广东省排污许可证核发质量与提质标准化建议

肖 恒，韩 伟

（广东省环境技术中心，广东 广州 510000）

排污许可制作为固定污染源环境管理体系的核心，是坚持和完善生态文明制度体系、推进环境治理体系和能力现代化的重要内容，是明确排污单位环保主体责任、提升生态环境质量的有力措施，同时也是减轻排污单位负担、对固定污染源相关环境管理制度的有机融合，明确排污单位污染物排放管控要求、推动环境执法有序规范的依据。

广东省持续推进排污许可制度实施，不断提升环境管理能力和水平，坚持构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，为进一步规范许可证核发、提高许可证核发质量、加强证后实施与监管，通过开展持证排污单位排污许可证核发质量抽查，巩固提升固定污染源排污许可全覆盖工作成效，广东省生态环境厅制定印发了《广东省生态环境厅环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》，通过抽查的方式开展了2021年度省级层面排污许可证核发质量审核，重点梳理排污许可证核发问题并进行原因分析，探寻解决对策。

1 排污许可证质量抽查形式

采取随机和靶向、线上与线下相结合的方式，依托全国排污许可证管理信息平台，重点对“两高”行业（主要包括火力发电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材、造纸、印染等行业）项目持证单位以及水污染防治攻坚重点流域、大气污染防治攻坚重点区域持证单位排污许可证质量进行审核。重点审核污染物排放标准适用、污染因子、许可排放量、环境管理要求等证载内容的科学性和准确性。

2 排污许可证质量抽查企业分布情况

2021年度主要通过线上评估的方式，对17个行业917家企业的排污许可证核发质量进行了评估，其中包括“两高”类企业605家以及家具制造、金属制品、医疗机构、污水处理等“非两高”类企业312家，持证排污单位行业分布情况见表1。

表1 排污许可证质量核查企业分布情况一览表

3 排污许可证核发主要质量问题

（1）遗漏主要排放口。经统计，遗漏主要排放口的排污企业共48家，其中大气和废水两者主要排放口都遗漏的排污企业9家，遗漏废气主要排放口的38家，遗漏废水主要排放口的19家。主要的原因是未按照相应行业技术规范进行识别，比如铝型材行业中，有7家企业未根据《排污许可证申请与核发技术规范 铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业》（HJ 1124—2020）识别含一类污染物（主要是镍）废水车间排放口为主要排放口。

（2）遗漏污染因子。经统计，遗漏污染因子的排污企业共188家，其中废气和废水污染因子均出现遗漏的有17家，遗漏废气污染因子的有135家，遗漏废水污染因子的有71家。相对而言，废气污染因子中挥发性有机物无组织排放出现遗漏的频率更高。

（3）执行标准与限值有误。经统计，执行标准与限值有误的排污企业共有251家，其中有171家是大气排放口污染物执行浓度限值填报错误，60家是废水排放口污染物执行浓度限值填报错误。典型情形包括：排放标准选择有误，如应执行地方标准的错误申报为国家标准；排放标准遗漏，如部分涉及VOC物料储存和使用的企业遗漏了《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）等；未执行特别排放限制。

（4）遗漏许可量控制因子。经统计，遗漏许可量控制因子的排污企业共83家，其中大气和废水两者主要排放口都遗漏的排污企业4家，遗漏废气许可量控制因子的47家，遗漏废水许可量控制因子的40家。典型情形包括，一是未按相应行业技术规范识别应许可排放量的污染因子；二是位于总氮重点控制区的未按规范要求许可总氮。

4 核发质量问题主要原因

（1）排污许可技术体系复杂。排污许可技术文件主要由管理规范性文件和技术规范性文件两大类构成，其中，管理规范性文件用于明确排污许可管理的适用范围、实施主体、管理权限以及排污许可证的类型、有效期和许可内容等规定，适用于排污许可证申请单位、核发机关等。截至目前，管理规范性文件已出台了《排污许可管理条例》《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》；技术规范性文件包括排污许可证申请与核发技术规范、污染源强核算方法、污染防治最佳可行推荐技术、排污单位自行监测技术指南、环境管理台账与执行报告填报要求、固定污染源编码和许可证编码等技术规定，以及监管执法、污染物达标排放判定方法等。截至目前，生态环境部共发布了排污许可与核发技术规范76项、自行监测技术指南45项。排污许可证申请与核发不仅包括对污染因子识别、污染物排放执行标准、总量分配等内容的行政许可，同时还要求核发人员对排污单位的生产设备、原辅材料、污染源自行监测、管理台账记录等内容进行规范性和准确性审核。目前各地市生态环境主管部门，特别是镇街基层，一方面人员编制不足、另一方面专业水平欠缺，加之排污许可全覆盖核发任务时间紧、任务重，基层生态环境主管部门仅靠自身力量确实很难保证排污许可证核发质量。

（2）许可证内容未标准化。广东省内纺织印染、电镀企业大部分已入驻定点基地，其生产废水一般依托园区集中污水处理厂进行处理。对于此类位于工业园区内的排污单位，各地市环境主管部门在核发排污证时内容未标准化。例如，部分地市严格按照行业排污许可核发技术规范，要求园区内排污单位按规范填报废水排放口许可排放浓度、许可排放量以及自行监测内容，而其他地市则上述许可证内容予以简化，将自行监测要求和许可排放量的主体明确为园区集中污水处理厂。

（3）第三方服务机构水平参差不齐。广东省排污单位以中小企业居多，相对管理水平较弱，欠缺环保主体意识，多数企业没有能力自行申报排污许可证，通常委托第三方服务机构申请办理排污许可证，同时各区县、镇街的生态环境主管部门的排污许可证申请审核工作往往也通过社会化形式采购第三方机构服务。由于当前对于从事排污许可证申请业务的企业或技术服务机构没有资质水平考核或其他咨询能力方面的准入要求，排污许可管理办法（暂行）以及排污许可管理条例中也没有条款规定排污许可第三方服务机构应承担的法律责任，第三方服务机构出于经济利益的驱动，在不了解、不掌握排污许可申请与核发行业技术规范、自行监测技术指南的情况下，接受排污单位委托协助申报排污许可证，导致申报内容不完整、不规范，与企业生产运行情况存在较大差异，甚至遗漏污染物产排环节、排放口，从而导致排污许可填报质量不高。

（4）基层核发人员少、任务重。排污许可制度体系庞杂，行业技术规范、自行监测指南、排放标准、源强核算方法等文件接连出台，这要求审核人员需全面掌握专业知识，给排污许可审核人员带来不小的压力，同时现阶段排污许可证管理办法并未明确规定核发人员应同时开展排污单位生产运行实际情况检查，仅需对申报材料进行资料审查，申报材料的真实性由排污单位负责。不强制要求现场检查后再发证，有助于提高排污证的核发效率，但也给许可证质量留下了隐患，容易出现许可证内容与企业生产运行情况不一致的问题，甚至存在许可内容与规定不符的情况。

5 建议

（1）对许可内容进行标准化。定点基地等园区内企业的生产废水通常分类收集后未经预处理直接进入园区集中污水处理厂，对其废水排放口许可排放浓度、排放量没有实际意义，而废水排放口的自行监测一般由园区集中污水处理厂来承担，因此有必要对此类位于工业园区内的排污单位排污许可证核发内容进行标准化，建议在部分地市进行排污许可证副本内容改革试点，探索出一套符合排污单位实际生产运行管理情况的排污许可证内容，模式成熟后在省内推广，一方面有利于环境执法部门证后监管，另一方面有利于在排污许可证质量审核中统一尺度。

（2）规范第三方单位服务行为。有关部门应加紧出台对排污许可第三方技术机构的管理办法，从制度上对排污许可申报市场形成约束。核发主管部门可通过不定期召开辖区内第三方服务单位座谈，对排污许可填报中一些普遍存在的不规范问题进行宣贯解读，帮助第三方单位不断提高服务水平。同时，可考虑针对第三方技术单位填报排污许可证的时效性、填报质量以及企业满意度建立通报制度，强化对第三方的管理，全面促进第三方技术服务提质、提效。

（3）推进排污许可与环评有机融合，减轻基层压力。探索环评与排污许可制度融合的内容和形式，并将排污许可管理要求纳入环评导则范围。在环评导则总纲、水气声等要素导则以及行业导则中进一步落实排污许可相关要求。编制环境影响评价报告的环境管理和监测计划章节时应统一参照相应行业排污许可与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南规定，详细列表逐一给出不同排放口各污染因子的监测要求，排污单位在申报排污证时可直接引用相关内容，也有利于环境主管部门简化审核排污许可证核发内容。

（4）持续优化排污许可信息平台。建议继续优化排污许可信息平台中各系统模块的设计，对填报规范性和操作便利性上加强指导，同时充分利用人工智能的技术手段，将需重复填写的内容自动导入信息平台中，减轻排污单位企业填报负担。鼓励地市、专业机构基于国家排污许可管理平台开发第三方软件进行智能化审核，提升基层排污许可证审核效率。

6 结语

排污许可证是排污单位的身份证，是载明排污单位控制污染物排放及落实有关环保责任的行政许可，是对排污单位排污行为的直接约束，排污许可证核发质量直接影响到排污单位履行环保责任。从以上分析可知，广东省排污许可核发质量有待提高，建议通过规范第三方单位服务行为、推行排污许可与环评有机融合、优化排污许可管理信息平台等方面去提升排污许可证的核发质量。