从封闭到开放：行政组织信息沟通中的场域衍变

李小龙，张峰

从信息沟通研究视角来说，社会治理可以看作是以行政组织为核心的多元主体，围绕某一公共事务而展开对话，从而构成的一个持续互动的交往系统。这一系统在公共行政学中被称为公共行政的场域，场域中的信息质量、扩散路径、共享程度等因素均会影响各主体间集体行动的达成，进而影响治理的效果。随着信息技术的不断进步，尤其是自媒体时代的应运而生，传统封闭式的场域设计受到了挑战，世界各国的治理模式纷纷由封闭向开放转变。那么，公共行政场域中的权力到底是如何运作？为什么应对治理难题需要向开放式的场域转变？公共行政的场域应如何重构？本文将从信息沟通的视角做一个尝试性阐释。

一、价值、制度与组织：公共行政场域中的权力运作

（一）场域与公共行政场域

德裔美国心理学家库尔特·勒温将物理学中“磁场”的概念借用到心理学领域，并创建了“场动力”理论，用于解释和描述人的心理、行为与内心需要、外部环境的互动关系①库尔特·勒温：《人格的动力理论》，王思鸣、叶鸣铉译，北京：北京理工大学出版社，2014年，第58-77页。。人的内在需求构成了心理力场，当这种需求没有得到满足时便会产生内部力场的张力，在外部环境力场的刺激下，能够影响人的心理并作出行动。皮埃尔·布尔迪厄将“场域”这一概念引入到反思社会学领域并进行了较为系统的阐述。在实践社会学中，布尔迪厄既反对个体主义方法论，也不赞同整体主义方法论，而是引入了“场域”这一中间层次的分析策略，提出了场域、惯习和实践的理论分析框架②皮埃尔·布尔迪厄，华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，北京：中央编译出版社，1998年，第132页。。场域即构型，也就是由客观事物所形成的关系网络，整个社会就是一个整体上的“大场域”，它由无数个“小场域”所组成，比如经济场域、文化场域、政治场域，当然，这些场域之下还会细分为若干场域。布尔迪厄同时也指出，场域是一个相对独立的社会空间，是由一组组的关系而组成，场域中的个体具有流动性和自主性，同时也充满了竞争性③皮埃尔·布尔迪厄，华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，北京：中央编译出版社，1998年，第138页。。综合来看，“场域”并不是一个实体性的概念，而是一个虚拟无形的公共空间，具有自身的鲜明特征。首先，场域没有明确的物理界限。社会是由无数个相对独立的场域所组成，每个场域都有自己不同的关系与特征。但这些场域并没有明确的界限，更不存在物理意义上的分割，产生互动的社会主体彼此间所产生的相互关系便可构成一个活动的场域，这一场域中的群体均与这一活动有利益关系，但并没有规定这一场域的范围多大，边界在哪。其次，每一个场域都有自己不同的活动规则。场域中的符号、代码、信息、所需知识等都有自己的鲜明特色，入场的行动者必须按照这一场域内的规则行事，共享场域中的知识、代码与信息，只有这样才能与其他主体产生有效互动，在场域中长期停留。再次，场域具有自主性特征。场域的形成是一个自主化的过程，是社会高度分化的结果。社会空间中遍布着各式各样的不同场域，每个场域都有自己的价值与规则，这些价值与规则不仅能通过实践强加于场域中的社会成员，而且可以对其他场域进行渗透，形塑其结构与规则。最后，场域具有动态性与竞争性。场域是由社会主体间的互动作用而生成的关系网络，每一个场域都有其存在的动因与张力，行动者在场域中由于占有的资本不同而处于不同的位置，并不是所有位置的行动者都能够实现自己的目标，因而为了自身目标的实现不可避免地产生竞争关系，依靠实践而改变自身资本占有的现状。行动主体因为竞争而使自己的位置产生移动，从而使场域处于持续变化之中。

在政治学中，对“权力”一词的研究由来已久，但至今没有形成共识性的概念。不同学者从不同的研究视角构建了不同的理论，从自我角度出发理解和阐释权力，因而对该词的界定也五花八门。“权力是一个使用频率颇高，凭直觉去理解，很少有严格定义的词。”①罗德里克·马丁：《权力社会学》，丰字义、张宁译，北京：三联书店，1992年，第80页。韦伯把权力看成是一种概率，也就是在某一社会关系中一个行动者能不顾反对而强行贯彻自己想法与意志的概率②马克斯·韦伯：《社会组织和经济组织的理论》，康乐、简惠美译，上海：上海译文出版社，1981年，第152页。。在韦伯的眼中，权力显然是一种强制力，是指一个行动者采取一切手段而贯彻自己意志的能力。同样，罗伯特·达尔持有类似观点。与韦伯和达尔对权力认识不同，彼德·布劳认为仅用强制性还难以准确概括权力的内涵，他主张应该将其范围扩大，诱导因素应该被加入其中。我国学者朱启才从权力与资源的关系来定义权力，他认为行动主体的权力大小与其所控制的资源数量成正比关系，谁控制的资源多、质量高，谁的权力就大③朱启才：《权力、制度与经济增长》，北京：经济科学出版社，2004年，第9页。。学者沈荣华则直接把权力看成是一种资源，而且是稀缺资源④沈荣华：《行政权力制约机制》，北京：国家行政学院出版社，2006年，第30页。。无论是从权力与资源的关系来看，还是将权力本身视为一种稀缺资源，都显示出资源对于权力运作和控制的重要性。马克思和恩格斯则是把政治权力看成是一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力工具。尽管在不同的视角下不同学者对权力的理解不尽相同，但其共同性的要素和特征还是可以归纳，也就是说权力具有这些显著的特征：一是权力发生在社会个体或群体之间，其行使的主体和客体都是人；二是权力的运行和作用的发挥需要一定的资源为前提，涉及社会个体间的利益分配；三是权力的行使具有明显的强制性，表现为某一个体对另一个体的影响；四是权力具有一定的场域限制，运行于一定的组织、区域或国家之内。

作为权力类型的一种，公共行政权力具有明显的强制性属性，但与其他权力相比，其又具有典型的公共性特征。公共行政场域是一个公共空间概念，指的是“各种客观公共生活相互交织而形成的公共行政作用发挥的空间”⑤何修良：《公共行政的生长——社会建构的公共行政理论研究》，北京：中央民族大学出版社，2014年，第187页。。具体来说是由公共行政人员与社会民众间的交往所构成的信息与语言的交换空间，行政人员来自不同的公共部门，社会公众则来自不同的行业，他们尽管在职业、职务、岗位上各不相同，但由于在某一公共事务上存在结合点，存在矛盾分歧和利益冲突而产生互动和交流。公共行政场域不仅重在突出社会主体间对社会问题客观存在性与利益公共性的共识，更在于重视差异主体间的信息沟通与协商互动，其重要价值体现在从主体间的交往关系来理解权力运作，是一种全新的权力诠释方式。

（二）公共行政场域中的权力运作

行政组织作为公共行政运行的重要载体，承担着信息搜集、整合与扩散的职能，是推动整个社会运行的重要力量。从历时性的视角来看，公共行政的发展经历了统治行政—管理行政—服务行政三个时期的轨迹演变，每一种治理模式中行政权力运作方式各不相同⑥张康之：《从行政学的历史中解读我国行政学的研究方向》，《理论与改革》2002第3期。。社会治理模式变革和权力运作方式的转变源于政治形态的转型，林尚立认为，政治形态转型是由一种形态转向另一种形态，其本质是围绕权力支配下的价值系统、制度系统等而作出的相应改变①林尚立：《走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读》，《当代中国政治研究报告》2004年第1期。。价值、制度和组织构成了行政权力运作的“权力场”，三者紧密结合、不可分割，为行政权力的运作提供了必备资源。价值为制度设计和组织建构提供规范与理性阐释，并在一定的组织和制度中得以落实。制度体系以价值为基础，并体现着价值的规约，事关组织运转的有效性。组织则是连接价值结构和制度体系的载体或桥梁，价值也是在组织的良性运作中得以实现的。

行政权力的有效运作首先需要在价值上占领制高点，完成合法性的阐释与建构。在统治行政模式下，行政权力运作的合法性基础来自君权神授理论。这种权力是天然的、神圣的，统治者的意志不可违抗，否则会受到“天谴”。这种将权力进行魅化的手段，为封建专制王权建构了合法性的根基。这一时期的行政权力运作服从和服务于封建统治的需要，秩序稳定成为其首要价值追求。但随着社会个体自我意识的逐渐觉醒，君权神授与秩序追求的合法性建构已经逐渐失去其整合力，无法为行政权力的有效运作提供价值支撑。管理行政初期，在资本主义社会化大生产突飞猛进的背景下，“效率”显然是具有正当性与合理性的有效词语，可以为制度设计与组织建构提供合理性解释。因而，这一时期的行政价值定位在效率至上，行政权力的运作服务于效率的提高。工具理性的过度扩张必然会造成价值理性的缺失，对效率的过度追求导致行政权力忽视了对人本身的关怀，最终造成了“生活殖民化”的现象。之后，社会公平、民主参与等逐渐进入公共行政的价值体系，对行政权力的合法性进行修复。但在孔繁斌教授看来，以往的治理变革之所以难以跳出政府治理所面临的窘境与怪圈，主要原因在于我们还是在合法性的道路之上寻求修复与改良，在价值理论和逻辑上存在双重的错误②孔繁斌：《公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社，2012年，第227页。。在此基础上，孔教授开出了治理变革的药方——对传统行政价值的颠覆，也就是以公共性补救合法性。因此，服务行政模式中应该把公共性作为权力运作的逻辑起点，行政价值应该聚焦于公共利益的实现和人的全面发展，并围绕公共服务职能进行制度设计和组织建构。

行政权力的运作离不开有效的制度安排，经过精心编码的制度体系体现着行政价值的诉求和权力主体的意志。统治行政中的国家与个体关系的制度体系设计具有典型的中央集权特征，也被称为专制集权。国家政治和行政权力集中于最高统治者手中，地方政府服从中央的统一指令，层层下达，而地方一切政务则需要层层上报。但管理行政模式下的制度设计则具有明显的不同，它不再以最高统治者的个人意志为中心，转而追求保障社会公民的天赋人权与权利平等。行政权力出现了分工化、分散化的特征，其运行中对社会个体所造成的损害，社会民众也有了明确的救济方式或救济途径，比如行政救济、司法救济等。这一模式下的制度设计虽然赋予社会个体平等获取福利的权利，但是留给他们自主获利、自主选择的空间却很小，在控制思维的指导下，行政组织追求的是管理上的整齐划一，行政优先权被片面地夸大和运用，不论是行政人员，还是社会民众都被定位于某一职位或地位之上，照章行事，完全被物化和工具化，束缚自由的同时也极大地消解了他们创新的积极性。服务行政模式下的制度设计，应该在充分保障公共利益的同时，留给私人利益以较大的自由活动空间，行政组织具有优先权，但并不排斥社会公民行使发表意见和主张的机会。在社会公共事务的治理中，行政组织应通过听证会、恳谈会等形式与社会各阶层展开对话，充分交流意见与信息，寻求可行性的治理方案，实现多元共治。

行政权力的运行需要在一定的行政组织中展开，行政组织是行政权力运行的载体。从组织形态上来看，统治行政模式下形成的是一套体系完备、运行复杂、历时持久的文官制度。这一时期行政组织具有高度的封闭性，行政命令通过文书等形式层层下达，行政信息在行政组织内有限流动，而行政组织内外鲜有交流。行政组织的权威来自先例和惯例，“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性上”①马克斯·韦伯：《经济与社会（上）》，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第241页。。服从于秩序追求的需要，行政组织在高度封闭的环境下运行，最高统治者依靠垄断、曲解甚至编造信息等方式保持行政权力的神圣性，维护自身权威。管理行政模式下的行政组织是建立在合理-合法性基础上的官僚制组织②本文中的官僚制组织并非一个贬义的概念，而是一个中性的称呼。等级制、标准化、封闭性是官僚制组织的典型特征。本文中的行政组织是一个泛称，涵盖了农业社会的文官制组织、工业社会的官僚制组织和信息社会的合作制组织，即政府组织的统称。，这一组织建构排除了个人情感等非理性因素，是一种高效率的组织形式。在工业化时期，社会化大生产对统一的、标准化的管理提出了需求，行政组织在技术理性的支配下加以建构，以效率为其价值追求。传统行政组织专门化、等级制、规则化、非人格化与技术化的特征使其运行表现出了合理性、严密性与稳定性，的确带来了高效率，但随着信息社会的到来，社会治理的复杂性和不确定性不断增强，官僚制试图通过等级、制度、标准和程序等制约行政人员的做法日益凸显不适。对此，福克斯和米勒概括出了四个方面：规章的完善只会引出更多的规章；语言的不可通约性弱化其全面控制的能力；规章越多，官僚的控制能力越小；规章目标总会被置换③查尔斯·J.福克斯，休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，北京：中国人民大学出版社，2002，第18页。。服务行政模式下的行政组织建构不再是拘泥于对原有官僚制的简单修补，而是进行解构和超越，也就是建立一种新型的组织形态——合作制组织。

二、封闭性与治理危机：行政组织信息沟通场域中的控制悖论

不论是统治行政，还是管理行政，其治理场域均具有封闭性的特征。在公共事务处理中，行政组织依靠信息垄断而取得话语权优势，居于公共行政场域中的绝对中心地位，并通过等级化、制度化的严密组织设计而对全社会实行控制。“在人的一切控制活动中，无论是以个人的形式出现的控制，还是以组织形式出现的控制，都必须有一个前提，那就是控制对象是可控制的。”①张康之：《公共行政的行动主义》，南京，江苏人民出版社，2014年，第240页。但是，在信息社会中，社会生活日益碎片化和原子化，社会利益不断分化和多元化，信息编码与扩散的路径日趋多元化，传统控制式的思维已不再适应，尤其是等级制、封闭式的官僚制组织形式凸显出控制的悖论。

（一）等级制与信息双向垄断

在等级制的结构中，通过层级原则进行劳动分工，将复杂的任务进行分解和细化是提高行政效率的需要。上级通过指令指导下级工作，下级具体执行上级命令并向其汇报工作情况，工作指令以文件形式从上至下逐级传达。等级制的设计对信息的流动、沟通与交换本身就是一种挑战，层级越多信息的失真性就越大。信息流动到任何一个层级，或许是信息编码有误，或许是信息解码不够准确，或许是有目的的选择性解码，都有可能造成关键信息的丢失。信息在各个层级中逐级流动，每个层级都需不停地解码并编码，这一过程造成了信息的延误，使行政组织的反应更加迟钝，导致行动无效或者效率低下。过多的层级沟通还会遏制组织的创新，在按部就班的官僚制中遵循旧例远比改革创新要容易得多，而且照章办事符合组织规则，即便出现问题也可以予以免责，但创新则需要冒极大的风险。更何况“对于革新者来说，每一个官僚层级都是要清除的障碍或陷阱，改变现状的建议可能永远不会传达到有权开始变革的那个人”②多丽斯·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，上海，复旦大学出版社，2007年，第93-100页。。

对于层级制的沟通弊端，美国政治学家罗伯特·奥康纳和莱瑞·斯佩斯曾指出：层级沟通机制在技术理性的角度来看似乎是合理的，但从信息沟通的视角来看，不符合信息流动与成功交换的规则③Charles Peters，"From Ouagadougou to Cape Canaveral:Why the Bad News Doesn't Travel Up"，Washington Monthly,1986,vol.4.。在等级制结构中，信息被视为权力资源，谁拥有的信息多谁就拥有更多的权力。处于较高职位的行政领导，为了在下级面前树立自己的威严，首先是要对下级进行严格的信息控制，尤其是关于职务和工作信息，一方面是为了给下属营造一种神秘感，产生一种敬而远之的心理威慑，另一方面也是为了在信息的博弈中处于优势地位，便于对下属展开全面控制；其次才是单位的各项规章制度，以及违反这一制度的处罚措施。

信息垄断并非仅仅出现在上级对下级的发号施令过程中，在下级对上级的工作汇报中也普遍存在。也就是说，等级制的行政组织中存在双向信息垄断现象。对此，唐斯较早地做出了论述，“与靠近等级组织下层的官员相比，靠近组织上层的官员拥有更多关于官僚组织的信息，但是下层对其所在的特殊部分拥有详尽的信息”①安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第61页。。在上下级的交往互动中，上级往往垄断着行政组织的决策信息，并以此来控制下级的行动；而下级则垄断着决策执行信息，对于决策执行情况和问题反馈进行选择性编码，以影响组织决策，维护自身利益。唐斯进一步指出，“在等级组织中，每一个官员都倾向于歪曲传达给他的上级的信息。需要特别指出的是，所有类型的官员都倾向于夸张地反映对其有利的信息，极力掩盖对其不利的信息”②安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第82页。。不仅如此，地方政府在政策执行的过程中，往往以抱团形式联合起来对信息进行选择性编码，以影响决策。因为上级的考核体系和指标把他们的利益紧紧地捆绑在一起，为了对考核内容和考核结果施加影响并获得出色政绩，地方政府往往会不约而同地联合起来，以集体行动的形式与上级展开博弈，从而出现地方政府的共谋现象。

（二）专业化与技术控制

与私人领域和公共领域分化相伴随的是官僚制组织职业化现象的出现，企业家得以在私人领域中出现，而相对应地，职业政治家则在公共领域中涌现。职业的分化需要获得相关专业知识的支持，而专业化又进一步地促进了职业分化。社会化大生产加快了社会分工的步伐，官僚制组织内的分工也越来越标准化与精细化，为职业政治家的出现提供了现实的制度土壤。由于政治与行政的二分，负责行政管理的职业文官也相应而出③张康之：《论从竞争政治向合作政治的转变》，《浙江社会科学》2019年第3期。。在复杂社会治理中，专业化的确能为政府决策提供知识和技术支撑，使决策更具针对性和准确性，提高行政效率，但同时我们更应该看到专业化对信息的流动、交换所带来的阻碍，职业化所造就的技术专家对封闭治理体系的营造与庇护。

专业化不仅造成部门信息垄断，而且还形成了高度封闭的精英体系。专业化造就了一批高度专业化的单位与职位，在职责履行中又编码出只有自己才能理解的语言与行话。职业专家经受了良好的教育与培训，拥有专业化的信息与知识，在决策过程中形成了自身的决策技术与决策语言④全钟爕：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙伯瑛等译，北京：北京大学出版社，2008年，第4页。。而对于其他部门来说，由于缺乏相关的知识背景与共享场景，在信息的解码中遭遇难题，其很难准确理解相关术语中的关键信息，更不用说普通民众了。专业化同时也会导致不同部门之间出现不良竞争，每个部门都想在某一领域中控制话语权，进而主导决策和行动。一方面在信息沟通交流中设法提高技术编码的难度，以维护自我地位与权威；另一方面在工作中尽量减少与其他部门的交流，以免暴露弱点或泄漏自己的独家信息。精英体系具有极高的封闭性，他们人数不多，但同质性极强，都接受相同风格和内容技术教育，共享信息背景，彼此之间易于沟通和交流，但外人很难解码或理解。由于信息的垄断，他们享有特权并排斥外来之人⑤米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第59页。。这一精英集团形成了一个具有高度自我修复能力的利益群体，依靠对技术的垄断控制着政府决策和社会资源配置。

专业化产生了知识权威，这一权威不是来源于职位的权力，而是来自对某一专业知识或专业信息的垄断。官僚制的职位权威来自官僚制的等级划分，上级对下级拥有权威，下级要服从上级的指示。但是，知识权威没有高级与低级之分，知识往往是与某一领域、某一任务相关，它属于个人权威。对于专业化的技术来说，官僚制的层级结构并不是最有效率的组织形式，而横向的网络建构则更有利于其功能的发挥，这便出现了官僚制中职位权威与知识权威的对峙。大多数上层官员参与对财务、审计、税务等具有专业技术特长的行政人员的监管，但他们并不具备相关的专业知识；而对于拥有专业技术的行政人员来说，是服从上级行政领导的行政指令，还是遵从自己的专业原则，往往令他们左右为难。在职位权威和知识权威的对峙中，行政上级出于维护自我权力的考量，往往采取强调组织原则和垄断信息等做法，以此来削弱知识权威的基础。由此可见，官僚制对信息的处理倾向于囤积和垄断，在信息革命前，这种控制导向的做法尚能得以维持，但信息社会的到来打破了这种均衡，这便是导致官僚制危机的信息基础。

（三）集权化与信息超载

官僚制组织的权力运作方式是集权化，信息在官僚制内从下到上层级上报，在高层得以汇集并用于决策，而决策指令则是从上到下层层下达，以指导行动。信息的价值来自对信息的筛选、归类并应用于决策，来自对信息背后隐藏价值的充分挖掘，因此，对信息的处理代价是昂贵的，不仅仅需要金钱、设备和技术的投入，而且也需要时间和能力的消耗。任何人在信息处理和使用上的能力是有限的，“每个个体在一个特定时期内，可以有效掌握的信息总量总有一个饱和点”①安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第120页。，如果超出这一负荷，他就很难对信息进行有效处理和鉴别，从而影响信息的有效利用，甚至是导致决策失误。在工业社会，社会处于相对复杂的状态，信息的生产与再生产节奏不是很快，因而社会信息的总量相对有限，从下而上的信息集中化的组织运作模式尚能满足社会治理需求，处于上层的行政官员可以在自己的能力范围内，借助一定的设备和技术有效处理和利用相关信息，不至于出现信息的过量或泛滥。但在信息社会中，官僚制的集权化是良好信息沟通的结构性障碍。组织中的信息源源不断地流向高层，致使他们常常面临信息过量的问题，弱化行政组织的回应性，更有甚者可能会导致一些突发的治理危机②多丽斯·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，上海：复旦大学出版社，2007年，第93-100页。。

集权化与信息超载不仅会导致组织决策回应性与针对性的不足，更为重要的是可能导致决策失误，造成异常严重的后果。行政组织承担着经济调节、市场监管、社会治理、公共服务等重要职能，其信息涵盖社会各个领域，数量庞杂而再生产迅速，尤其是在信息社会，信息的过载已经超出了决策者的处理能力，容易造成关键信息的疏忽或遗漏。同时，在过载信息中如何做好信息的甄别、筛选和运用也事关行政组织的运作效率。不管是信息的疏忽或遗漏，还是信息的甄别、筛选与利用都有可能导致关键问题不能进入政策议程，而进入政策议程的问题未必是当前亟待解决的问题。政府决策中决策失误固然可怕，但更可怕的是政策问题界定错误，这将直接导致社会资源的错误配置，其损失远比决策失误更为巨大。对于集权化与信息超载的结构冲突，格拉伯给出的解决途径是分权化，政府信息的收集与决策逐步走向分权，并让员工参与决策过程，重塑政府①多丽斯·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，上海：复旦大学出版社，2007年，第93-100页。。

等级制、专业化与集权化的官僚制组织设计已经阻碍了信息在组织内的顺畅流动，任何一个环节的信息堵点都有可能影响社会治理效果，带来行政治理的低效率。正如卡尔·多伊奇所言，信息对于政府犹如血液之于人体，任何节点的阻塞都会影响部分器官功能的正常发挥，从而影响身体整体功能的协调性②Karl W D，"The Nerves of Government:Models of Political Communication and Control"，New York:New York Press,1969。。随着计算机技术和信息技术的不断发展，信息的扩散方式、沟通方式和交换模式都得以重塑，信息的流动、获取和运用摆脱了层级设计的束缚和限制，逐渐打破了少数精英的技术垄断，出现了分权化的特性，微权力的异军突起正在逐渐消解着传统的等级职务权威。行政组织应该在自我反思中寻求进步，结合信息社会的时代背景，在组织结构设计上主动寻求突破，努力营造一个“开放-合作”的治理场域，以适应急剧变化的信息社会，提高行政决策的前瞻性、针对性和有效性。

三、开放性与合作共治：行政组织信息沟通中的场域重构

面对信息社会高度复杂性与高度不确定性的治理挑战，我们亟需构建合作共治的社会治理体系，打破传统的政府“独白式”的话语模式。合作不仅意味着开放，而且体现出对他人平等地位的认可，合作共治的治理体系努力营造一个在平等基础上充分对话的开放场域，行政组织秉承“服务至上”的价值理念，就某一公共事务与各利益主体展开交流，充分交换信息，在承认彼此差异的基础上寻求共识。开放性公共场域的重构需要从价值、制度与组织三个层面寻求突破。

（一）服务至上的价值塑造

价值是公共行政的灵魂，社会治理的价值规范与社会治理的模式密切相关。与信息社会相适应的是服务型的社会治理模式，维系社会主体的是一种合作关系，这一治理模式的价值内核是服务，社会治理的主导关系是伦理关系，是“以人为本”的价值体现。服务行政是一个开放性的场域设计，这一行政场域是一个多中心的制度安排。多中心治理能够让行政组织集中精力从事服务治理和协调事务的具体行动，非营利组织、私有企业等行动主体加入治理体系之中，有利于促进公共服务的生产与再生产①孔繁斌：《公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社，2012年，第34页。。在这里，传统的“中心-边缘”结构被消解，社会治理主体在互信、平等、真诚、负责的基础上展开对话与合作，围绕社会公共问题和社会公共需求而持续互动，以不断创新公共产品和公共服务。

第一，以公共性为逻辑起点。服务行政的场域重构不仅追求制度设计上的公共性，更追求实质上的公共性。首先，场域重构要实现从以“政府为中心”向以“社会和公众需求为中心”的转变。公共行政的制度设计与公共行动的达成不再以追求秩序稳定为中心，而是以满足公共需求为导向，努力在多元化的社会需求之间寻找一种折中与平衡。其次，场域重构要实现以“效率为中心”向以“公共利益为中心”的转变。服务行政模式中的公共行政人员不仅承担着实现公共利益的责任，而且还肩负着引导和创造公共利益的重任。相比于实现公共利益，引导和创造公共利益对行政人员提出了更高的要求，比如具有强烈的使命感、公共素养与公共精神，能够积极、主动、预见性地回应公共问题和公共诉求。最后，场域重构要实现从“控制思维”向“合作理念”的转变。公共行政精神意味着行政组织的一种持久承诺，服务需要以一种公共精神超越自我私利，以合作思维取代控制导向。对于行政组织的人员来说，主要体现在他们对于公共权力行使、公共行政价值、公共事务治理等问题的理性认识，体现在他们对公平正义的信守、承诺以及对公共利益的持续追求。

第二，以“他在性”为身份体认。服务行政是一种开放式场域设计，是一种合作治理的活动。不论是行政组织内部行政人员之间，还是组织内外人员之间，都是基于平等基础上的合作关系。场域设计要在公共性的价值与规范之下对交往主体进行重构，以达到“无缝隙”合作状态，提高治理效率。他在性是与自在性相对立的，自在性意味着以自我为中心，自在性的公共行政建构具有封闭性、自为性的特征，社会主体之间是一种对立的、冲突的，甚至是敌对的关系，以行政组织为核心建构一种“中心-边缘”的治理结构，行政组织主导公共事务，鲜有甚至是排斥公众参与。而他在性则不同，他在性的实质并不是以他者为中心，而是一种彻底地去中心化。因此，他在性的本质意味着对他者的开放，意味着对他者身份的承认，同时也意味着主体间对立立场的消失，他们可以在平等的基础上交往互动，通过彼此合作谋求共赢的结果。通过对他者的开放，服务行政接受了社会建构，与社会其他主体一道建构了一个开放合作的治理体系，社会主体就某一公共问题充分交流，在信息的分享与互动中实现对问题更深层次的理解，积极寻求问题解决的新思维、新方法。

第三，以创新性为内在品质。公共行政场域设计要将创新视为生命，创新不仅仅是为了维持秩序的稳定，也不仅局限于效率的片面追求，而且是为了人的全面发展和人类社会的共生共在，这种创新是“以人为本”的创新，是全社会成员交往互动的智慧结晶。“复杂性的压力是无法抗拒的，而且，采用越来越不适用的组织模式与管理模式，已不再可能应对这种压力，这就逼迫我们去进行创新。”①米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第44页。服务行政不是对统治行政和管理行政细枝末叶的修改，也不是对原有模式的充实与完善，而是一种彻底的颠覆与创新。开放性的场域设计需要行政组织更具弹性化，能够更好适应不断变化的治理需求；激励创新取代全面控制，成为组织制度设计的目标取向；组织成员满怀对权力的敬畏，充满了责任感和使命感；组织中的每个角落都弥漫着学习的氛围，充满着对新知识、新思维的渴望；他在性取代了自在性，成为组织间和人际间的交往原则；等等。创新的实现离不开开放场域的充分互动与交流，在信息充分流动、分享与对话中才能使信息的价值最大化，也只有在充分的对话中才有可能碰撞出思想的火花，促进知识的生产与再生产。

（二）多中心的制度安排

“多中心”一词最早出现在经济领域，由英国思想家博兰尼所提出，其目的是否定计划经济而倡导自由主义经济秩序②迈克尔·博兰尼：《自由的逻辑》，冯银江、李雪茹译，长春：吉林人民出版社，2011年，第144页。。奥斯特罗姆将“多中心”理论运用到公共领域，他认为利维坦和私有化都不是十全十美的公共事务的治理之道，现代社会治理应该是一个既不同于国家也不同于市场的适度的制度安排，人们应该在相互建构起来的秩序上处理公共事务，社会治理体系不再是以往的单一中心式的政府管制模式，而是包括政府在内的、平等互动的多中心治理。多中心治理体制为我们提供了一个与传统官僚制组织完全不同的运作逻辑，其公共服务供给突破了政府单一供给模式，建立起一个由政府、社会与市场三维主体所构成的多中心供给体制。

多中心的社会治理需要尊重每一个行动主体的发言权。社会建构的公共行政理论力图消解传统架构下治理者与被治理者的二元对立，彰显公共行政过程中人的主体性，人不再是理性化的技术工具，实现人本身自由而全面的发展成为公共行政实践的最终指向。一言堂式的精英治理只会努力营造一种自在的、封闭的、技术性的治理体系，对控制思维的管理行政抱残守缺，拒斥改变与创新。这一做法犯了理论和逻辑上的双重错误，信息社会的社会治理需要对传统价值的颠覆，也就是以公共性补救合法性。公共行政的场域设计要体现公共利益，需要满足绝大多数人的合理合法诉求，包括给予他们平等的发言权。这一场域中，要尊重每一个行动主体的发言权，给予他们充分表达自我的机会，以保证治理信息获取的全面性，在充满张力的信息中展开辩论，在反思、批判、理解与承认中不断创新公共产品和公共服务的种类和提供方式，不断推进公共性的生产与再生产。

多中心的社会治理需要承认他人的能力。按照卡蓝默的理解，这种能力不仅指的是居民的活力，而且是指认识和承认居民所拥有的能力。对他人能力的承认，其实质就是面向他者的行政建构，彰显了社会治理体系向他者开放的立场，体现了集体行动中社会主体间的相互信任，在这个意义上来说，对他者能力的承认将导向合作的行动。开放式场域设计要将民众和非政府组织纳入进来，与政府组织合作共治，这样才是“他在性”的真正体现。每一个行政部门都要拿出自己对相关问题的信息和理解，同时也接受其他部门和民间行动者所提供的信息，在信息分享和交换中形成对问题的清晰认识，与其他行动者在彼此信任的基础上展开对话，承认无法消除的分歧，通过充分协商共同建构集体行动方案。承认他人的能力不仅意味着对他者能力的认可，也意味着对彼此差异的承认。当差异化的多元主体在治理体系中共同展开行动时，这种治理体系便是具有开放性的合作治理体系。

多中心的社会治理允许不同治理主体在相互认可的基础上平等交流与互动，就共同感兴趣的公共话题展开辩论，为不同社会主体参与公共事务治理提供了真正的开放式的场域。在这一场域中，交往主体间所建立的是主体间性的关系，交往互动中的信息经过良好的编码，在充满互信中交往主体为了公共事务的良好治理而与他人充分分享信息。在信息沟通的过程中，允许反思、质疑与批判，对他者怀有包容之心，以协商一致为旨归，寻求尊重个体差异上的共识。由于信息经过高度编码与高度扩散，交往主体在沟通中的话语具有高度通约性，他们互享信息背景，促进了沟通中的相互理解，提高了沟通的效率。信息在充分交流与互动中实现价值最大化，在反思、质疑与批判中实现了再生产，进而促进新知识的产生，促进人类的整体进步。

（三）弹性化的组织设计

在传统主流组织理论中，组织系统往往被理解为一个与外界环境持续互动交换的开放系统。这一理论解释已经在意识上为组织确定了明确的边界。正如社会中的人们用同一性与差异性来区分内外一样，组织边界的确立与强化也是组织的一个重要方面和现象①尼尔·保尔森，托·赫尼斯：《组织边界管理：多元化观点》，佟博等译，北京：经济管理出版社，2005年，第49页。。边界的确立使不同组织之间有了明确的区分，形成了不同的主体、身份与责任意识。被视为实体存在的组织实际上成为对内维持秩序、对外保护稳定的一种制度设计。但是，随着信息技术的不断发展，信息与资源的扩散、交换路径得以重塑，组织成员之间、组织内部部门之间、组织与外界环境之间的“有形之墙”被洞穿，人际间、组织间的交往日益频繁，跨组织、跨部门的互动日渐增多，任何一个环节的不畅都有可能导致信息的受阻，进而引发严重的治理危机。在急剧变革的信息社会，我们应该超越封闭式的场域设计，积极打造“开放-合作”的治理体系，与之相适应的则是弹性化合作制组织的构建。

首先，组织边界的模糊化。组织边界设计要模糊化，以便建构真正开放的治理场域。边界的模糊化使以往组织的严格边界具有了可穿透性，组织的各种信息可以在各个部门、不同成员之间、不同组织之间畅通流动，从而增强组织运行的稳定性②王锋：《合作制组织建设与治理方式变革》，《探索》2016年第4期。。行政组织各部门之间、行政组织与社会组织之间的关系不再有明确的权力边界和规则约束，公共领域与私人领域之间也不再是以往的黑白分明，面对复杂社会治理需求，行政组织、社会组织与个人通力合作，围绕某一社会问题构建平等对话的公共能量场，减少入场和出场的规则限制，使各种话语、能量在公共场域中交织与制约，通过信息的交换与能量的碰撞将决策最终导向公共利益。公共能量场由于减少了规则的限制，入场和出场的抉择交由政府、社会和个人根据问题和环境的变化而自行决定，任何一个参与者都不可能成为任何场域中的恒定的一员，随着问题和环境的变化，会有新的成员不断地出场或入场，这种持续变化更能适应快速变化的外界环境，凸显组织的弹性与活力。

其次，组织结构的网状化。组织结构设计要网状化，以便形成多元共治的治理体系。网状结构的组织设计使合作制组织更具适应性与回应性，组织的信息流动不再是以往的上下层级之间的线形流动，组织成员可以不经过任何中介而实现跨时空的沟通，信息在组织中呈放射性的、由点及面的扩散态势，从而构成一个开放式的行政场域。作用于组织任何一个要素的外界环境压力均能够及时被转移到组织的每个角落，在组织成员、部门之间迅速形成互动，从而提高整个组织对外界环境压力的感知和反应速度。合作制组织的网络化设计提高了组织的前瞻性与组织成员的行动效率，组织成员之间的交流更加自主和灵活，交往互动建立在高度的信任基础之上，以合作思维取代控制思维，在交流中能够充分分享信息，积极发挥主观能动性，不断探求问题解决的新思路与新办法。合作制组织不再停留在组织规则的完善，而是激发组织成员的主人翁意识与责任感，通过不断的交往与学习提高创新意识与创新能力，以个人效率促进组织的整体效率。

最后，组织原则的差异化。承认差异才能包容并鼓励创新。组织结构的重构应该充分尊重行动主体的差异性和自主性，尊重社会主体的反思批判意识和首创精神，努力营造一个尊重差异化为前提的、开放的互动空间。对他人能力的承认，其实质就是面向他者的行政建构，彰显了社会治理体系向他者开放的立场，体现了集体行动中社会主体间的相互信任。允许不同治理主体在相互认可的基础上平等交流与互动，就共同感兴趣的公共话题展开辩论，为不同社会主体参与公共事务治理提供了真正的开放式的场域。在信息沟通的过程中，允许反思、质疑与批判，对他者怀有包容之心，以协商一致为旨归，寻求尊重个体差异上的共识。

四、结论

在信息社会中，信息扩散路径跨越了传统组织与制度的边界，使信息出现平行流动的态势，行动主体间的信息沟通场域日益呈现出开放性的、“去中心化”的特征。随着计算机技术的进步和网络技术的发展，人类步入互动传播的高级阶段，政治生态环境得以重塑并逐渐成为一个开放的系统。

行政组织作为公共行政运行的重要载体，承担着信息搜集、整合与扩散的职能，是推动整个社会运行的重要力量。行政权力的有效运作首先需要在价值上占领制高点，完成合法性的阐释与建构。当今，服务行政应将公共性作为权力运作的逻辑起点，聚焦公共利益与人的全面发展，并围绕公共服务职能进行制度设计和组织建构。与之相对应，社会治理体系需要完成从“封闭-控制”向“开放-合作”的蜕变。“开放-合作”的治理体系努力营造一个敞开的公共行政场域，相关利益主体可以自由进场与退场，就某一公共事务展开对话。通过反思、质疑与信息交换，在激烈辩论中增进对事物本质的理解，寻求差异基础上的“共识”，探索解决问题的新方法，最终实现知识的创新与再生产。开放式场域的重构需要从价值、制度与组织三方面发力，即服务至上的价值塑造、多中心的制度安排与弹性化的组织设计。当然，开放式的场域建构目前尚处于探索和尝试阶段，有待于在今后的理论研究与实践探索中不断细化。