国家治理的公共性反思：历史逻辑、现实障碍与实践进路

◎张 博

黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨150080

东西方社会对“国家治理”概念的理解略有不同，中国语境下的国家治理强调在达成治理目标的过程中国家与社会治理活动的统一性，而西方社会更侧重国家与社会在治理权限上的对立性。概念界定的不同体现了中西方社会在历史文化、意识形态和社会制度等方面存在根本差别，但无论如何界定“国家治理”这一概念，都必须理性认识国家治理的历时性与共时性特征。一方面，国家治理具有历时性，处于人类社会不同历史发展阶段的国家与社会呈现出不同的治理主体间关系，不同主权国家的治理历史实践包含了无法通约的治理客体范畴；另一方面，国家治理也具有共时性，当今世界各国的治理行为都面临着共同的大变革时代背景，全球化和后工业化进程加速，信息技术的发展带来了网络的普及化，社会的高度复杂性与不确定性将人类带入风险社会。无论是东方国家还是西方国家，无论处于后工业化社会的中心地带或边缘地带，任何国家的治理行动都要接受大变革时代的考验，人类在高风险社会来临时只能选择共生共在，而人类社会共生共在的本质决定了国家治理行动必须秉持“共建共治共享”的核心理念。国家治理的核心问题是要在治理中实现公共性，国家治理的公共性问题既是一个历时性的历史问题，也是一个共时性的现实问题。国家治理的领域涵盖了公民、公共空间、公共舆论和公共行动。随着社会生活内容扩展和社会活动工具进化，国家治理的公共性具有了新的时代内容，也面临着现实的公共性困境，我们应该从内部和外部因素出发，探寻重建国家治理公共性的实践进路。

一、国家治理公共性生成的历史逻辑

(一)源自于人类社会形态演进的历史必然

国家治理的公共性原则既是风险社会中的人类共生共在的客观要求，也是人类社会逐步走向“类存在”状态的历史选择。马克思在揭示人或社会的三种基本形态时阐明：人类必将经历“人的依赖关系”形态、“以物的依赖性为基础的人的独立性”形态，最终到达全面发展和自由个性的最高发展形态。人的存在形态与人所处的生产力发展水平、社会历史条件密切相关。以群落和族群存在的时代代表了人类在生产力水平相对低下情形下的自然选择，体现了人为获得生存保障而结成的依赖关系。在资本主义国家产生之前，人类基本处于群体本位的存在状态之中。群体本位下的治理活动以群体利益为本位，以群体利益的优先性掩盖社会成员的个体利益需求，因此，此时的共同利益缺乏充分的个人利益基础，国家治理活动并不具有真正的公共性。在商品经济较为发达的资本主义国家中，人类个体本位的存在形态代替了群体本位形态，并在市场交换关系中不断壮大，个体本位的私有制和自由独立实现了人的主体性升华，个人潜能和创造性获得前所未有的开发，然而，发展到极端化的个体本位将导致自我与外部世界的对立与分裂。个体本位的存在形态不仅表现出个人与整体的格格不入，而且使人与外在物质世界的对象性关系变得极端化，极易引发占有性的个体主义泛滥，人与人之间的社会关系又演变为物化关系，导致人类处于与自身本质相“异化”的状态之中。个体本位下的社会强调个人利益的绝对性和优先性，国家治理行动者在因公共利益而需要牺牲某些个人利益时，常显得手足无措。同时个人权利要通过代议民主制度的形式加以表达，经常会出现公民选举出的治理精英把持国家治理过程，从而引发国家治理权力异化，导致治理行动缺失公共性。当今的人类社会表现为个体本位与群体本位共存的状态：一方面，某些将个体本位推向极致的资本主义国家极力否认人的“类存在”本质，违背全球一体化世界格局，表现出自我利益至上的国家治理倾向；另一方面，某些经济发展水平欠发达的发展中国家表现出某些极端化的种族主义或族群主义倾向，将群体本位意识强加于其他民族的意识形态之上，表现出极度排外的国家治理倾向。不可否认的是，人类在经历了以族群为本位、以个体为本位的存在形态后，终将向追求自由人联合体的“类”本性存在不断迈进。“人，按其实践本性来说，就是一种类存在物。人的‘类本性’表明：人的个性化生命，只能存在于同他人生命的内在统一的一体性关系中”[1]。随着后工业社会的到来，人的存在形态必将发生根本性变革，人类也终将成为有着共同利益和共同命运的共同体。在逐渐呈现“类本质”的状态下，国家治理的公共性也必将因人的“类主体”身份获得新的规定性。走向类化的人类社会为国家治理的公共性扩散提供了广泛的社会基础，为国家与社会实现合作治理提供了基本前提。在大变革时代提出国家治理的公共性问题是对人的“类存在”社会形态的期许与回应。

(二)源自于公共生活演化的历史规律

国家与社会的二元化是国家治理公共性产生的前提，国家治理公共性的实现有赖于二者之间的协调与合作，并建立在人类社会公共生活的合理建构之上。人类社会的公共生活经历了“组织化的公共生活”“私域化的公共生活”，逐渐向“有机的公共生活”转变。以古希腊城邦为代表的组织化公共生活，是个体的私人生活和社会生活让位于共同体公共生活的典范。正如亚里士多德所言：“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿。”[2]古希腊人将城邦政治生活与私人生活融为一体，公共生活与私人生活具有高度的统一性和重合性。汉娜·阿伦特将古希腊的城邦政治生活视为公共领域的典范，她认为：“私人生活领域与公共生活领域的区别相应于家族领域与政治领域的区别,而至少从古代城邦兴起以来,家庭领域和政治领域就一直是作为两个不同的、分离的领域而存在的。”[3]但这种公共生活只是在形式上实现了个人家庭生活与公民政治生活的分离，在国家与市民社会高度重合的前提下，公民的政治参与自由并不是现代意义上的个人自由，个人作为主体的自主意识尚未唤醒，公民参与政治的公共生活并未获得独立的个体条件。因此，从严格意义上说，这种个人利益归属于城邦共同体群体利益的生活样态并不是真正的公共生活。私域化公共生活的形成是商品经济社会逐渐发育成熟的结果，为维护资本主义市场经济中私有产权制度和平等交换关系的需要，市场经济主体间结成了争取共同私人利益的集团，在公共生活中则形成了争取独立公民权利、表达公民意愿诉求的市民社会。私域化公共生活存在的前提是工业化、城市化进程中私人生活领域与公共生活领域的分离。资产所有者经济权利的独立性和个体政治权利的自主性是公共生活私域化的决定因素。正如哈贝马斯所言：“利益冲突无法继续在私人领域内部得以解决，于是冲突向政治层面转移，干预主义便由此产生。长此以往，国家干预社会领域，与此相应，公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖到私人领域之上，与此同时，国家权力为社会权力所取代。”[4]私域化的公共生活也是国家公共权力逐渐让渡于社会权利的客观结果，以个人本位主义为主流的公共性诉求始终是制约国家公共权力的核心力量。与工业化和商品经济社会相伴而生的国家治理行为主张通过个体的政治参与和对国家权力的制约实现其公共性，为实现私人利益而结成的社会集团在这种制约中成为主导性力量，然而，因主张私利而结成的利益集团又极易因为在利益妥协上无法达成共识，进而土崩瓦解。因此，建立在私域化公共生活基础上的国家治理行为致力于确立和保障个体的自由权利，其公共性特征也往往在限制私域过度扩张、控制私欲过度膨胀之中得以展现。人类社会正经历着从工业社会向后工业社会的转型时期，人类的社会生活也必将走向有机的公共生活。有机的公共生活以社会个体和国家生活各自的独立性为前提，建立在个人权利主体和国家权力主体各尽其责的基础之上。在有机的公共生活中，国家治理行为旨在促进个人的全面参与和全体社会成员基本权益的实现，在国家与社会之间就公共事务治理展开合作。

(三)源自于国家治理模式转型的历史脉络

马克思主义的阶级分析理论指明国家是阶级矛盾不可调和的产物，因此，国家在形式上的作用是将不同阶级利益的冲突控制在一定范围之内，在实质上是统治阶级实现自身利益的手段。在世界历史中，各种类型的国家以实现阶级统治作为根本目的而进行的维持社会秩序的治理活动，便不具备实质的“公共性”，而仅仅是形式上的“公共性”。近代社会以来，资产阶级国家政权在逐渐获得相对稳固的统治地位以后，原有的政治统治功能在制度设计中相对弱化，社会事务管理职能日益突显。政治统治功能和行政管理职能在19世纪末20世纪初的国家治理实践中逐渐开始分化。行政过程试图抛开政治统治的过度干预，以“价值中立”的立场展开社会事务管理活动，国家治理模式由此开始从统治型治理模式向管理型治理模式过渡。与统治型治理模式相比，管理型治理模式的确将国家治理的重心向精细化社会管理迈进了一大步，但即便如此，它仍然无法从实质意义上实现国家治理的公共性。在管理型治理模式下，从事治理活动的任何行政组织只是国家治理的专业化工具，从事治理活动的官员个体也无法摆脱形式合理性的工具价值。管理型治理模式试图通过在国家治理中实现政治与行政活动的分化，以此实现国家治理的效率化追求，但是对于治理效率的形式合理性不能最终指向符合公共意志的实质合法性，如果不能超越技术层面的束缚，管理型治理模式就无法实现国家治理的公共性。与工业化社会发展需要相适应的管理型治理模式在一定程度上反映了社会化分工对国家治理专业化的要求，国家治理的公共性在一定形式上体现为公众参与治理的民主化过程，但是，这种民主化过程并不能改变完全以政府为中心的治理体制，也不能保证社会公众的意志获得完整表达。人类社会的后工业化进程加速推进，政府在国家治理中的角色需要实现从管理者到服务者的转换，国家治理的模式也要从管理型治理模式转为多元主体的合作型治理模式，这样才能满足后工业化社会多样化的公众利益需求。合作型治理模式在保证国家治理的公共性上拥有多种表现途径：一是合作型治理模式不强调国家与社会的对立性关系，而是尊重社会公众和其他治理组织表达公共意志和公民意愿的平等权利，在国家与社会的治理合作中引领和培育社会治理组织的自治能力；二是合作型治理模式注重社会公众表达意愿和利益诉求渠道的开放性，并借助先进信息技术手段保证公民能够清晰完整地表达自身诉求，通过多种合作方式将抽象的公共利益具象化为社会公众的具体利益要求；三是合作型治理模式有利于激发治理行动者参与国家治理的主动性，改变在统治型和管理型治理模式下的消极被动状态。为求得合作，治理行动者不以单纯实现组织效率为目标，而是在与他者的合作治理行为中以更大范围的共同利益为出发点，只有这种符合公共利益的合作治理计划，才能保证合作治理形式的长足发展。

二、国家治理公共性面临的现实障碍

(一)国家治理领域的公共性挑战

国家治理指向社会公共领域中的公共事务，而划定公共领域和私人领域的边界、界定需要治理的公共问题是国家治理的首要任务。在网络技术支持下的信息化社会，自媒体层出不穷，社会生活往往表现为公共空间的私人化和私人空间的公共化两种趋势并行。一方面，以网络形式出现的新兴媒体为获得公众关注，占据公共空间报道私人事务，如影视明星在公共媒体中发表家庭婚姻状况声明、媒体主动追踪私人事务处理进展等。互联网社会中的媒体对于公共事务的关注渐少，私人领域事务却阵容日益强大。另一方面，不断涌现的自媒体将个人的私人领域事务公开化，逐渐成为公开个人与他人秘密的公共空间，如网络主播为获得点击量而公开私人生活场景，甚至公开更为私密的个人事务，也有人在未获得准确信息的情况下将个人观点强行抛至公共空间，引发公共舆论发酵，将公共问题扩大化。公共领域与私人领域的事务交织于网络空间，辨识出需要国家治理的公共问题的难度不断加大。在互联网平台中构建起来的公共领域具有极大的开放性和自由性：开放性在于，互联网的信息传播和获取突破了国别界限，公共舆论的制造者也不限于本国公民；自由性在于，互联网中的公共舆论不只是具有表达权的公民对自身利益与需求的阐释，还包括每个参与者在内的自由讨论。信息技术引发的社会革命终将导致公共领域边界的消融，国家治理体系的封闭性将被打破，国家治理行动的展开空间将更加广阔，治理行为也将面临更大的公共性挑战。

(二)国家治理受众的公共性难题

国家治理以满足社会公众的物质与文化需求为出发点和根本目标，国家治理的公共性体现在治理受众的广泛性和受众需求的普遍性。因此，对于国家治理是否具有公共性，至少应考虑两个方面要素：一是国家治理行为能否指向全体受众，治理活动能否做到全员参与；二是国家治理行为能否反映社会公众的公共利益和公共诉求。就第一要素而言，不同层级的国家治理主体实施的治理行为所针对的治理对象不同，如中央治理与地方治理分别针对全国和地方公共事务，其治理行为指向的社会公众各有侧重；不同空间的治理行为受众也有所不同，如网络空间治理与实体空间治理面对的受众差别较大。就第二个因素而言，国家治理受众构成的复杂程度往往决定了达成一致公共利益的难度，治理受众的社会价值观差异程度也对公共诉求的形成产生了根本影响。近代社会以来，人类社会从农业社会走向工业化社会，经历了一次“脱域化”过程。按照安妮·吉登斯的说法，脱域“指的是社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’”[5]18。工业化社会所依托的劳动力自由流动使人们逐渐脱离了自己世代生活的地域，来到陌生地域中谋求生存与发展，从而形成现代社会中的“脱域共同体”。现代国家的治理行为大多在“脱域共同体”基础之上发生，但国家治理主体的地域性特点无法完全适应脱域化受众的治理需求。以基层治理为例，生活在城市中的居民往往表现出明显的脱域化特征，越是经济发达的地区，居民的地域来源越复杂，居民的流动性越大，基层治理行动的参与者越难确定，居民对国家治理的诉求越难把握，比如城市小区中的短期租房者通常不太关心所在社区的综合治理问题。网络空间的脱域化特征则更为明显，远远超越了实体性的地域空间维度，将空间从地点中完全分离出来。在网络空间中，“场所完全被远离它们的社会影响所穿透并据其建构而成。建构场所的不单是在场发生的东西，场所的可见形式掩藏着那些远距关系，而正是这些关系决定着场所的性质”[5]16。网络空间治理的受众更为隐蔽、成分更为复杂、诉求更为多样，治理难度也大大增加。

(三)国家治理工具的公共性悖论

如果把国家治理工具理解为实现国家治理目标的方法和手段，那么国家治理体制与治理技术将是最为重要的两个方面内容。近代社会以来，随着治理成为一种具有专业化知识的职业化活动，国家治理体制和技术的工具理性与治理目标的价值理性之间始终存在难以消解的悖论关系，影响了国家治理公共性的实现。与工业化社会伴生的官僚制作为一种治理工具，在后工业化社会中表现出了难以适应的种种倾向，人类带有后现代特征的个性化运动与官僚制的标准化要求之间经常发生冲突与碰撞。官僚体制的弊端不仅仅存在于现代政府的治理体系之中，甚至在非政府治理主体中也有所表现。官僚体制越是无法适应信息化社会的不确定性和人的多元化发展需求，越是试图通过加强技术控制的方法实现对社会的掌控，最终必将无法与国家治理的开放性与参与性达成一致。这里的治理技术主要指作为国家治理的专业化知识与技能及其所依赖的信息科技手段。专业化的治理知识与治理技能是科学理性精神的体现，但随着治理技术的不断提升，必须留心提防理性工具手段的滥用以及它对人类互动的漠视[6]。在信息化社会背景下，网络信息技术手段促进了信息传输速度的提升和效率的改进，微信等信息传输工具的普及让治理信息获取更加方便，组织信息传递越来越扁平化，但是当前国家治理信息技术的发展究竟在多大程度上促进了治理模式的改进和国家治理公共性的实现，则要打个问号。正如有学者所言，“因特网对政府产生的效果将以一种意想不到的方式展现出来，这种方式很大程度上是由组织的、政治的和制度的逻辑决定的。在很多时候，因特网没有导致制度变革，而是被用来加强现状”[7]。在现实的国家治理过程中，许多行政人员每天的工作是重复填充各种各样烦琐的表格，大量的工作信息刷屏与数据下载让人们疲惫不堪，信息技术系统在未实现真正整合和共享的情况下，反而成为支配和驱赶人的行动的主宰者。如果按照文件规定准时完成表格的填充与上报，就意味着工作已按标准进行，便可以逃避相应责任。总之，现有信息技术的运用还没有达到国家治理应有的开放性和共享性要求，无法适应具有高度复杂性和不确定性的风险社会对国家治理的要求，与国家治理公共性需要的治理信息无差别共享之间还存在一定距离。

(四)国家治理行动者的公共性困惑

国家治理行动者主要指的是国家治理行动中的组织与个人。在人类未实现自觉的“类本位”存在之前，还不能摆脱个体本位和群体本位的观念束缚。在个人和组织的最大化需求无法满足的前提下，公共利益与个体利益的矛盾仍处于紧张状态，整体的共同利益与局部的群体利益之间的差别依然存在，国家治理行动者也面临着利益权衡与选择的公共性困境。首先，从国家治理的组织行动者层面来看，政府部门在治理行动中的交互意识与联动能力已显著增强，但在涉及区域或部门核心利益问题时，对局部利益的追求导致邻避冲突现象时有发生；非政府性的社会自治组织在国家治理行动中承担的公共性职能越来越丰富，行动范围逐步扩大，但许多非政府组织因为服务对象具有特殊性，出于维护治理对象的群体利益而损害社会公共利益的情况确有存在。其次，从国家治理的个体行动者层面看，从事治理活动的公务人员和参与国家治理的公民个体同样面临个人利益选择的困境。公务人员的终极目标是服务于社会公众的需求与公共利益的需要，但公务人员是一定行政组织中的成员，在组织标准规范与公众需求无法兼顾的情况下，出于个人利益考虑往往会选择恪守行政组织规范以避免被组织追责。这种情况在基层治理中表现得相对明显，基层治理中的许多工作烦琐，很难作出突出业绩，一旦处理不好又极易激化社会矛盾，引发社会公众的对抗，公务人员因而被追究责任。因此，一些基层治理工作者会以统一的组织规定为由拒绝满足社会公众的多样化服务需求，还有的公务人员为说服公众服从管理，歪曲解读行政组织规范以迫使治理受众就范，根本原因是惧怕承担行动责任，尤其在涉及重大公共责任的国家治理行动中，此种情形更为明显。作为国家治理行动参与者的公民个体在治理中的作用越来越重要，公民自我治理意识的觉醒是国家治理公共性实现的催化剂，但在工业化和城市化加速的历史进程中，“经济事务主宰了大多数公民的生活，成千上万的人把整个精力投入在工业领域和商业领域”[8],人们更愿意在生产领域和交换领域投入精力去结成和维系社会关系，即便出于情感需要或精神需求，也希望在与自己具有相同价值观念的同质化群体中寻求慰藉。城市居住单位内的邻里关系在现代社会中极速弱化，公民对社会公共事务缺乏应有的关注，公民个体在国家治理体系中参与合作共治的内在精神动力不足。

三、国家治理公共性建构的实践进路

(一)重建国家治理的公共生活场域

在公共领域与私人领域边界渐趋模糊的后工业化社会到来之际，重建有机的公共生活场域是实现国家治理公共性的首要任务。面对公共空间不断私人化、公共议题逐渐走出人们视域的境况，人类必须重拾关乎自身命运的公共话题，寻求有意义的“类存在”状态。有机的公共生活建立在具有“类”本质的个体广泛参与国家治理行动的基础之上。有机的公共生活是有意义的、优质的公共生活，不是公共生活私人化，更不是私人生活公共化。重建有机的公共生活至少需要具备三个条件：一是逐步增强公民在民主参与中的获得感。哈贝马斯认为，由于公共权力存在排斥和极度控制公民政治参与的现象，公共领域曾一度被“再封建化”。人们无法切实把握“真实政治”，在政治参与中未产生获得感，才会在可以企及的公共空间谋求所谓的“生活政治”。公共空间的私人化和私人空间的公共化从侧面反映了人们融入公共生活的迫切愿望，但融入的方式和后果不利于建构有意义的、优质的公共生活。因此，需要通过开辟良性公共生活场所、创立公共生活空间、建设公共舆论阵地等方法，完整展示个体参与公共生活的过程和参与结果之间的真实关系，让公民逐步拥有作为自主个体发挥功能的获得感，才能逐步唤醒人们迈进良性公共生活的自觉。二是引领和塑造公共理性精神。公共理性精神进入后现代社会，个人的价值观越来越展现出多元化特征，每个人对于何种生活是有意义的、何种行为是有价值的判断都各有不同。为促成个体在国家治理行动中达成更广泛的共识，必须通过多种途径引领社会公众形成参与国家治理的正确价值观，塑造符合人类共同生活基本理念、承认他人差异性存在和社会发展进步的公共理性精神。这种公共理性精神并不意味着无视社会公众作为独立个体的特殊性，也不意味着扼杀个人德性的差异化追求，而是在合作治理的前提下承认德性差异的伦理包容，是克服私人道德无序化状态、实现社会道德秩序化的核心要素。三是创设适宜的公共生活主题与情境。随着后工业社会的到来，公共生活领域、私人生活领域与日常生活领域渐趋融合，如何在这场现实运动中创建公共生活场域，关乎和谐社会的构建和社会治理公共性的实现，也是对国家治理主体的真实考验。正如齐格蒙·鲍曼所言：“‘公共’概念曾用来指称‘集体’性质的事情或事件，这些事件无人能声称是他们的私事……如今公共的定义也被颠倒了。公共成了展示私事与独有财产的地带，展示被宣告为‘出于公共利益’……使公众感到好奇，激发其好奇心，如今成了‘公共利益’这一概念的核心……‘公共’自身之独立内涵业已被掏空，它没有留下自身的议题——现在，它仅仅是私人困境、忧虑与麻烦的聚集。”[9]鲍曼指出了私人生活向公共生活领域过度扩散的事实，也让我们认识到公共生活的主题不应是对私人问题的简单罗列与加总，公共问题至少要反映私人生活中面临的共性问题。其他社会成员都有对此共性问题发表意见的权利，且行使此权利具有正当性而不构成对他人权利的侵犯。在自媒体盛行的时代，国家治理主体要积极创设追求良善的公共生活主题，解决自媒体形式呈现的公共问题。国家治理体系应借助于传播媒介营造公共议题讨论的氛围，对危害健康公共生活的行为给予警戒与规制。

(二)探索合作型国家治理行动模式

一是秉持共生共在的国家治理行动理念。共生共在既可以用来诠释人类与自然界之间不可分割的应然关系，也可以用来勾勒人类社会中个体自我与他人存在的现实图景。随着后工业社会的到来，人类更为迫切地需要与自然界保持共生共在的和谐关系，从而保证人类种族的存续和保持相较于其他物种的特质，实现人作为“类”的存在价值。与此同时，人类也迫切需要在自我与他人的社会关系中寻求作为“类”的普遍性规定，实现与他人的共生共在。在高度复杂化的国际形势下，在高度不确定的风险社会中，人类必须将共生共在作为国家治理的理念基础进行构建，国家治理行动也必须在共生共在理念的指导下实现国家治理组织间的合作与治理主体间的互动。具体而言，秉持共生共在的治理行动理念，需要参与国家治理的多元主体在采取治理行动时以兼顾他者需求、符合社会整体公共利益要求为价值规约，减少邻避冲突的发生。二是催生网络结构化的国家治理行动组织。从一般意义而言，组织既指静态意义上的成员构成，也指动态意义上成员间的互动关系。为了应对后工业社会更为复杂的社会问题，作为静态意义的国家治理组织架构不再仅仅表现为金字塔式的官僚制形态，而是以网络结构化的组织形态呈现。这意味着国家治理行动者将成为网络化合作治理行动的参与者，在治理行动中将自身诉求与公共性要求相统一，实现外在于人的角色规定与自身的内在要求的统一。在具有高度不确定性的后工业社会，一定的时空范围内的公共问题催生出基于不同网络关系的国家治理行动组织，从而形成以具有公共性的治理任务为前提而形成的合作体系。三是构建开放灵活的国家治理行动机制。“制度要具有相对的稳定性，这种稳定性是由人的理性的有限性以及制度所要履行的功能所决定的”[10]。制度导向下的国家治理通过预先确定的制度框架开展治理活动，制度规则成为国家治理行为合理性的绝对依据，但制度导向的治理模式始终无法从根本上消除人在价值理性与工具理性之间选择时的矛盾，作为治理主体的个人时常不知道应该尊重自身的道德选择，还是应该遵从组织的秩序规则。行动导向下的国家治理承认社会问题、社会关系的复杂性和不确定性，试图通过唤醒个体的道德自觉、激发行动者的公共伦理意识，弥补制度导向型治理无法顾及和解决复杂多变的公共问题的不足。国家治理的行动逻辑要求为治理行动者创造开放的治理空间和行动氛围，创建灵活的治理行动机制。开放灵活的治理行动机制要求逐渐确立精细化的治理措施，以便治理行动者及时回应社会公众的多样化需求。

(三)构筑国家治理的公共责任体系

权力与责任的对等关系是国家治理体系建制的根本原则。如果说任何权力的行使都意味着相应责任的担当，那么国家治理体系确立制度规则的实质就是构筑国家治理责任体系并落实国家治理责任关系。国家治理模式不断演进，国家治理活动的责任体系也在发生变化。在不同的国家治理模式下，治理主体的责任性质、内容和体系结构都有所不同。国家治理在经历了统治型治理模式、管理型治理模式之后，逐渐向合作型治理模式迈进。每一种治理模式都由与之相应的责任体系支撑，代表着该种模式下的治理责任关系。

在统治型治理模式中，只存在单一的行政权力体系，与之相匹配的完整的责任系统并未形成，国家治理依托的公共领域也尚未与私人领域分化，国家治理主体被限定在统治阶级内部，社会公众对公共利益的诉求无法在体制内得以表达。在此模式下，国家治理的目的在于维系特权阶级的既得利益，治理主体并不对公共事务治理负有明确责任。在管理型治理模式中，构建以规则为基础的国家治理责任体系成为重要目标，治理权力与责任的关系在法律制度和组织规章中得以呈现，国家治理活动遵守了法律制度和组织规章就等同于对公众负责，但在这种制度化的责任体系下，承担责任的个体往往因畏惧外在压力而只有推脱责任的冲动，缺少对公共责任的担当，不敢在治理行为中发挥主观能动性，因此，管理型治理模式下的公共责任更多表现为一种底线责任。在管理型治理模式逐渐向合作型治理模式转化的情况下，国家治理公共责任体系的构筑显得尤为迫切。人类正逐步迈入风险社会，全球治理体系面临的不确定因素逐渐增多，国家治理体系也必然体现出对公共责任的担当。当前，构筑国家治理的公共责任体系要从三个方面着手：一是拓展公共责任主体。国家治理主体正在向社会扩散，社会组织和公众既是治理受众，也是治理主体，国家治理的合作特征日益突出，因此必须明确多元化的国家治理主体应当承担的公共责任。在网络化时代的虚拟社会中，国家治理的参与者更需要承担起应有的公共责任。二是厘定公共责任关系。权力本位的责任体系已经无法适应后工业社会国家治理行动的要求，国家治理合作格局需要由新型公共责任关系加以维系。在具体的合作治理行动中，政府、企业、社会组织以及公民个人形成的引导与被引导、行动与配合、监督与被监督等责任关系都需要进一步明确。三是建立公共责任共担机制。公共责任共担机制旨在通过聚合集体认知来规避个体责任陷阱[11]。在设计公共责任共担机制时应体现责任的复合性和交互性。复合性要求根据具体参与合作治理的特定主体界定责任承担的内容和方式；交互性要求合作治理主体之间确立必要的沟通协商途径与冲突化解方法。

(四)营建治理信息的自觉共享机制

当前，信息技术已成为国家治理的必要工具。信息的网络化状态不仅为国家治理提供了便利，还对国家治理行动提出了挑战。国家治理价值理性的重要内容就是要实现治理的公共性，信息技术的网络化为国家治理公共性的实现提供了可能。信息的传播的通道更为迅捷便利，国家治理信息更加公开，治理行动的空间也随着互联网技术发展而更加开放，行动方式更为多样，公众参与治理也更为自由，然而，现实中的网络信息技术与国家治理体系的融合过程并不是一帆风顺的：一方面，网络信息技术的发展与运用尚未达到承载国家治理模式变革的要求；另一方面，既有的国家治理体系仍将信息技术视为治理工具，而并未领悟出新兴技术对国家治理模式变革的要求。

在国家治理过程中实现网络信息技术的价值理性和工具理性的融合，需要通过数据治理手段建构“共建共治共享”的治理格局，促进国家治理多元主体自觉共享治理信息机制的形成。“共建共治共享”本身就是以人类的共生共在为价值根源的治理理念，只有基于人类自主性需求展开的信息共享，才能破除任何形式的数据壁垒，增强信息共享的积极性。自觉的信息共享从本质上说就是实现从“要我共享信息”到“我要共享信息”的观念转变，共享信息不是对固有官僚体制压力的妥协，而是对其他治理主体“他在性”的道德伦理考量，各方主体只有在承认与其他治理主体的共在中，才能获得自身存在的规定性。实现国家治理主体间的信息自觉共享是一个漫长的过程，既有待于多元治理主体的自我成长，也有待于治理网络技术的提升和网络环境的净化。首先，加快多元治理主体的成长可以通过两种途径进行：一是通过对治理行动者实施道德引领，唤醒其道德自律意识，促进其应用网络信息技术实现治理信息共享自觉；二是通过治理信息共享制度建设，培养治理行动者遵守治理信息共享制度的习惯，以他律促进自律，最终实现信息共享自觉。其次，治理信息技术水平的提升和网络环境的净化能够创造信息共享的外部条件。未来国家治理将伴随信息技术进步逐渐向智慧治理形态迈进，通过更加智慧的技术应用创新，促进基层与上级治理数据联通与数据共享；通过信息安全技术水准的提升，增强治理网络的安全性，在保护个人信息隐私安全的同时，实现国家治理的公共性；通过网络生态环境的净化，为国家治理创造良性的公共空间。