数字经济推动城市治理现代化研究

◎龚中航

1.浙江外国语学院 “一带一路”学院，杭州310023；2.浙江大学 光华法学院，杭州310008

2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。习近平总书记强调：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”这一重要论述为加快实现经济社会各领域数字化转型、进一步助推城市治理现代化指明了方向。

2022年7月23日,在第五届数字中国建设峰会开幕式上，《数字中国发展报告(2021年)》正式发布，介绍了数字中国建设取得的显著成就。报告显示，从2017年到2021年，我国数字经济规模由27.2万亿元增加至45.5万亿元，总量稳居世界第二。同时，数字政府治理服务效能显著增强，数字社会服务更加普惠便捷。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要提高城市治理水平，并进一步明确要不断提升城市治理科学化精细化智能化水平。综上，数字经济对城市治理的提升作用日益凸显，未来应充分利用数字经济发展带来的新动能推动城市治理现代化。

一、数字经济推动城市治理现代化的作用机理

城市是新一轮科技革命与产业变革的诞生地和实践场，数字化转型是未来城市公认的发展趋势，要以数字经济为支撑对城市资源进行有效整合，进而提高城市治理体系和治理能力现代化。

(一)数字经济助力城市治理实现多元主体参与

城市是人的聚合体，现代化的城市治理更加注重以公众需求为导向，将公众的感受作为城市治理水平的重要评价标准。在传统的城市治理模式中，政府是城市治理的主体，企业和社会公众等是城市治理的客体，城市治理体现为一种管理形态，权力的轨迹为自上而下的单项行使，并且公共政策制定和实施过程透明度较低。除此之外，城市治理的管理方式和手段单一，往往注重治理的实施过程而不注重结果。在数字经济赋能城市治理现代化过程中，城市治理主体除了政府以外，还包括市场主体、社会主体等多元主体。在治理方式上更是借助市场手段，通过购买服务等方式使多元治理主体参与其中，为社会经济生活提供多样化服务，提升公共服务效率和公众满意度。不同的参与主体在不断地交互过程中形成相互依赖的利益共同体，共享资源和信息，共同创造价值，为智慧化的城市治理提供源源不断动力。从城市管理到城市治理的一字之差，体现出的是科学化、法治化、专业化、智能化的现实要求和发展趋势。现代城市是一个复杂巨系统，只有在数字经济的赋能下，将公众、企业以及其他社会组织纳入城市治理主体中，使城市治理更加人性化，才能为城市居民生产生活提供一个良好的宜居环境。

(二)数字经济为城市治理提供新手段

城市治理的精细化水平是衡量城市现代化水平高低的重要标准之一。传统城市管理的终端信息收集通常依赖人工收集，定期对城市运行的各方面进行监测分析，这种做法受人力所限，时效性差、数据量小，随着城市规模的扩张以及城市人口的增加，传统的城市治理方式已无法满足数据经济时代的城市治理需求。数字经济时代的城市治理更加依赖信息技术，通过信息与数字技术的融合赋能城市治理，实现城市治理的精细化。数字经济时代的城市运行需要实时、全面的数据监测。具体来说就是通过大数据技术构建起用于收集和传递数据的平台，对城市运行数据予以多源、实时收集，进行分布式存储处理，建立起动态模型并进行分析，最终实现对城市运行全貌的动态监管[1]。通过摄像头、移动互联网等多种渠道采集有关城市交通、环境、通信、公共安全等方面的实时数据，通过数据平台、数据中心予以存储并进行分析，实现对城市运行各方面的了解，更好地感知城市的变化，从而实现城市服务的总体性变革。此外，数字技术的使用使网格化的城市治理成为现实，推动城市治理资源的下沉[2]。在传统的城市治理中，任务链条冗长、责任边界不够清晰，在解决治理需求时需要自下而上地汇报和自上而下地处理，贻误处理时机。现代城市治理通过政务平台、大数据平台等可以理顺任务的管理流程，明确各方责任与义务，迅速调动城市管理责任网格，实现了工作职责的纵向到底，使城市治理中遇到的问题能够快速解决、精细化处理。数字经济时代的城市治理还通过运用数字技术提高城市治理响应速度，及时应对城市运行中的突发事件、重大灾害，以有效调动资源，逐步实现城市靶向治理。

(三)数字经济与城市治理实现良性互动

产业是促进城市不断发展的动力，而城市是产业发展的载体。现代化的城市拥有完备的基础设施、丰裕的资本、高度密集的人才资源等，为数字经济发展提供了良好的外部条件。数字经济带来的信息化、数字化既加速了城市传统产业的转型升级，也驱动着城市不断提升治理能力。在产业数字化转型过程中，城市现有的数字治理短板逐渐显现，倒逼城市不断优化补齐短板，实现治理能力升级，最终实现数字经济与城市治理现代化协同发展。从智慧城市建设到城市智慧治理，都离不开对数字设施的更新完善、数字系统的开发利用，以此带动数字经济规模不断扩大，也打破思维定式，使城市管理理念发生转变。城市设施的数字化对各系统、行业及其环境进行优化，使人们变被动为主动，参与到城市的现代化治理和数字化运营中。城市治理现代化产生的经济效益会推动数字技术相关基础设施建设，为数字经济发展提供良好的设施保障。数字经济以产业数字化和数字产业化为核心，在发展过程中又会提升城市治理数字化水平，使城市治理更“聪明”，让人们的生活更便利。

二、数字经济赋能城市治理现代化存在的问题

我国数字经济发展取得显著成就，信息技术引领数字治理社会变革也蔚然成风，但在数字经济推动城市治理现代化过程中仍面临诸多挑战。

(一)数字经济赋能城市治理观念仍需转变

由于数字经济发展的时间不长，数字经济赋能城市治理现代化实践的经典案例不多，导致各地对数字经济赋能城市治理内涵认识不够深入，在城市治理现代化建设过程中只重视技术手段，忽视了技术场景和城市治理场景的适应和融合[3]。一些城市认为数字经济赋能城市治理的关键是运用先进的数字技术，虽然在城市治理现代化的探索中进行了数字化改造和升级，但由于信息化、智能化水平不高，导致技术嵌入现代城市治理不足，没有使数字技术能量高效转化为城市治理实效。

城市治理的现代化不仅需要先进的信息技术，还需要进行科学规划和全局统筹，通过政府配套改革不断创新为民服务机制。数字经济赋能城市治理现代化最终目标是服务于城市中的公众，但当前一些城市的数字化转型中服务导向不够明确，未能完全摆脱行政管理思维模式，导致社会治理效能未显著提升。有些城市没有根据自身的资源情况以及实际需求推进数字化转型，只是盲目照搬照抄其他城市数字治理模式，既不利于以治理数字化带动城市治理现代化，也不利于大幅提升城市居民的生活幸福度和满意度。

(二)数字经济赋能城市治理机制不健全

把数字经济应用于城市治理将形成一个复杂的场域系统，系统中的治理主体、治理客体、技术主体、治理规则、治理模式、治理背景等元素相互作用形成不同的逻辑关系。在数字技术赋能城市治理的大场域中，应充分考虑各元素间的关系，如治理主客体的适应性、治理规则的合理性、治理文化的协调性等。

首先，由于各部门相对独立、体系内协同程度有待加强等问题的存在，导致部门间横向衔接、纵向联动的意识不够明显[4]，数据开发程度不统一，分工不协调，信息不能共享，使城市治理数字化转型工作推进困难。其次，需激发各类主体的创造力，共同参与数字经济赋能城市治理现代化。虽然城市治理现代化大潮下的数据共享理念对传统行政管理理念造成冲击，但仍有一些部门偏好建立自己的技术平台，进行数据采集、加工并形成彼此分割的数据资源，使市民和企业参与城市治理的渠道和方式受到限制，致使数字经济赋能城市治理多元主体共同参与的理念无法落到实处。最后，数字经济赋能城市治理现代化需要建立一体化治理体系。从城市治理现实来看，一些治理主体分属“条线管理”和“属地管理”，导致遇到棘手问题时职责不清晰、权责不明确。应在数据汇总、数据挖掘基础上，丰富完善党建、综合治理、城管等专业应用，进一步打破信息壁垒、打通信息渠道，形成有机结合整体联动的城市治理工作格局。

(三)数字经济赋能城市治理信息安全缺乏保障

数字经济赋能城市治理现代化离不开信息的收集、整理和共享，在此过程中公共信息和个人隐私面临外泄风险，需引起高度重视。数字经济的发展离不开大数据、云计算、人工智能以及区块链技术，这些数字技术在发挥作用的同时，也在不断收集用户的个人信息，如果没有厘清合理使用用户信息与侵犯个人隐私之间的界限，势必造成侵犯个人隐私权。同时，在信息共享过程中，如果无法清晰定义个人信息的私密性和公众性边界，则无法判定哪些信息可以共享，势必造成新的信息安全隐患。信息安全隐患不仅隐藏着巨大风险，还会引起民众对合理的个人信息收集的抵触。随着数字技术赋能不断深入，信息收集和应用范围不断扩大，如果相关防护措施不完善，个人隐私、商业机密甚至政府的非公开信息都可能面临泄露风险。由于数据已成为重要的生产要素，数据带来高额经济利益加速数据商业化，如果法律规定不严格，容易陷入数据过度收集以及使用失控状态。当前，我国在数据收集整理、存储、传输、共享范围等方面制定的规则标准仍不完善，能否保护好个人信息权益、守好安全底线，成为数字经济推动市域社会治理现代化的重要制约因素。

(四)数字经济赋能城市治理人才匮乏

数字经济为城市特别是超大、特大城市提供了新的治理路径，在这个过程中人力资源必不可少，不仅要求专业人才运用数字技术对已有数据资源进行分析利用，还要求管理者提高自身数据治理能力。数字经济推进城市治理现代化是一项复杂的系统工程，涉及政府、社会组织、公众等多方主体，需要一批专精人才和全能人才，特别是既懂政府管理又懂数字技术的复合型人才。从现实来看，我国人才储备特别是复合型人才供给不能满足实际需求，一些正在从事城市治理工作人员的知识结构、思维方式、运用数字技术水平等也不适应数字化转型，亟须培养一支集社会治理能力、数据分析能力于一身的高质量数字化转型建设与管理人才队伍。

三、国内外数字经济推动城市治理的实践与启示

从国内来看，依托城市大脑迈向精准化治理的杭州是全国推进数字化改革的缩影。从国外来看，在2021年10月瑞士洛桑管理发展学院与新加坡科技设计大学联合发布的“智能城市指数”调查中，新加坡凭借其在医疗、就业、教育和防疫等领域的优异表现再度蝉联智能城市榜首。分析杭州、新加坡的数字化城市治理模式，对推进我国城市治理现代化具有理论和现实意义。

(一)城市大脑为城市治理现代化贡献杭州方案

在2016年10月13日的云栖大会上，杭州正式宣布启动建设城市大脑，要为这座有着2000多年历史的城市安装一个人工智能中枢——杭州城市大脑，目的是最终将其进化成为能够治理城市的超级人工智能。此后，城市大脑经历了不断升级，成为政府公共数据平台的应用集成和城市数字治理的系统性解决方案，在数字经济推动城市治理现代化中显露出独有的优势。

杭州城市大脑建设经历了数字治堵、数字治城和数字治疫等三个阶段。在数字治堵方面，城市大脑每2分钟就对城市的道路交通状况进行一次扫描，实时感知在途交通量、拥堵指数、延误指数、快速路车速等指标，并对可能发生的异变、突变交通趋势提前作出预警，为相关机构和人员调整交通组织和勤务部署等应对措施赢得时间、占据先机。此外，城市大脑还被赋予重点车辆报警、套牌车辆自动识别等功能。2018年城市大脑发布综合版，涵盖了医疗、停车、基层治理等九大便民领域，开启了杭州数字治城时代。在2019年年底，杭州城市大脑建成涵盖公共交通、城市管理、卫生健康、基层治理等领域的十一大系统48个应用场景，完成从“治堵”到“治城”的转变。杭州已成为全国第一个实施“无杆停车场”的城市、第一个利用“延误指数”作为治堵目标的城市、第一个实现“入园入住，无需排队”的城市、第一个实施“医后最多付一次”的城市。抗击新冠肺炎疫情期间，城市大脑的疫情防控系统对人口流动态势进行精准研判，及时掌握社区封闭管理动态、医院发热门诊就诊人员情况，并通过数字驾驶舱实现精准下达命令。在疫情暴发后的复工复产期，城市大脑通过“企业复工数字平台”和“杭州健康码”服务企业复工，实现健康证明数字化、人员管控精准化、全市出行便捷化、企业复工高效化。城市大脑以协调、整合、责任为突破口，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，充分发挥多元主体协同治理的积极性，实现政府、市场、数据、技术之间的组合效应，催生“共建共治共享”的网络化新格局，为我国其他城市探索城市治理现代化提供了可复制、可推广的实践经验。

(二)新加坡应对和解决城市病的“智慧国”战略

作为城市国家，新加坡2006年6月启动了第6个信息化产业十年计划“智慧国2015(iN2015)”，目的是应对和解决城市病等社会问题，将国家打造成为无缝整合IT、网络和数据的智慧国，从而在根本上改变人们的生活、社区和未来。该计划将连接(connect)、收集(collect)、理解(comprehend)作为核心理念，建设一个安全、高速、经济且具有扩展性的全国通信基础设施(连接)，通过遍布全国的传感器网络来获取实时数据进行分析并适当分享(收集)，以更好地预测民众的需求并为其提供更好的服务(理解)。2014年，“智慧国2015(iN2015)”计划提前实现，之后新加坡又制订“智慧国2025计划”，成为全球首个由政府统筹的智慧国家发展蓝图。

新加坡的数字治理实现了对城市发展的动态化管控、对公共管理的精细化监测，推动了社会服务的全方位覆盖。在城市的动态化管控中，新加坡国土资源与城市规划部门建立与民众、社会组织和土地相关的数据中心，通过监测移动通信设备的活动范围以及城市人群的流动轨迹，对城市未来的中心区、功能区、边缘区进行预测，继而合理规划城市布局。在环境保护方面，新加坡通过大数据平台实现对各个监测区域环境的实时监测、分析与预警，提高了应对环境突发事件的应变能力。在公共卫生领域，新加坡将大数据运用于临床诊断及治疗，医疗病例的数字化可以使医生跟踪提取患者全过程诊疗信息，实现智能问诊、远程医疗[5]。新加坡的数字治理离不开高度发达的信息化水平，这是转变传统城市治理模式的基础，高效的公共行政治理模式、高度秩序化的社会以及专业化的人才队伍则是新加坡数字治理思维实现的必要条件。同时，数字化平台的搭建以及对数字化信息的保护机制也为其实现数字治理提供了支撑条件。新加坡的数字政府建设尤其强调以民众为中心，以民众需求为导向，提供整合式而非碎片化的公共服务。在服务策略上，新加坡改变了政府包办一切的思路，强调政府与民众、科研机构、私营部门的合作，用开放、创新的理念吸纳多方力量，在建立统一标准和平台等方面共同发力，携手提供更多维、更完善的公共服务。

四、数字经济推动城市治理现代化的路径

数字经济作为中国高质量发展的重要“引擎”，不仅正在重塑生产方式，也正在推动生活方式、治理方式的深刻变革。城市在有限空间承载了巨大的人口和公共设施，承担着庞大复杂的治理服务功能，必须依靠数字技术不断提升现代化治理能力和水平，全面加强数字化治理。

(一)助推城市治理理念转变

数字经济赋能城市治理能力现代化不仅是技术的创新和应用，更重要的是对现有城市治理理念进行重构。要从政府大包大揽向政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制转变，完善多元主体参与城市治理的机制，利用现代数字技术加强对民生数据的收集和分析，畅通多元主体参与城市治理的渠道，给城市中的公众以更好的数字化体验以及更多的获得感、幸福感、安全感。要运用科技手段调动市民、企事业单位、社会组织等参与城市治理的积极性、主动性和创造性，使大数据、云计算、物联网、人工智能等现代科技与城市治理多元主体相融合，在拓宽参与渠道、创新参与方式、搭建参与平台上下大力气投入，大幅提升城市治理现代化水平。数据是沟通数字经济和城市治理的重要桥梁，要不断提升城市治理的信息化、智能化，建立大数据分析中心，运用数字化分析结果为城市治理决策提供数据支持、为城市治理考核评价提供技术支持，保证城市运行过程中产生的信息能被高效转化与有效利用。政府要积极提升自身的数字服务能力，打造城市治理平台，将有关政府服务、社会公共服务和便民服务的数据信息有效整合，从供给侧提升服务供给效率。

(二)助力城市治理机制完善

要建立起数据资源整合机制，通过信息系统集成和数据联动实现基础设施的联通、网络的联通以及数据的联通，减少部门之间的数据隔离，避免出现重复建设和同一项目由多方牵头等现象，实现行业、条块、区域的数据资源整合，使部门贯通、业务协同[6]。要完善数字经济赋能城市治理平台的功能，建立数据的整合、对接、共享机制，建立起统一的数据标准和规范，使各层级、各行业、各部门之间的信息有效整合，推动数据在各地区、各领域的共享流通。在数字经济背景下进行城市治理要实行全周期管理，保证重大项目在前期的预警研判、在中期的有效执行、在事后的复盘总结，借助大数据平台的数据处理能力实现城市治理的全周期统筹和全过程整合。要运用系统的观念看待数字经济赋能城市治理现代化，全面统筹规划，进行整体性治理，发挥各层级优势，将部门掌握的信息、智能设备收集的数据、公众上报的数据以及其他社会组织运行过程中产生的数据汇入城市治理的大数据中心，最终实现对城市运行的全面感知。

(三)完善数据安全管理体系

数据涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私，因此，在数字经济赋能城市治理现代化中需要保证数据信息的安全，严防信息泄露。政府要加强信息安全基础设施建设，不断升级信息安全防护技术，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在数据信息的收集过程中严格监管，保证数据采集的合理合法，保障被采集信息者的知情权，避免侵犯个人隐私。在对数据进行存储、传递时要增强数据安全责任意识，保证信息的绝对安全。要建立健全相关法律法规，进一步细化、完善数据安全管理体系，明确数据泄露行为要承担的法律责任，防止信息泄露、被篡改或丢失。建立信息查询使用快速审批、规范流程、网上留痕、终身记录等制度，对使用数据资源的权限进行合理监管，尽可能规避数据安全问题。要开展数据安全知识宣传普及，提高全社会数据安全保护意识和水平[7]，使广大市民和相关部门明确数据使用权限，增强维护数据安全、规范使用数据的自觉性。

(四)加大复合型人才培养力度

数字经济赋能城市治理现代化需要既懂现代信息技术又懂公共管理的复合型人才。要加大高校相关学科建设，完善复合型人才培养模式，健全多层次、复合型的人才体系，培养一支专业化的数字治理人才队伍，扩大复合型人才的规模，以满足当前数字经济和城市治理现代化对人才的需求。要增强高校、科研机构及政府部门之间合作，建立产学研用一体化的联合培养模式，有针对性地打造一支既具备数字技术专业知识又具备城市治理知识的人才队伍，从源头上增加复合型人才供给。加大对各部门现有人员的教育培训，更新理论知识，引入国内外优秀的数字化治理案例，提高其对数字经济赋能城市治理现代化的认知，引导其运用专业的知识、科学的态度进行城市治理。加大对高水平人才的引进力度，通过制定优惠政策、完善奖励机制，激励各城市根据自己的资源禀赋吸引国内外高层次复合型人才到当地从事数字经济赋能城市治理现代化工作。