社会心理服务融入基层治理：价值、挑战与路径

◎刘晓明，高率航

1.哈尔滨工程大学 马克思主义学院，哈尔滨150001；2.东北师范大学 心理学院，长春130024

一、引言

2021年2月4日，习近平总书记在贵州考察时提出“基层强则国家强，基层安则天下安”。李克强总理代表国务院在十三届全国人大五次会议上作《政府工作报告》时指出：“创新和完善基层社会治理，强化社区服务功能，加强社会动员体系建设，提升基层治理能力。”[1]党的二十大报告提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[2]。

在社会快速转型发展的特殊时期，基层治理作为社会治理的关键支撑，涉及群众切身利益、事关国家长治久安，特别是在新冠肺炎疫情仍在持续的背景下，更凸显基层治理的重要性。当前，我国基层治理面临诸多现实问题，如社会转型发展带来的食品安全、医患关系、教育公平、信访上访、拆迁征地、环境污染、网络风险、人际信任、就业压力等一系列社会问题[3]，难免会使一部分群众形成比较复杂的社会心态，如果不能得到及时疏导和化解，就容易通过各种媒介的传播形成具有一定负面影响的社会舆论。由于自媒体的快速普及，各种谣言和虚假信息随时可通过任意一部手机传播出去并迅速形成负面的网络舆情，导致各种网络谩骂、抱怨、恐慌等消极信息接踵而至，煽动并蚕食群众的社会心态，不仅影响广大群众的幸福感，还会破坏社会环境，甚至危害国家安全[4]。

作为政府与群众之间的桥梁纽带，基层治理连接着千家万户，工作内容千头万绪。由于基层治理具有密切联系群众的特点，群众复杂的社会心态不可避免地会在基层治理过程中表现出来，这对新时代基层社会治理能力提出严峻挑战，特别是在持续不断出现新冠肺炎疫情的历史时期，一些群众暂时处于收入下降、社会疏离、办事不顺、出行不便等特殊状态，加重了他们的烦恼焦虑，容易出现暴躁表现和冲动行为。以上各种复杂情况，如果基层工作者处理不好矛盾冲突，短时间内就可能通过网络酿成重大舆情事件。

针对由于不良社会心态而导致的基层治理问题，党的十八届五中全会从“加强和创新社会治理”的角度首次提出了“健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制”，将社会心理服务纳入社会治理的工作范畴。党的十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”下提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”[5]，进一步明确了社会心理服务在社会治理中的重要作用。同时，国家各部委不断出台相关文件。2016年12月，国家卫生计生委联合中宣部、中央综治办、国家发改委、教育部等共22个部委联合印发了《关于加强心理健康服务的指导意见》，提出发展各类心理健康服务的总体要求。国家卫健委、中央政法委等10个部门于2018年11月印发《关于全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知》，进一步明确社会心理服务体系建设的具体要求。在此后三年，分别颁布《关于印发全国社会心理服务体系建设试点地区名单及2019年重点工作任务的通知》《关于印发全国社会心理服务体系建设试点2020年重点工作任务及增设试点的通知》《关于印发全国社会心理服务体系建设试点2021年重点工作任务的通知》，都提及“搭建基层社会心理服务平台”，明确了社会心理服务在基层治理中的重要性。可见，中央为社会心理服务融入基层治理指明了方向。

二、社会心理服务融入基层治理的机理分析

面对基层治理中的各种现实问题，要求我们必须认清当代社会矛盾的新变化，在中央精神的指导下进一步明确社会心理服务融入基层治理的价值。

(一)当代社会矛盾的新变化急需社会心理服务

矛盾的普遍性原理告诉我们“矛盾无处不在，无时不有”。我国现代化进程中的各领域、各行业普遍存在的社会矛盾随着时代的发展有了新的表现形式。首先，社会矛盾所引发的对抗更多地表现在精神和语言层面。随着我国法制化的不断进步，法律体系逐步完善，公安和司法部门办案能力显著提升，广大群众普遍具有较强的法治意识，社会矛盾导致的行为层面上的激烈对抗得到有效遏制，近十年严重暴力犯罪数量下降三成[6]。同时，社会矛盾所引发的语言层面对抗在生活中屡见不鲜，语言暴力犯罪也成为一种新的犯罪形式。其次，社会矛盾容易在网络中通过自媒体迅速传播形成负面网络舆情。自媒体传播具有利弊共存的特点，优点在于传播真实信息能够锁定证据、呼唤正义，弊端在于如果传播虚假信息则会混淆视听、妖言惑众。一些不理智的“网络喷子”和“键盘侠”倾向于在网络中宣泄现实生活中积压的不良情绪，使用网络语言暴力对他人进行人身攻击却不用承担责任，这些行为污染了网络空间，向司法监管提出挑战。最后，基层群众容易将社会矛盾带来的不良情绪迁怒于基层工作人员。基层工作人员代表国家行使社会治理的权力，个别群众由于对国家政策解读不够全面而产生误解，往往会将不良情绪发泄到基层工作人员身上，由此出现干群矛盾，影响干群关系，如果处理不好容易形成影响恶劣的突发性群体事件。发生在基层的社会矛盾涉及群众生活的方方面面，治理的关键也在基层。如果能把社会心理服务融入基层治理，就可以及时化解诸多社会矛盾，防止矛盾升级，实现国家长治久安、人民安居乐业。

(二)基层治理的与时俱进呼唤社会心理服务

社会矛盾的新变化要求基层治理模式既要从政策和管理层面实现维护社会公平与正义，保民生、促发展，又要通过提供社会公共服务来解决部分群众的社会心态失衡问题。基层治理要从以往单纯的制度性治理模式，转向未来的制度性“硬治理”与情感性“软治理”相结合的治理模式。社会心理服务是专业的社会心理服务组织或个人运用多学科的理论知识和方法，实现预防或消除社会治理中的各种不良心态和行为，培育良好社会心态的一种社会公共服务。基层治理需要社会心理服务提供有力支撑，社会心理服务有利于化解基层治理中的社会矛盾。社会心理服务作为一种公共服务，能消除或缓解焦虑、抑郁、恐惧等情绪困扰，防止因各类社会矛盾而引发的社会极端事件或突发公共危机事件。传统的基层治理停留在为群众解决心理问题的层面，特别关注对精神障碍的早期识别与及时处理，防止因为此类问题而出现突发事件。随着治理功能的不断发展与进步，基层治理的落脚点不能只停留在解决心理问题和精神疾病上，治理重点要更加侧重培育积极的社会心态。基层治理中的社会心理服务不仅要发挥“预警—应急”功能，更要起到“服务—提升”作用。服务侧重让群众学习运用心理健康知识，使心理学成为老百姓手中的工具，养成自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，提高心理健康水平和精神生活质量。

(三)社会心理服务是建设社会治理共同体的重要路径

共建共治共享是参与基层治理的多元主体依靠沟通、协商等机制，通过有序互动实现社会治理的基层治理方式。在基层治理中，社会心理服务是营造共建共治共享社会治理格局的重要抓手。首先，社会心理服务为共建提供补充。人人参与是基层共建的基础，让更多的民间有识之士加入基层共建队伍之中，调动广大志愿者适度参与基层治理是提升治理效能的重要方式。社会心理服务能为参与基层共建的各类主体提供更为开放包容的基层共建环境以及平等协商的利益诉求表达途径，保障共建模式在基层治理中得到可持续发展。其次，社会心理服务是共治的重要途径。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。”[7]在基层共治中，自治、法治、德治都需要社会心理服务作为补充。社会心理服务能化解群众自治过程中产生的人民内部矛盾，为有情绪困扰的群众提供适宜的疏导方式促进基层自治。社会心理服务能够让对基层法治持不同态度的群众经历从被动服从到主动接受再到欣然接纳的转变过程。社会心理服务通过倾听群众心声、疏导群众困惑、引导群众立德的方式，促进基层德治。再次，社会心理服务是共享的重要体现。在共建共治中实现共享是社会治理的主要目标，让广大群众能够机会均等地接受社会心理服务正是共享的重要体现，所以要实现社会心理服务在基层的全覆盖，让社会心理服务的红利惠及全体人民，从而激发社会活力。最后，社会心理服务为建设社会治理共同体提供沟通平台。共建共治共享改变了传统治理中政府主导的单一模式，弥补了多元治理主体各自为政的不足，将各参与主体共同的利益关联在一起，促进不同治理方式的协同运作，为基层治理的可持续发展提供条件。社会心理服务中的团体辅导模式能为各参与主体的共同利益诉求提供沟通、协商的良好氛围，各参与主体在良性互动过程中共同决策公共事务，提升相关利益主体间的信任，为形成社会治理共同体提供支持。

三、社会心理服务融入基层治理的挑战

新时代基层治理体系和治理能力现代化是中国式现代化在基层的具体要求和生动实践，所以社会心理服务融入基层治理也是推进中国式现代化的题中应有之义。在当前这个关键的历史时期，应仔细梳理、认真分析社会心理服务融入基层治理面临的挑战。

(一)对社会心理服务在基层治理中的重要性认识不足

国家将社会心理服务纳入社会治理体系的总体定位是明确的，然而在实际工作中，各方对社会心理服务在基层治理中的重要性认识不足，各治理主体的相关工作难以形成合力，影响社会心理服务在基层治理中作用的发挥。首先，基层政府对社会心理服务在基层治理中的重要性认识不足。社会心理服务作为基层治理中的新工作，基层政府受以往制度性“硬治理”模式影响，难免对社会心理服务的重要性认识不足。受传统心理健康服务观念的影响，基层政府容易将社会心理服务简单地理解为向群众提供心理困扰的疏导和心理疾病的治疗与康复等心理健康方面的服务，而忽视社会心态培育、共同体认同建构以及核心价值观的心理融入等社会心理服务内容。在重治理轻服务模式下，服务提供者承担了过多的治理责任，弱化了其作为“服务者”的功能定位，而服务对象也容易将服务提供者作为“政府代言人”，导致社会心理服务的行政化倾向。其次，服务提供者对社会心理服务在基层治理中的重要性认识不足。社会心理服务组织或个人是服务的直接提供者，从目前来看，来自个体心理咨询机构中的专职心理咨询师提供的有偿服务是社会心理服务的主要来源，还有部分地区尝试通过政府购买的方式搭建社会心理服务平台。有偿服务的逐利性与基层治理的公益性形成反差，致使部分服务提供者产生认知偏差，简单地把社会心理服务作为赚钱的途径，忽视了公益性的价值导向，偏离了初衷，可见服务提供者对社会心理服务在基层治理中的重要性的认识有待进一步提升。最后，广大群众对社会心理服务缺乏了解。社会心理服务作为基层治理中的新生事物，尚未完全为广大群众所理解和支持，部分群众将社会心理服务等同于精神疾病的诊疗或危险人员的强制管理，主动寻求社会心理服务的意识薄弱，导致服务提供者难以提供精准服务。

(二)基层治理中的社会心理服务队伍力量薄弱

我国各地社会心理服务普遍开展时间较晚，社会心理服务体系尚未完全建立，在基层治理中发挥的作用有限。人力资源和人才储备是一切工作的基础，我国社会心理服务队伍力量薄弱，严重制约了社会心理服务的发展。首先，从事社会心理服务的人员数量明显不足。当前，人们对精神生活品质的要求越来越高，社会心理服务需求逐年攀升，我国现有的能够从事社会心理服务的人员数量明显无法支撑庞大的人口基数。随着心理咨询师和社会工作者等执业资格培训不断开展，持证人员数量增加，但真正从业上岗的人数远不能满足社会需求。专业人才数量的不足必然影响社会心理服务质量，并进一步影响到基层治理的效果。其次，从事社会心理服务的人员能力有待提升。社会心理服务是一项不仅需要心理学、社会学、教育学等多学科理论支撑还需要服务提供者具有丰富的实践经验和生活阅历的工作。当前，从事社会心理服务的人员，无论是心理咨询师，还是心理健康教育教师或心理医生，都主要以心理学或医学专业背景为主，且相对擅长个体心理健康服务，对解决社会或群体层面问题的理论和经验都相对不足。对于那些没有经过系统理论学习的兼职社会心理服务志愿者来说，尽管有较高的服务热情，但由于缺乏相关职业技能培训，在工作中同样难以应对相对复杂的社会心理问题。最后，社会心理服务人员地域分布不均衡。参与基层社会心理服务试点的地区服务人员相对集中，具备良好的服务条件。这些地区往往在经济建设、社会发展、人口素质等方面的条件较好，群众普遍物质生活富裕，注重精神生活质量，对心理咨询的接纳程度较高。这些地区具有巨大的心理咨询需求市场，心理咨询行业资本注入较多，从业人员的数量和质量都在一定程度上能够满足心理咨询服务的市场需求，因此具备开展基层社会心理服务的人员条件；相反，在经济发展相对落后地区，群众对精神生活质量的重视程度不够，心理咨询行业发展较慢，心理服务从业人员不足，导致开展基层社会心理服务会比较困难。

(三)基层治理中的社会心理服务机制尚不完善

开展任何工作都离不开科学有效的工作机制。社会心理服务作为基层治理中的新工作，各主体之间的互动、衔接等仍处于探索阶段，工作机制尚未成熟。首先，社会心理服务的跨部门工作协调机制尚不完善。社会心理服务提供者在发现处于心理危机状态或具有危害公共治理等倾向的个体时，应该以什么样的程序会同主管部门、家属、医疗机构进行及时处理，这些具体的工作协调机制有待完善。其次，社会心理服务的资源投入机制尚不完善。基层治理中的社会心理服务需要投入大量的人力、物力、财力，需要顶层设计和统筹谋划，比如服务人员的来源如何保证专兼结合的合适比例、场所设施等是通过政府采购还是租赁、如何将主要集中在学校和医院以及社会心理咨询机构的相关资源充分配置到基层社会心理服务之中等，这些都需要建立完善的资源投入机制。再次，社会心理服务的信息共享机制尚不完善。由于各地区经济发展和社会建设水平不同，地域之间的基层治理能力与质量有较大差异，广泛、全面和全民的基层治理需求与社会心理服务资源地区差异之间的矛盾突显，需要建立不同地区之间的互帮互助机制以实现资源共享。网络信息资源共享是资源共享的重要途径，如何完善社会心理服务的信息共享机制，让优质信息和服务通过网络实现远距离覆盖，实现跨区域、跨部门的整合共享，成为基层治理现代化的新挑战。最后，社会心理服务的质量评估机制尚不完善。如何建立具体的指标体系来评估社会心理服务质量及其对基层治理的贡献，如何将评估结果和日常管理有机结合，如何对服务提供者进行激励和惩戒，这些都需要建立完善的社会心理服务质量评估机制来实现。

(四)基层治理中的社会心理服务保障支撑不足

良好的保障措施是社会心理服务在基层治理中能否取得成效的关键因素，当前我国基层治理中的社会心理服务存在保障支撑不足问题。首先，组织保障支撑不足。社会心理服务的复杂性决定了这项工作需要在顶层设计的基础上通过多部门的联合协作才能高质量地完成，目前基层治理中的社会心理服务联合协作机制尚未建立，难以协调各部门参与社会心理服务，更难以实现与社会心理服务相关的跨部门、跨行业的交流合作与信息共享。其次，政策保障支撑不足。社会心理服务的相关政策体系不完善，并未出台社区等基层层面的工作性文件。专门针对社会心理服务的相关政策目前仅见于国家层面，在省市层面缺乏指导性较强的相关文件，围绕基层治理来阐述社会心理服务的内容也只是零星地出现在一些文件之中，并且这些文件对社会心理服务的规定或要求多为方向性的指导意见，提纲挈领地一带而过，缺乏对服务的责任主体、工作机制、服务方式、管理程序、考核标准等内容的系统性阐述，对基层工作的指导性不强。最后，经费保障支撑不足。目前，各级政府对社会心理服务的资金投入力度不大，除了一些试点地区有一定的经费保障以外，其他地区并未设立专项经费，即便是试点地区，也单纯依靠政府投入，并未建立起多元化的资金筹措机制，社会资本引入不足。由于缺少经费投入，很多地区的社会心理服务还停留在公益性服务层面，不利于相关工作进一步开展。

四、社会心理服务融入基层治理的路径

(一)精准定位，确保社会心理服务主体各司其职

社会心理服务作为一个复杂的系统，必须以系统论的方法进行科学布局，使各服务主体有机衔接、协调运转，最终在基层治理这个大系统中发挥功效。首先，要明确基层政府在社会心理服务中的角色定位。基层政府要统筹推进社会心理服务工作，同时尽量减少对服务组织或个人的行政化干预，将治理职能与服务职能有机地融合在一起。基层政府在为其他主体提供社会心理服务相关信息的同时，还要广泛征求服务提供者和广大群众的合理意见和建议，只有广开言路，才能探索出更加符合广大群众需求的社会心理服务内容和模式，拓展社会心理服务的空间，通过多种渠道和形式为广大群众提供社会心理服务。其次，服务提供者要明确在社会心理服务中的角色定位。社会心理服务组织或个人在明确公共服务导向的同时，也要充分考虑到基层治理的需要，在具体的服务工作中应该严格按照与其他主体商定的“契约”来提供专业化的社会心理服务，并且根据服务对象的实际情况，在不违背原则的前提下灵活地采取适当的服务方式，通过与基层政府的共建共治共享实现政社之间的良性互动，实现社会心理服务融入基层社会治理，充分发挥政社协同效应，最大化地提升社会心理服务质量。最后，共建共治共享的基层治理模式突出了广大群众参与基层治理的重要性，这就需要广大群众科学地认识社会心理服务，树立正确的社会心理服务观，在明确自身需求的同时，积极主动地寻求社会心理服务，努力提升精神生活质量。

(二)专兼结合，实现社会心理服务队伍优势互补

面对基层治理中的社会心理服务队伍力量薄弱问题，基层政府要整合多方力量，建设一支专兼结合、优势互补、业务精湛的社会心理服务队伍。首先，要充分发挥社会心理服务人员的业务专长。专业社会心理服务人员不仅要了解心理学等相关学科的理论知识，还要熟练掌握心理健康教育和心理咨询等领域的相关技能。专业社会心理服务人员来自两个群体。一是来自各类心理咨询服务机构的人员，这些人员具备一定的心理服务从业能力并且适应社会和市场需求，如果能从社会治理和公益服务等方面对其加强指导就能够具备较强的社会心理服务能力；二是来自专业的社会工作者，他们具备心理学、社会学、管理学等多学科综合知识，能熟练运用个案或小组等形式在基层社区从事社会心理服务，协助服务对象解决各类心理问题。相比心理咨询服务人员，社会工作者具有更加突出的基层治理和公益服务能力，应该成为社会心理服务队伍的主力军。其次，要大力发展社会心理服务志愿者队伍。鼓励具有专业知识背景的人员加入社会心理服务志愿者队伍中，这类人员可以是学校的心理健康教育教师、医院的心理医生或持有心理咨询师执业资格证书但尚未从事此项工作的人员。这类人员的优势是数量多且有较强的志愿服务热情，服务时间和方式相对灵活，可以作为专职社会心理服务队伍的有力补充。再次，各级政府要建立社会心理服务人才库。人才库由与社会心理服务相关学科或领域的专家组成，在政府的统一安排下，定期轮流到基层为所属区域内的全体专兼职社会心理服务人员进行培训[8]。人才库要建立相应的工作制度，详细规定每位专家开展社会心理服务培训的内容、方式以及每年要完成的学时数，同时定期在人才库内开展优秀社会心理服务培训专家评比，树立先进教学典型，推广社会心理服务培训经验。最后，通过线上远程服务也可以在一定程度上解决社会心理服务人员地域分布不均衡问题。各地区的专兼职工作人员可以组织线上或线下的交流研讨活动，取长补短，共同进步。

(三)搭建平台，保障社会心理服务机制有效运转

社会心理服务机制是完成社会心理服务工作中的各构成要素在遵循一定机理的基础上，通过相互作用而形成的比较稳定的体系以及由此产生的社会心理服务的整体运行方式的总和。社会心理服务机制作为一个整体，由若干个相互联系、相互影响的子机制组成，要通过完善子机制进而促进社会心理服务整体机制的完善。首先，完善社会心理服务的跨部门工作协调机制。社会心理服务的复杂性决定了这项工作不是某个部门能够独立完成的，只有多部门的通力合作并形成有效联动，才能确保服务效果最大化。街道办事处作为基层治理的主要执行部门，既要有效利用辖区内的教育或医疗等资源搭建社会心理服务平台，也要明确街道和社区两级主管部门在社会心理服务管理工作中的具体分工，完善各部门之间相互协调的心理危机干预工作流程，制订出现不良社会心态预警时的应急预案。其次，完善社会心理服务的资源投入机制。资源投入机制能让社会心理服务资源不断地汇聚于基层，社会心理服务所需的各类场所及软硬件设施需要不断建设和完善，同时人力和财力等资源也需要持续供给，这就需要在顶层设计中完善社会心理服务的资源投入机制。县区级政府要设立社会心理服务专项经费，保证按时下拨给街道办事处用于设施建设和其他社会心理服务支出。要采取购买、租赁、借用等多种方式建设和完善社区心理服务室，让社会心理服务融入群众生活之中。再次，完善社会心理服务的信息共享机制。社会心理服务信息共享能在一定程度上缓解服务资源分配不均问题，尤其是新冠肺炎疫情的暴发加速了心理咨询行业的网络信息资源共享步伐。政府要将各区县较为零散的社会心理服务信息资源进行整合，建立统一的社会心理服务官方网站、微博和微信公众号，政府的官方网站上也要适当增加社会心理服务专栏。街道办和社区要广泛宣传信息平台，让广大群众多关注基层社会心理服务信息。最后，完善社会心理服务的质量评估机制。评估奖惩是服务能否发挥实效的重要手段，要建立公正、客观的社会心理服务质量评估指标体系，该指标体系要全面细化服务提供者在工作全过程中的质量等级以及对基层治理的贡献，同时将服务评估结果与政府财政拨款挂钩，发挥质量评估的激励和惩戒作用。

(四)统筹推进，保证社会心理服务保障长效有力

实践证明，只有细化工作制度并压实主体责任，才能实现工作保障长效有力。社会心理服务作为基层治理中的创新性工作，各级部门不能盲目跟风地开展短期工作，而要踏踏实实地谋篇布局，做好社会心理服务的保障性工作并形成长效机制。首先，优化社会心理服务的组织保障。各级政府要将社会心理服务纳入当地经济和社会发展规划之中，作为文明城市建设及政府绩效考核的内容，结合本地实际有针对性地制订年度工作计划。各级政府要设立社会心理服务工作领导小组，协调民政、教育、医疗、司法、信访等多部门联合参与，并明确各单位的具体职责。定期召开领导小组会议，协调解决社会心理服务在实践中遇到的重点难点问题。其次，细化社会心理服务的政策保障。政府部门要探索从市场准入、税收、融资等方面为社会心理服务单位提供扶持政策，让服务提供者能够积极主动地投入社会心理服务工作中来，源源不断地提供有效服务，同时也要为社会心理服务志愿者转为专业社会心理服务工作者提供继续教育和职业发展等扶持政策。要制定政策鼓励大学毕业生投入社会心理服务相关行业进行创业，加大对社会心理服务公益组织的政策支持力度，保障社会心理服务融入基层治理，促进服务与治理的顺畅衔接。最后，强化社会心理服务的经费保障。针对当前社会心理服务缺少资金支持的问题，各级政府要根据本地区的实际情况和财政状况足额设立社会心理服务专项经费，加强经费监管，做到专款专用，同时还要广开渠道，拓展横向资源，充分吸纳社会资本，建立多元化的资金筹措机制。