整体性治理视域下少数民族流动人口的城市融入机制

马雅琦 马素珍 彭 谦

2019年9月，在第九次全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记指出“70年来特别是改革开放以来，各民族在社会生活中紧密联系的广度和深度前所未有，我国大散居、小聚居、交错杂居的民族人口分布格局不断深化，呈现出大流动、大融居的新特点。我们要顺应这种形势，出台有利于构建互嵌式社会结构的政策举措和体制机制，完善少数民族流动人口服务管理体系，促进各民族共建美好家园、共创美好未来”，[1]少数民族流动人口城市融入治理再次成为全社会高度关注的重要议题。据不完全统计，我国少数民族流动人口已突破2600万，且主要流入少数民族世居人口相对较少的东部、中部城镇，因生活场域改变引发生产、生活方式的不适应以及心理、观念调适困难，加上城市相关部门大多缺乏经验，内地居民缺乏相应心理准备等，造成当前城市民族工作遇到了许多新的难题，这是新时期居民结构日趋多元的中部、东部城市社会在实现善治目标追求中面临的亟待破解的治理课题。

学界围绕少数民族流动人口城市融入展开了一系列研究。从总体看，少数民族流动人口已初步融入城市，但城市融入水平不高。[2]在政治方面，政治参与意识薄弱，参与渠道少、参与度很低，以致难以真正参与到社区政治活动中；[3]在经济方面，总体就业质量不高，收入较低，签订劳动合同意识薄弱，游离于城市劳动力市场制度的保护之外；[4]在文化方面，因文化差异和文化冲击，对新的生活环境难以适应；[5]在社会方面，其交往具有内聚性，融入城市社会初级关系网络难，其中部分群体和个体甚至还存在难以在短期内克服的语言障碍，[6]随迁子女受教育存在入学难、成绩差、失学率高等问题；[7]在心理方面，少数民族流动人口缺乏对城市认同和归属感。[8]可见，少数民族流动人口城市融入问题主要可以归结为两个方面，一是城市社会环境问题，如社会制度不健全、公共治理机制不完善、教育公共资源配置不均；二是少数民族流动人口自身问题，如综合素质不高、民族文化差异、缺乏城市生活经验、法治意识薄弱等。这些从不同维度呈现的少数民族流动人口城市融入问题，导致其产生既有社会制度设置排斥、社会资本欠缺、文化差异等深层原因，也有媒体片面导向和少数民族流动人口自身适应能力薄弱等表层原因。[9][10][11]145一些学者认为，户籍制度制约着少数民族流动人口转换社会角色、扮演市民身份、享受城市同等待遇。[3]另一些学者认为，现代文明素养与少数民族流动人口身份转换和从业能力成正相关，[12]对异文化适应能力较弱和缺乏专业技能是少数民族流动人口社会竞争能力不足的内在原因。[13]

少数民族流动人口进入城市谋生，既增加了家庭经济收入，改善了生活质量，也拓宽了生活空间和视野，增强了融入现代城市社会发展进程的能力。针对少数民族流动人口城市融入存在的上述问题，学界从不同层面提出了对策和建议。在宏观视角上，有学者提出构建政府、社会、个体三维一体的社会支持网，[14]构建跨地域联动机制、跨功能对接机制、跨部门合作机制，[15]建立互嵌的社区环境和社会结构，[16]培植接纳与包容文化。[17]在微观视角上，认为需要借助法律和政策解决社会融入的制度性问题，[18]或通过教育提高少数民族流动人口劳动技能和收入水平，[20]或提高少数民族流动人口城市平等融入能力，[19]进而实现少数民族认同与国家认同整合。[21]

总体而言，少数民族流动人口城市融入研究成果较多，有宏观与微观视角分析，也有理论与实证研究。但是，城市融入问题和原因分析多侧重于少数民族流动人口自身和社会制度方面，而对发挥政府引导与管理作用关注不多；路径设计有多种思路，如朱维群在《城市少数民族流动人口工作重在交融》中强调应建立社区与社会互嵌，马伟华在《社会支持网构建:少数民族流动人口城市融入的实现路径分析》中提出构建社会支持网，而严庆在《接纳与包容：城市民族工作需要的社会心态与风尚》中则主张文化培植，其中都涉及到政府维度，但对少数民族流动人口服务管理中存在的政府部门条块分割、分散治理、公共资源配置不均等碎片化问题尚未深入探讨。笔者认为，少数民族流动人口城市融入治理的碎片化问题不仅是研究上的薄弱环节，同时也正是治理实践的问题关键，因此，本文拟就如何整合政府内部、政府与社会、政府与个体做进一步探讨，并从整体性治理视角构建解决少数民族流动人口城市融入问题的治理模型。

一、整体性治理理论

整体性治理(holistic governance)的提出是基于新公共管理的式微与信息技术之兴起。[22]20 世纪70 年代，西方政府为解决传统公共行政危机，将“市场机制”引入公共管理，构建了分散、竞争、激励的新公共管理模式。[23]467-494到90年代，新公共管理模式遭遇危机，治理碎片化问题凸显，西方以整体性治理范式推动公共管理领域进行了无声革命。

(一)整体性治理要义

面对政府部门中心主义与公共治理碎片化问题，如责任转嫁给其他机构、项目互相冲突、重复建设、缺乏沟通、对社会回应部门各自为政、无法满足公众需求、因干预而导致服务不理想。[24]37-3920世纪90年代中后期，以英国学者希克斯(Perri 6)和邓利维(Patrick Dunleavy)为代表，经过对传统行政与新公共管理问题反思，提出了整体性治理理念，主张从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[22]。整体性治理以整体性思维为基础，以整合为内核，以全方位和多层次的跨界合作(cross boundary governance)为路径，以协同为主要方法，以向公众提供无缝隙的公共服务为目标，构建政府、社会、个体跨界协同、多元共治和网络化运行的公共治理模式。[25]17-29

整体性治理主张的“整合”具有多维意涵：(1)纵向整合，即不同层级主体间整合，如中央政府与地方政府、地方政府不同层级间整合；(2)横向整合，即同级治理功能整合，将不同政府部门间具有相同职能的内设机构整合于同一部门；(3)协同与跨界，多层次整合，政府部门间协同合作、政府与社会、个体间跨界协同合作。[24]29其实，整体性治理的实质是通过整合政府、社会、个体各类资源，实现跨界合作。正如kirk Emerson、Tina Nabatchi、Stephen Balogh认为整体性治理是一种跨界合作，这种治理超越政府各层级、各部门之间的界限以及公私领域间的界限，各行动者为实现共同目标而共同努力[26]。此外，整体性治理在治理过程中，还注重主体间的信任与责任感。

简而言之，我们可以认为整体性治理是以整体性思维为基础，通过整合政府、社会、个体资源，实现多元主体跨界合作协商共治，以达到向公众提供无缝隙公共产品和服务之目的。在当代中国，整体性治理是对民族事务治理理论的一种补充和修正，是分析和构建现代城市民族事务治理体系的必备理论工具。在治理结构上，跨界构建政府、社会、个体三者平等协商对话机制，有助于充分尊重社会多样性与发挥多元主体在公共治理中的功效；在治理方式上，法治、数字、网络等治理工具有机结合，有助益构建法治化、专业化、社会化、智能化的现代城市民族事务治理体系；在治理目标上，全面统筹与整合治理力量和社会资源，合理高效配置公共资源，有助益铸牢中华民族国家认同意识与增进各民族有机团结。

(二)整体性治理域外实践

为应对新公共管理中出现的政府空心化和治理分散化问题，英国、澳大利亚、加拿大等国政府开展了一场以“整体性治理理念”为核心的公共管理改革，形成了英国“协同政府”、澳大利亚“整体政府”、加拿大“横向治理”、美国“协作治理”等治理模式。[27]英国政府于1997年首次将“协同政府”引入公共管理，加强纵向与横向协调，消解部门间张力，合理配置资源，为公众提供无缝隙的而非互相分离的公共服务，[28]突出强化中央政府权威，建立战略小组、实施审查回顾、达成公共服务协议。[29]澳大利亚推行“整体政府”，在中央部门内建立协调机构，加强内阁的统一领导地位；推动政府部门协同与跨界合作，提供一站式公共服务，如建立类似中国政务服务中心的“联合中心”。[30]加拿大强调治理实效，侧重于横向治理，将其作为重要议题，在技术创新领域、反贫困领域和气候变化领域进行了横向管理的革新。[31]美国推动“协作治理”，在大城市治理方面，华盛顿特区委托授权协作治理，在纵向上，以国会为最高权威机构，授权市政府实施市政治理；在横向上，加强区域间政府合作，建立大都市政府委员会(MWCOG)。[32]西方国家的整体性治理模式，对中国创新社会治理有一定借鉴意义，但也要从我国的实际出发。

(三)整体性治理与少数民族流动人口关联

整体性治理经过20多年的理论探讨与实验，已成为一种相对成熟的公共管理范式和解决跨界治理难题的理论工具。其中，在行政体制改革、城市公共危机治理、跨区域协同治理等城市治理领域已积累许多宝贵经验，也为解决治理碎片化问题提供了参考。

城市化过程中，由于工业化加速对劳动力的需求和民族地区耕地面积减少而产生了剩余劳动力，在城市与农村推拉效应的共同作用下，农牧区大量少数民族精壮劳动力流入城市创业就业。他们进入城市后，为了更好地适应城市，需要在城市公共生活空间跳出身份和文化的原生藩篱，习得城市文化，认同城市规范，建立适应性行为模式，逐步嵌入社会并实现城市融入。[33]面对少数民族流动人口城市融入中因政府部门条块分割、分散治理、资源配置不到位等碎片化管理方式造成的服务管理效能低下等问题，需要从整体性视角入手，借助整体性治理理论工具分析和构建少数民族流动人口城市融入治理模式以提高公共治理效能。在此模式中，政府部门、社会组织、社会成员将实现跨界协同治理公共事务，既能克服传统公共管理模式存在的部门中心主义、社会组织弱化、个体参与公共事务治理不足等缺陷，也能有效整合与合理配置公共资源，提供高效优质的公共服务，满足少数民族流动人口城市融入各方面需求，不断提高城市融入能力，促进其顺利融入城市。

二、少数民族流动人口城市融入问题及成因

流动人口是越过一定地界而不改变定居地和户口性质的群体。[33]

改革开放以来，越来越多的少数民族流向城市，这既有利于城市和民族地区发展，也有利于打破城乡异质文化隔阂，促进民族间交往交流交融，但也带来牵涉民族因素的城市治理难题。

(一)少数民族流动人口城市融入的主要问题

移民的社会融入是社会学研究的重要课题，发端于西方社会对族裔移民的社会融合研究。John Goldlust and Anthony H.Richmond提出7个分析移民适应社会的因素，客观方面有经济、文化、社会、政治要素，主观方面是社会心理认同层面，涉及主观认同、内化、满意度。[34]中国流动人口城市融入是一种整体性融入，学界提出不同主张。如朱力的“融合递进”说涵盖经济、社会、心理；[35]杨菊华的“互动融入”说包涵经济、社会、文化、心理；[36 ]周皓的“四维度”说涉及经济、社会、政治、文化。[34]在比较借鉴中西方研究的基础上，本文欲从经济、社会、文化、心理、政治五个变量分析少数民族流动人口城市融入问题。

其一，经济融入难。经济融入，指少数民族流动人口就业能力和消费水平与当地市民大体相当，享受同等的社会福利和社会保障。[34]研究表明，少数民族流动人口受教育程度普遍较低，职业技能缺乏或与市场需求不对称，市场求职竞争能力弱，就业质量总体不高，平均收入比较低，大多数从事中低端、重体力、低收入、保障差的工作，权益意识淡漠，未签订劳动合同与参加社会保险比例高。[4][37]随着家庭型流动人口数量攀升，少数民族流动人口随迁子女受教育也成为城市融入的重要问题，流入地基本能保证随迁子女之义务教育，但他们很难享受到优质教育资源，使得二代、甚至三代流动人口的就业竞争力也不能得到有效提升，经济融入难的问题在代际持续传递。

其二，文化融入难。文化融入，指少数民族流动人口习得和认同城市文化，遵守城市社会规范、参与城市文化活动，但并不完全丢弃原有的文化认同。[33][38]他们进入城市携带的乡土文化与城市文化发生碰撞，原有文化形塑的社会行为模式与城市社会规范发生冲突。因对原有文化与价值的深层认同，以致他们对城市的社会规范、法律法规、道德规约、城市公共文化等学习与内化之主动性不够、认同度不高，进而出现了一些少数民族流动人员违法违规经营、聚众闹事、不依法解决问题等现象，也使城市居民对这一外来群体持有刻板印象。此外，有些少数民族对城市社区的公共文化娱乐活动参与意愿不足，仍难跳出自身携带原生文化的影响。

其三，社会融入难。社会融入，指少数民族流动人口与异质性个体密切互动交往、建立朋伴关系、认同族际通婚、融入城市社会初级群体。[39][40]419-427少数民族流动人口在社会互动中倾向于同质性的社会成员(同族、同乡、亲戚)交往，这种内聚性社会交往形成的具有地缘、族缘、亲缘关系的“内卷化”社会关系网络，不仅会减少与异质社会成员建立朋伴关系和融入城市社会初级群体的机会，也会弱化少数民族流动人口对社会的认同，制约和延迟其对城市社会的融入。研究表明，少数民族流动人员对族际通婚认同度较低，在语言、宗教信仰、风俗习惯差异较大的民族中尤为明显。[8]

其四，心理融入难。心理融入，指少数民族流动人口在城市互动中获得具有政治、经济、文化、社会意义的心理体验，形成的自我认同与心理归属感。[2]马斯洛认为归属感是人基于生理与安全之上更高层次的心理需要，少数民族流动人口对城市的融入还体现在认同与归属感上。受制度设置、文化差异、竞争能力、社会交往等因素影响，他们在物质与精神方面与城市居民形成明显反差，经济收入平均水平低于市民，政治权利行使、社会福利待遇、社会保障享受等与市民未能同等，这些不利因素造成其心理失衡，具体表现在价值观层面、人格层面和社会心理适应能力层面，如学习城市文化主动性积极性缺乏、城市文化内化为行为模式效率低、长期居住城市意愿不足、自我城市身份认同程度不高、缺少对城市的依赖与归属感等。

其五，政治融入难。政治融入，指少数民族流动人口取得城市居民身份，享有参与城市政治活动的机会，并积极主动参与[33]。少数民族流动人口因不具备城市户籍身份，其政治参与受到一定限制。民政部关于促进农民工融入城市社区的意见规定，流动人口居住满1年有权申请参加本社区选举。少数民族流动人口流动性强，居住期限短，居住不满1年者占有较大比例，根据现行规定这部分人无法参与城市社区选举。加之，他们政治参与意识淡薄，即使居住满1年具备参与选举资格，也很难参与到城市社区选举、民主政治协商、公共治理等方面。户籍制度对行政辖属范围之外的部分社会成员政治权利行使的排斥不仅影响着少数民族流动人口参与城市政治活动的主动性与积极性，也成为其与市民享受同等政治权益的制度壁垒，并导致他们成为城市的边缘人与城墙内的城外人。

(二)少数民族流动人口城市融入问题成因分析

从影响城市融入的五个变量研究发现，少数民族流动人口城市融入总体现状为“融入难”。结合现有研究，将从生成问题的外因与内因两个维度探究城市融入难的深层次原因。

首先，制度性排斥是城市融入难的外因。社会排斥理论认为，任何社会都会借助制度或政策将有限的社会资源限制在某些社会群体内部以排斥其他群体共享。[41]11-13中国的户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”(social closure)制度，将部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外，[42]是限制流动人口享受城市公民待遇的根本原因，同时户籍是市民身份的象征与合法化标志，影响着公民的政治参与、就业、社会保障、接受教育等一系列权益。少数民族流动人口是未取得城市户籍者，无法与市民享受同等的社会福利、社会保障等相关待遇，在行使选举权、享受公共资源、城市社会保障方面与城市居民存在不同程度差异，这种制度排斥与先赋因素(ascribed factors) 共同造成少数民族流动人口与市民社会地位差距进而产生的心理距离，进一步加剧了他们对城市的疏离感、焦虑感、失意感(self dissatisfaction on status)，导致其缺少对城市的依赖与归属感。

此外，立法工作滞后，城市民族工作条例1993年颁布至今，仍未完成修订工作，其条款对少数民族流动人口权利与义务设置缺位，对法律主体转换社会角色的行为模式规范保障有限。政府部门整合度有待提升，民族工作全域化意识欠缺，部门中心主义突出，沟通协作不紧密，致使治理分散，难以向公众提供高效无缝隙的公共服务。如对流动人口免费职业教育提供不足、随迁子女难以享受均衡教育资源等。这种社会制度保障缺位与公共资源配置不均所产生的腐蚀性劣势，进一步加剧和固化了少数民族流动人口在城市中的弱势地位，成为延滞城市融入的重要原因。

其次，文化差异是城市融入难的又一外因。文化冲击理论认为个体进入陌生的文化场域，因失去对熟悉社会交流符号与手段而产生迷失、疑惑、排斥甚至恐惧的感觉。在跨文化适应中，文化冲击强弱程度与原生文化和陌生文化的差异成正相关。[43]177-182由于他们携带的原生文化、乡土文化、农牧文化、民族文化(如宗教信仰、风俗习惯、民族语言)与城市现代文化存在较大差异，当其进入新的生活场域，这些文化与现代城市各类文化碰撞产生较强的文化冲击，他们会对城市文化产生排斥或不安，使其对城市的社会规范、价值观、文化短期内难以适应。这种不适应是双向的，由于政府和社会对民族知识和民族文化宣传不够，市民缺乏对少数民族文化了解，从而易产生误解和刻板的族际印象，并进一步影响到城市对这一群体的接纳。

可见，这种城乡文化距离、异质文化距离、现代传统文化距离的三重叠加拉大了少数民族流动人口与市民的心理距离，也进一步增加了他们融入城市的难度。

再次，个体平等融入能力不足是城市融入难的内因。可行能力平等理论认为人们有按自由的意愿过有价值生活的实质自由，但对有些人而言，他们不具备参与社会发展进程的基本能力(basic capabilities)，也就不可能有条件与机会创造有尊严的生活。[44]3-30[45]126-129少数民族流动人口大多来自偏远或落后的农牧区，由于受价值观和社会条件影响，普遍受教育程度较低，有些不能熟练使用国家通用语言，社会互动能力弱，这些因素共同作用造就了他们综合素质偏低的现状，使其难以具备与城市居民共同参与社会竞争的平等能力，也很难获得参与城市发展的机会和为自己创造良好生活的社会条件。显然，他们缺乏平等竞争能力导致其在城市社会处于弱势，进而使其很难创造和获取与市民相当的经济地位和社会地位。社会交换理论认为人际交往是社会资源的互换，而这种互换更强调“对等”。他们所处的弱势社会地位限制着对社会资源的分配和占有，也影响着与市民阶层的互动交往和向社会上层流动，这也成为制约族际交往与社会融入的无形“坚铁”。显而易见，缺乏平等竞争能力是阻碍他们城市融入的重要原因。

总之，制度排斥、文化冲击、平等竞争能力薄弱三者相互叠加形成了城市接纳与少数民族流动人口融入的障碍，阻碍与延缓了他们的城市融入。

三、少数民族流动人口城市融入的整体性治理

少数民族人口流动既是市场经济发展的必然结果，又是社会进步和民族发展的重要标志。[38]从当前形势看，我国东西部、城乡的经济发展和居民收入差距在短期内还难以消除，随着“一带一路”等国家战略的深入实施，地区间交流也势必得到加强，因此，可以预期少数民族流动仍是未来发展趋势，其服务管理依然是城市民族工作的重要内容。

根据少数民族流动人口城市融入现状，借鉴整体性治理理念，以解决融入治理碎片化问题为导向，尝试设计城市融入整体性治理机制。本文提出的城市融入治理机制，涵盖四个方面(如图1所示)：一是纵向贯通。凸显中央政府权威和领导地位，构建纵向贯穿到底、责任落实到位的垂直工作机制。二是横向整合。整合同级政府部门内设机构相同公共管理职能于同一部门或构建新的机构；政府部门间、不同区域间加强协同，建立跨部门协作机制与跨区域协作机制。三是多主体合作。政府与社会组织、社会成员个体建立跨界合作关系。四是法制保障。健全法律法规，依法明确治理主体权力边界与责任归属。

(图1)

通过三维一体的城市融入整体性治理机制，政府部门、社会组织、社会成员将共同致力于少数民族流动人口城市融入治理，促进其在经济、文化、社会、心理、政治方面实现融入。

(一)政府维度：贯通整合与法制约束

1.构建纵向政府贯通机制。有研究者对上海地区少数民族流动人口城市适应程度进行了定量研究，认为制度因素比民族因素对其城市融入的影响更为显著，[46]因此，促进其实现城市融入需要从制度保障入手，建立中央政府与地方政府纵向贯通机制，加强中央政府过程，凸显中央政府权威，确保中央政府指令有效传递与有力执行。具体而言，在中央政府与地方政府间，理顺事权关系，建立国家民委与地方民族事务部门工作协调机制，监督与指导地方民族事务部门贯彻执行中央政策和决策部署；在地方不同层级政府部门间，建立纵向到底的垂直工作机制，由省级相关业务主管部门牵头，构建省、市、县(区)、街道(乡、镇)、社区五级监督和指导的服务管理工作机制。

2.构建横向部门整合机制。希克斯认为，整合的程度越高，凝聚力就越强，各自为政就越少，连接就越紧密。[22]整合政府部门内设机构相同公共管理职能或同级政府部门间相互重叠交叉的管理职能，优化行政资源配置，进一步提高政府公共管理效能。同一业务主管部门，可将不同内设机构间涉及少数民族流动人口服务管理的职能合并于同一内设机构或组建新的内设机构。如甘肃、陕西、宁夏等省区设立的少数民族流动人口服务管理办公室。同级政府部门间相互交叉或同类行政职能整合，将其并入于同一部门或组建新的政府机构。如在行政体制改革中，天津市为解决行政审批分散问题，率先在全国组建行政审批局，将各部门行政审批事项归并于同一部门，实现集中办理与一站式服务。协同是破除部门“各自为政”与分散治理问题的有效工具，强化党政部门协同，构建跨部门协作机制，形成由党委部门牵头，政府部门负责，相关部门实施，职责明确的工作机制。在实践中，建立由党委统战部门牵头，民族事务部门负责，公安、教育、卫计、民政、司法、市场监管等相关部门协同的少数民族流动人口服务工作机制。

3.构建跨区域联动协作机制。流动人口是跨越一定时间长度与空间距离且未改变原有户籍身份的社会群体，其空间位移的特点决定了流动人口涉及流入地和流出地两个端点。[47]9克服其无序与盲目之流动，需两地共享信息、共同发力、协同治理。支持跨区域跨行业有序流动，构建少数民族流动人口跨区域联动协作机制，[15]建立跨省区、跨省的设区市、跨省的县区、跨省的街道间、跨省的社区间协作共管机制，加强流入流出地在教育培训、权益维护、信息共享、干部交流、矛盾纠纷调解等方面的协作配合。当前，中国各省间、跨省的设区市间大部分签订了合作协议，建立了跨区域协作共管机制，有效发挥了区域协作治理功能。如新疆在流动人口输出中，针对维吾尔族开展职业技能与语言培训教育，降低就业与语言能力薄弱造成的腐蚀性劣势，鼓励和支持他们跨产业跨行业就业，主动从第一产业向第二、第三产业流动。同时以干部交流的形式，派维吾尔族干部到东南沿海地区协助流入地做好维吾尔族流动人口服务管理工作。但是，县、街道(乡镇)、社区间建立跨区域(省)协作机制缺乏。因此，需要从少数民族流动人口服务管理工作重心在基层的实际出发，加强跨省与省内的县、街道、社区间合作，建立协作共管机制，实现流出地与流入地信息互通、共同导流、协同共治。

4.健全法律法规体系。完备的法律法规体系是依法治理的规范基础和逻辑起点，是治理主体以法治思维和法治方式处理问题的基本依据。[48]鉴于当前我国保护和促进少数民族流动人口城市融入之法律法规不完善，多数地区均以规范性文件规范少数民族流动人口工作，这与依法治理民族事务之要求相符甚远，亟需从法律制度上解决。国家立法机关重启城市民族工作条例和民族乡行政工作条例修订。在修订草案中，充分结合当前及未来民族工作发展趋势，坚持一般性与特殊性相结合，完善和增加关于城市民族团结进步教育、公共服务均等化、少数民族风俗习惯保障等条款，体现“各民族平等对待、一视同仁”原则。以户籍管理制度为标志的城乡分割制度是农民流动的最大制度成本和城市融入的最大障碍。[49]151-167地方立法机关结合实际，从破解制约流动人口城市融入的户籍制度着手，在地方立法中对流动人口的户籍准入适度放宽，从制度上确保少数民族流动人口与城市居民享有同等权利和义务。

(二)社会维度：跨界合作与辅助管理

社区是具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动场域，[50]232也是组成现代城市的基本单元，更是居民和流动人口的安身立命之所。社区作为城市基层自治组织与微型社会，流动人口的生活、工作与其密不可分，因此，社区既是城市融入的重要平台，也是少数民族流动人口服务管理工作的着力点和落脚点。

1.政府部门与社会组织合作。社会组织是社会发展到一定阶段的产物，非政府性、非营利性、公益性与独立性等特征决定了其在现代社会治理中的重要地位。根据国家民政部公布，截止2017年底，全国共有社会组织80.3万个，我国社会组织已进入蓬勃发展阶段。政府部门与社会组织开展合作，前提是释放社会事务治理空间，提供更多参与公共事务治理机会，同时也要提供生长发育土壤，培育积极参与社会公共事务治理意识和担当社会责任之理性精神，增强独立性，使之真正成为与政府对话合作的社会主体。其次，政府部门吸纳与整合社会资源，鼓励和支持社会组织参与城市融入治理，探索以资金资助或购买公共服务等方式与社会组织合作。在就业服务方面，流出与流入地人力资源和社会保障部门与科研院所、职业技能培训机构合作，加强流动人口就业现状调查研究，制定就业培训规划，针对少数民族流动人口分层分类开展就业技能、政策法规、国家通用语言等培训，提高其市场就业平等竞争能力，逐步培育他们具备融入社会和参与社会进程的能力。[45]126-129如以“拉面经济”闻名全国的青海省化隆县，专门开展生产经营清真牛肉拉面专业技能培训，有序向全国输出大批具备一技之长的中青年劳动力。在维权服务方面，司法行政、民族事务、工会等部门与律师协会、商会、民族团结促进会等社会组织合作，帮助少数民族流动人口依法维权，有效化解矛盾纠纷和消除族际摩擦。受自身素质等多因素限制，流动人口在劳动权益保障、依法维权等方面存在先天不足，如西北地区的建筑行业，公司拖欠建筑工人工资时有发生，部分少数民族流动员工会采取非理性、激进、聚众的方式讨要工资，这种少数民族员工聚众讨薪的普通事件若处理不当，也极易转化为涉民族因素事件。对此类问题，需要民族团结促进会、老乡会正确引导，积极协调，安抚工人情绪；也需要法律援助中心、律师协会协调社会法律服务资源，提供法律援助，帮助其依法维权。在心理健康服务方面，卫生计生、民政等部门与心理援助专业机构、志愿者服务组织、心理援助热线合作，以社区为依托设立心理咨询室，开展心理健康宣传教育，对流动人口及时进行心理疏导和援助。在合作中，政府部门提供服务场地和资助经费，社会组织提供心理健康咨询与治疗服务，这种互信互助的心理援助合作模式，既可消解少数民族流动人口的心理困境，引导和帮助他们培育理性、积极、健康的社会心态，提高融入城市的幸福感，也有利于激发社会组织服务社会的主动性和积极性，培育其参与社会公共事务意识与责任感。

2.政府部门与新社会企业合作。公共治理的核心在于多主体平等参与，实现公共事务协商共治。[51]165-170新社会企业作为国家治理体系的有机组成部分，在社会治理中具有不可替代作用。大数据在社会各领域的广泛应用，不仅促进了生产方式的快速调整，也倒逼着社会治理思维模式转变，已成为现代城市治理不可或缺之工具。大数据因其所具有的广泛性、动态性与精准性等特点与社会治理主张的开放、参与、高效等理念高度契合，其与城市社区基层治理结合，将进一步凸显基层自治组织自治特点和提高专业化服务水平。在城市社区治理中，政府部门积极与大数据服务企业合作，借助大数据服务平台，为社区构建数字化、网格化、智能化、网络化的公共服务系统。一是建立流动人口信息数据统计系统，采集少数民族流动人口信息，准确掌握其基本情况，打破信息流通壁垒，实现跨区域、跨部门、跨层级信息共享。通过“相关性分析”，准确预判少数民族流动人口规模、人口结构、民族成分、地区分布，进一步预测就业、住房、就学、医疗等相关公共需求，以此为城市公共治理决策提供重要参考。二是有效整合与重组社区公共资源，制定资源清单，推进社区各类资源合理配置与高效供给，为居民提供差异化与个性化服务。社区可根据流动人口数据库的统计信息，针对不同流动人口需求，“一对一”推送就业、教育培训、子女入学、就医、法律援助、心理咨询等相关服务信息，实现精准化服务。如深圳将社区微信平台与公共服务中心结合，建立面向社区居民和全覆盖社区所有公共服务的信息网络平台，实现社区各类服务事项网上办理，形成了在线服务社区居民的“南山模式”。三是建立畅通的网络民主协商机制，向社区民居提供虚拟公共空间和互动参与机会，促进社区各民族公民在网络公域有效互动和正确表达诉求，积极参与社区公共事务协商治理，逐步引导和培育社区各族居民线上互动意识，促进各民族间相互理解、相互尊重、相互包容，从而重构社区民族关系与构建网络社群。四是构筑社区共同体精神家园，利用社区智能化的公共服务系统，统筹与共享社区内机关、学校等单位公共文化活动空间，鼓励流动人口与社区居民共同参加娱乐文体活动，促进各民族公民在轻松快乐的文化娱乐活动中互动交融，进而增强其 “美人之美，美美与共”的认同意识。五是构建预警与监测机制，通过网格化的数据资源管理方式，利用云计算精确分析社区各子系统相关问题，清晰素描社区不稳定问题轨迹与成因，研判应对与预防策略。

(三)个体维度：跨界合作与主动融入

1.政府部门与个体跨界合作。跨界合作被认为是整体性治理的最高境界，[22]加强政府部门与社会成员合作，需从三方面入手。首先，培育公民参与社会治理意识。注重培育民众公共责任理念、参与公共事务意识，唤醒和激发社会成员的城市主人翁意识，形成超越社会群体边界的全局意识和责任精神，使其主动参与和融入社会事务治理。其次，吸纳民众进入决策机制。将民主政治理念注入社会公共事务治理，鼓励民众积极参与社会公共事务，吸纳其进入公共事务决策机制，实现多主体协商共治社会事务。以现有听证制度、人民代表大会制度、民主政治协商制度为基础，吸纳居民代表与少数民族代表进入协商决策机制，与代表协商治理公共事务，尊重和保障流动人口权益，增强他们的城市主人翁意识和归属感。再次，发挥民族代表人士桥梁作用。民族代表人士是少数民族群体的精英，具有一定的社会声望与信誉资本，对引导和促进少数民族流动人口适应城市具有正向引领作用。他们作为政府与少数民族联系之纽带，在法律范围内最大限度呈现其助力于政府治理社会之功效，需构建政府部门与少数民族代表人士联系机制，支持和鼓励他们扮演好政府公共管理沟通的中间人角色。这需要深入了解与准确掌握少数民族流动人口的实际需求，及时将有效信息传递至政府相关部门，为政府决策提供参考，也要发挥示范效应，引导他们主动适应城市生活。如宁波市鼓励发展少数民族社会组织(少数民族联谊会)，以此为平台充分发挥民族精英作用，并形成了“1+9+N”服务少数民族的社会组织网络。

2.个体主动参与和积极融入。城市融入是一个多向互动过程和多利益主体互动博弈之结果，[2]也是主体自我的再社会化(resocialization)过程。少数民族流动人口作为城市融入主体和被接纳对象，实现城市融入既需要他者的包容与接纳，更需要发挥自我的主观能动性，须通过社会交互与主动学习，提高城市融入的社会资本与经济资本，最大限度发挥自致因素(achieved factors)积极作用与弱化先赋因素的消极作用。

第一，自觉参与社会交往。在与城市居民互动中，主动参与社会交往活动，扩大族际交往范围和社会关系网络，构建新的社会资本。通过交互促进社会结构渐进性相互渗入，逐步由次级群体关系转化为初级群体关系，生成具有理解、尊重、信任、包容等情感意义的社会关系，促进其情感归属的“族外化”。当前在全社会开展的民族团结进步创建活动，是为促进族际交往搭建的一个专门平台，特别针对少数民族流动人口开展了一系列促进民族相互了解、相互尊重、相互学习、相互帮助的活动，如新疆的“民族团结一家亲”、宁夏的“社区邻里节”等富有特色的促进民族团结活动。少数民族流动人口主动参与此类活动，在具体的活动中与市民交流互动，增进与城市居民间的理解与尊重，消除彼此的心理隔阂与偏见，逐渐打破“内卷化”交往形成的“族群边界”，在潜移默化中逐步实现城市融入。

第二，主动接受社会教育。教育是一种孵化性运作和人力资本获得途径，不仅有助于个人社会经济地位的提高，而且可以作为一种阶层之间的准入壁垒来消减下层对上层既得利益和各种生活机会优势的侵占、威胁和挑战。[53]81积极获取教育机会，通过提升自身与子女受教育水平，改变生存观念，增强职业技能，提高参与社会平等竞争能力和经济收入水平，逐步实现经济融入。一方面，主动参与流出地、流入地政府、社区、企业开展的各类职业技能培训，提高职业技能和就业能力；另一方面，培育自学意识，在城市边务工边学习，学习城市的法规制度、城市的文化、专业技能等，促进其理性、积极、主动适应和融入城市生活。

第三，注重对随迁子女的教育。引导子女与城市学生正确交往，学习尊重不同民族文化，与不同民族同学和睦相处。合理安排陪伴时间，关注孩子进入城市后因生活场域改变引发的心理变化，疏导子女适应城市生活过程出现的心理问题，提高自我情绪调解能力，帮助孩子健康成长与积极融入城市。

总之，少数民族流动人口实现城市融入，需要从全局考虑，以法制为保障，统筹社会各类资源，整合政府职能，建立多主体合作的整体性治理机制。

四、结语

在当代中国，各民族向城市流动既是社会发展之需，也是历史前进之趋。少数民族流动人口已成为城市社会发展亲历者与实践者，受社会文化外部因素与自身内部因素相互制约影响，造成其难以适应和融入城市的困难，如何破解城市“融入难”已成为当前城市民族工作的重点与难点。习近平总书记指出，“对少数民族流动人口，既不能采取‘关门主义’的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。”立足新时代，我们要站在铸牢中华民族共同体意识的高度，坚持普遍性与特殊性相结合，坚持各民族“一视同仁”与“尊重差异”相结合，坚持以人为本与依法治理相结合，推进少数民族流动人口城市融入治理不断创新。

本文认为，城市融入的关键在于解决部门条块分割、分散治理、资源配置不均等治理碎片化问题，对此，须借助整体治理理论工具与整体性治理思维，整合与重组各类资源，构建城市融入整体性治理机制。在政府维度，构建纵向贯通、横向整合、跨区域协作机制；在社会维度，构建政府部门与社会组织、新社会企业合作机制；在个体维度，构建政府部门与社会成员合作机制，以期提供高效无缝隙的公共服务，进一步满足他们在城市生活中的需求与激发城市主人翁意识，促进其与他民族交往交流交融，促进其在政治、经济、文化、社会、心理等方面逐步实现城市融入，从而使他们真正嵌入城市社会，成为真正的“城市人”。