与发展，伴随的是公权力运行模式及行政机构管理方式的转变，其最终目的就是维持公权力与私权利在公共利益实现上的平衡。从企业环境合规承诺的使命来讲，只有将其纳入法律规制的范畴，使其在现行法律体系下运行，并接受实践的考验，才能获得生命力。同时，对企业环境合规承诺的法律规制，也为环境合规承诺的规范运行、推陈出新提供了明确的方向。法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身[12]。社会的发展推动法律的更新，法律的完善同时也推动社会的进步。环境合规承诺作为时代发展过程中新起的产物，推动着相关法律的完善，同时相关的法律也推动着环境合规承诺的发展。这是企业环境合规承诺不断创新的现实需求，也是事物发展的基本规律。