高校监察机构监察对象及其管辖疑难问题分析

李 运 才

引言

监察对象的界定是监察权运行的逻辑起点，而监察管辖的明晰又是监察权正确行使的保障。根据《监察法》等相关法律法规的规定，公办高等学校(以下简称高校)中从事管理的人员才属于监察对象；派驻或者派出高校监察组、监察专员(以下统称高校监察机构)根据授权，按照管理权限依法对监察对象进行监督、调查、处置。但是，在高校监察实务中，监察对象及其监察管辖还存在很多疑难问题。以下案例就是典型例证。

位于G省G市的某省属高校外国语学院普通教师甲某，未经学校许可私自在G省B市某民办小学兼职担任校长。甲某担任校长期间，该校发生重大事故。经查，甲某作为校长，在学校管理中严重失职失责，对该事故应承担主要领导责任。

本案产生的具体问题是：甲某是否属于该高校的监察对象？对甲某的渎职行为由谁调查处置？这些疑问背后的深层次问题是：高校中的仅从事教学工作的普通教师(以下简称高校教师)、科研工作人员等专业技术岗位人员是否属于监察对象？在外兼职、挂职、被抽(借)调、外聘等(以下简称“外调”)从事管理工作的高校教师是否属于监察对象？在此情形下，对其职务违法行为究竟如何调查处置、高校监察机构与地方监察机关的监察管辖如何协调？在“双轨”惩戒机制下，高校处分与高校监察机构政务处分之间如何进行合理分工？对这些疑问的答案在监察工作实践中没有形成共识，对监察权的正确行使、监督合力的贯通协同造成一定程度的障碍。

本文对上述问题进行归纳总结，并从高校教师、高校科研人员监察对象身份界定，外调从事管理工作的高校教师监察管辖衔接，高校监察对象处分与政务处分“双轨制”的协调等四个方面，拟对高校监察机构的监察对象及其管辖范围中相关疑难问题进行探讨，以期对高校监察工作的实践提供有益参考。

一、高校教师的监察对象身份界定新思考

根据《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》规定，高校岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别。(1)根据《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》第4条至第7条的规定，管理岗位，是指担负领导职责或管理任务的工作岗位。专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位；专业技术岗位分为教师岗位和其他专业技术岗位，其中教师岗位是专业技术主体岗位。工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。没有争议的是，高校管理岗位工作人员以及工勤技能岗位中从事后勤保障、服务等人员，实际履行了管理职责，属于监察对象。但是，专业技术岗位的高校教师、科研人员是否属于监察对象，则值得研究。理论界与实务界普遍认为，高校教师因仅从事教学工作，不是监察对象。但是，随着实践的发展，这种观点有待深入研究。

事实上，这在刑事司法实务中曾经也面临类似的疑问：即仅从事教学工作的高校教师是否属于《刑法》中的“国家工作人员”？根据《刑法》第93条第2款的规定，在事业单位中从事公务的人员，以国家工作人员论。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，公办高校属于事业单位。因此，该疑问的核心是高校教师的教学活动是否是公务活动？在2008年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》(以下简称《办理商业贿赂问题的意见》)出台之前，对此认识还存在较大分歧。(2)参见韩耀元、王文利：《〈关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见〉问答(四)》，《中国监察》2009年第5期。《办理商业贿赂问题的意见》出台后，理论界与实务界普遍认为，不论是否公办学校，教师的教学活动不是公务活动，而是职务活动。(3)参见绛锦温：《〈关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见〉的理解与适用》，《人民司法·应用》2008年第23期。该意见进一步明确指出，教师利用教学活动的职务便利，以各种名义非法收受教材、校服等物品销售方财物，为其谋取利益，数额较大的，依照《刑法》第163条规定的非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

但是，不能因为司法实务部门将教学活动界定为“非公务活动”、将教师界定为《刑法》中的“非国家工作人员”，就理所当然的认为教师不是《监察法》中的监察对象。非但如此，为进一步推动高校教师履职尽责，需要将其纳入监察对象的范围。理由在于：

第一，将高校教师纳入监察对象范围是落实“办好人民满意的教育”的重要要求。党的二十大报告以“办好人民满意的教育”提纲挈领对教育这个国之大计、党之大计进行总体布局，又将“加强师德师风建设”“培养高素质教师队伍”作为“办好人民的教育”的重要要求之一进行重大战略部署。监察机关应当坚决做到党中央决策部署到哪里、监督检查就跟进到哪里，为党中央重大决策部署贯彻落实提供坚强保障，(4)参见李玉长：《党中央决策部署到哪里监督检查就跟进到哪里》，《中国纪检监察报》2020年1月12日，第1版。高校监察机构应当深入推进教师监督管理工作，加强对教师师德师风、落实立德树人根本任务等情况的监督检查。从实践来看，高校教师的师德师风、学术研究的规范性等问题，一直是相关高校纪检监察机构监督检查的重点内容之一。例如，中央纪委国家监委网站刊文指出，“各中管高校将师德师风建设作为政治监督的重要内容。……中国人民大学纪委对存在师德失范行为的教师予以严肃处理，发现一起，处置一起，绝不手软。”(5)王卓：《中管高校纪检监察机构立足抓常治长 监督推动师德师风整治落实落细》，中央纪委国家监委网https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202205/193371.html，2022-5-18。

第二，将高校教师纳入监察对象范围是时代之需。教师是教育工作的中坚力量，大学教师对学生承担着传授知识、培养能力、塑造正确人生观的职责。教育是国之大计、党之大计，教育已经成为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑之一。教师的教学活动是教育教学的关键甚至是核心环节；教师承担着为党育人、为国育才，立德树人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人、提高民族素质的崇高使命。《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称《监察法释义》)明确指出，“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员，需要随着实践的发展，不断完善。”(6)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第114页。值得注意的是，《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》明确规定，公办中小学教师是国家公职人员。当然，将公办中小学教师纳入国家公职人员的范畴，具有依法加强对公办中小学教师待遇保障等的现实需求，更重要的是，在新时代教师的教学活动不再是单纯职业技能活动，而是一种具有鲜明特色的行使公权力行为，需要加强规范管理。从规范管理的角度，公办中小学教师与公办高校教师的教学活动不会因为学历教育阶段不同而性质不同，公办高校教师也应当是国家公职人员。

第三，高校教师的教学活动具有《监察法》中“行使公权力”的特征。《监察法》中“公权力”包括国家公权力、社会公权力、国际公权力，(7)参见蔡乐渭：《论国家监察视野下公权力的内涵、类别与范围》，《河南社会科学》2018年第8期。“行使公权力”包括从事国家事务、集体事务、社会公共事务的管理。《监察法释义》指出，监察对象的范围，是所有行使公权力的公职人员；而公职人员是指在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等的人员。(8)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第107页。而《刑法》第93条规定的公务是指国家事务，而不包括集体事务。(9)具体论证参见李运才：《论监察对象与职务犯罪主体的“法法衔接”》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2019年第2期。《监察法》中“监察对象”范围大于《刑法》中“国家工作人员”的范围。事实上，高校教师在教学活动中具有对大学生学业成绩考核评定的权力，甚至掌握大学生能否顺利毕业取得学历、学位“生杀予夺的大权”，是一种典型的社会公权力。滥用这种权力导致大学生未如期取得毕业证、学位证，具有可诉性。例如，在“田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”(最高人民法院指导性案例38号)和“何某某诉华中科技大学拒绝授予学位案”(最高人民法院指导性案例39号)中，虽然案由并非高校教师滥用学业成绩考核评定权，但是其明确了高校与大学生之间的法律关系是行政法律关系。(10)参见陈鹏、王君妍：《从权利到地位：学生法律地位的法律追溯与权利保障》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2021年第1期。

第四，高校教师利用教学活动的受贿犯罪属于监察管辖的罪名范围。司法实务部门虽然否定了教师的教学活动是“公务活动”，但肯定了其是职务活动而非单纯的劳务活动，利用教学活动的受贿犯罪是非国家工作人员职务犯罪。根据《国家监察委员会管辖规定(试行)》《监察法实施条例》(第26条)的规定，《刑法》中非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪等非国家工作人员职务犯罪属于监察管辖的罪名。这也说明，不论是行使国家公权力的公务活动，还是管理集体、社会公权力的公共事务、公益事业活动的人员，都属于监察机关的监察对象。(11)参见李运才：《论监察对象与职务犯罪主体的“法法衔接”》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2019年第2期。另外，《办理商业贿赂问题的意见》只是明确了教师利用教学活动职务便利非法收受物品销售方财物的“非国家工作人员受贿罪”的性质，而没有对教师利用教学活动的职务便利索取或者非法收受学生及其家长财物的行为性质进行界定。

申言之，将单纯从事教学工作的高校教师排斥于监察对象范围之外的观点值得商榷，并且容易导致高校辅导员、班主任、研究生导师等身份认定的混乱。党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央把教师、教育摆在党和国家事业发展的重要地位，作为政治机关的监察机关应当将教师纳入监察对象的范围、将其教育教学活动纳入重点监督的范围。

二、高校科研人员监察对象身份界定的再论证

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》规定，对于严重违背科研诚信要求的公职人员，依法依规给予处分；涉嫌存在诈骗、贪污科研经费等违法犯罪行为的，依法移交监察、司法机关处理。据此，对于高校中的公职人员在科研工作中违背科研诚信，属于监察管辖范围，对其进行处分还是政务处分则属于下文研究的内容。但是，有疑问的是，高校科研人员是否属于监察对象？其违背科研诚信的行为特别是套取科研经费的行为是否属于监察管辖范围？

违背科研诚信的行为纷繁复杂，主要包括套取科研经费，骗取科研奖励、荣誉，伪造、篡改研究数据、研究结论，抄袭、剽窃他人科研成果，违反论文规范署名等。在刑事司法实务中，争议最大的莫过于高校科研人员套取科研经费的性质认定，存在无罪说、诈骗罪说、职务侵占罪说、贪污罪说等各种观点之争。(12)参见孙连刚：《科研人员违规套取科研经费行为的司法认定——从法益保护视角切入》，《北方法学》2021年第4期。如果高校科研人员套取科研经费的行为构成贪污罪，根据《国家监察委员会管辖规定(试行)》《监察法实施条例》的规定，贪污罪专属于监察机关调查管辖罪名，据此，高校科研人员属于高校监察机构的监察对象。但是，高校科研人员套取科研经费的行为是否构成贪污罪值得深入研判。对此争议的焦点在于高校科研人员主体身份(即是否是国家工作人员)、科研合同的性质、科研经费的性质等。

如前所述，国家工作人员与监察对象的范围不同(国家工作人员是监察对象的类型之一)，但认定原理完全相同，即：判断国家工作人员的主要标准在于是否从事公务，判断监察对象主要标准在于是否行使公权力。因此，高校科研人员套取科研经费的行为性质认定，关键在于其对科研项目及经费的管理是否属于行使公权力，而这又主要取决于科研合同的实施和科研经费的性质及其管理方式。科研合同的性质认定存在行政合同说、民事合同说、双阶关系说之争。行政合同说认为，科研项目实施及经费管理受公法调整，其属于行使公权力；民事合同说认为科研项目实施及经费管理受私法调整，其不属于行使公权力；双阶关系说认为，科研项目批准立项阶段受公法调整，科研合同的签订、实施与完结阶段受私法调整，前者属于行使公权力，后者不属于行使公权力。(13)参见胡明：《科研合同的功能性规制》，《中国社会科学》2020年第9期。

我们认为，科研合同性质认定，只能对高校科研人员套取科研经费的性质认定起辅助作用，因为科研合同主要约束的是科研经费的管理或者使用，而科研经费的属性及其管理、使用方式，决定了此类行为的性质。根据《刑法》第382条的规定，高校中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员，利用职务便利套取公共财物的，构成贪污罪；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理国有财物的高校中的科研人员，利用职务便利套取该国有财物，也构成贪污罪。(14)《刑法》第382条第1款规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪；第2款规定：受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。

随着科研经费“放管服”改革的系列举措的出台，科研经费的管理方式不断创新，将科研人员的创新性活动从不合理的经费管理中解放出来。但是，不容置喙，不论科研经费管理方式如何创新，其绝不能沦为中饱私囊的“唐僧肉”。套取科研经费的行为属于违法犯罪行为；如果该行为构成贪污违法犯罪，则属于监察机关的管辖范围；如果构成诈骗违法犯罪，则属于公安机关管辖范围。

根据《刑法》第91条的规定，凡是进入高校统一管理、须按照相关程序报账、发放的科研经费属于公共财物。司法实务界对此业已形成共识。例如，《刑事审判参考》指导案例第1430号(“吴某某贪污案”)指出，“科研经费具有明确的专属性，并非课题组的私有财产，课题组对项目承担单位管理的科研经费不具有随意处置的权利；科研经费不论其资金来源渠道，划拨、转入至承接项目的高校后，均属于高校的公共财产”，套取并非法占有科研经费的属于贪污行为。(15)参见管友军、陈将领、李莹：《[第1430号]吴某某贪污案——高校科研经费贪污案件的司法认定》，载最高人民法院刑事审判第一、二、三、四、五庭编：《刑事审判参考》2021年第4辑(总第128辑)，北京：人民法院出版社，2021年，第113-124页。因此，高校科研人员特别是科研项目负责人利用职务便利套取高校统一管理的科研经费，数额较大的行为，属于《刑法》第382条第1款规定的贪污罪；数额未达到犯罪成立条件的，属于《政务处分法》第33条第1项规定的贪污违法行为，应当纳入监察管辖范围。

对于指定项目负责人及其团队成员的科研委托项目，科研经费未进入高校统一管理而直接进入科研项目负责人个人账户的，则需要根据科研经费来源及科研合同约定等具体情况予以判断。如果科研经费源于国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的国有财物，并委托项目负责人及其团队成员，按照科研合同约定的科目概算进行管理、使用的，项目负责人及其团队成员违约“套取”相关经费，符合《刑法》第382条第2款的规定，应当“以贪污论”。如果科研合同约定对科研经费采取“包干制”或者科研经费不属于“国有财物”，则不具备贪污的性质特征，亦不属于监察管辖范围。

概言之，对高校科研人员是否属于监察对象，不能一概而论，需要根据科研活动的性质、科研经费的来源及管理方式、科研合同的相关内容等予以具体判断。

三、外调从事管理的高校教师监察管辖衔接协调

根据《高等教育法》的规定，社会服务是高校的职责之一；其并不禁止高校教师在做好教学和培养人才本职工作的同时，利用专业技术兼职从事社会服务工作。高校教师兼职的形式多样、从事社会服务工作的性质不一。根据《刑法》第93条第2款(16)《刑法》第93条第2款：国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。的原理，高校委派到非国有单位从事公务的人员，以国家工作人员论，其当然属于监察对象；根据举轻以明重的原理，高校委派到国家机关、其他国有单位从事公务的人员亦是监察对象。当然，对其职务违法行为如何管辖则需要另行研判。问题在于：高校教师未经学校同意，私自接受其他单位聘任、借(抽)调(以下简称外调)从事管理工作，是否属于监察对象，值得研究。

正如前文指出的案例那样，G省G市某高校一名普通教师在某民办小学兼任校长期间，在管理过程中失职失责导致重大事故的发生，能否对其按照监察对象予以追责问责？根据实务界的主流观点，高校教师本身并非监察对象，民办学校从事管理的人员亦非监察对象。因此，该教师未经高校委任、派遣，不是监察对象。在上述案例中，该教师在管理过程中失职失责造成重大事故，不能仅因为其人事管理权属于高校，就理所当然将其作为监察对象，进而纳入高校监察机构的调查范围。

当然，也不能因为高校教师未经委任、派遣外调从事管理工作，就一概否定其监察对象身份。对此界定具有参照意义的是：高校教师作为专家在政府等国有单位采购事项中参与评标、竞争性谈判活动时的监察对象身份界定。只要对这个问题有明确的答案，前一问题也就迎刃而解。

众所周知，在政府等国有单位招标、采购中通常采取公开招标、竞争性谈判、询价等方式，招标、采购单位根据评标委员会、谈判小组、询价小组推荐的候选人确定中标人或者供应商。因此，评标委员会、谈判小组、询价小组等组织的组成人员往往成为“围猎”腐蚀对象。但是，对于其在评标或者采购活动中，非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的行为如何定性，在刑事司法实务中曾经引起较大争论。一种观点采取“组建单位性质说”，主张对于国有单位依法组建的专家评审委员会中的专家成员，应当认定为国家工作人员，其受贿犯罪按照《刑法》第385条“受贿罪”的规定处理；对于非国有单位依法组建的，则按照《刑法》第163条“非国家工作人员受贿罪”的规定处理。另一种观点采取“代表身份说”，主张对于代表国有单位的评审专家受贿的，按照“受贿罪”的处理；对于随机抽取的评审专家受贿的，按照“非国家工作人员受贿罪”的处理。(17)参见绛锦温：《〈关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见〉的理解与适用》，《人民司法·应用》2008年第23期。《办理商业贿赂问题的意见》采纳了第二种观点。(18)《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第6条第1款规定：依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，依照刑法第163条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。第2款规定：依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组中国家机关或者其他国有单位的代表有前款行为的，依照刑法第385条的规定，以受贿罪定罪处罚。

对此，《监察法释义》指出，在政府招标、采购活动中，评标委员会、谈判小组、询价小组等组织的组成人员，即使是临时从事与职权相联系的管理事务，利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为，监察机关也可以依法调查。(19)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第113页。但是，此观点存在两个疑问：一是没有明确评标委员会、谈判小组、询价小组等组织的组成人员是否属于行使公权力的公职人员，即监察对象；二是没有明确“监察机关也可以依法调查”是监察调查职能管辖还是共同管辖或者并案管辖。

我们认为，代表身份说理论具有合理性。即评标委员会、谈判小组、询价小组等组织中代表国有单位的组成人员，属于监察对象。理由在于：在国有单位招标、采购中，招标、采购人可以依法自行组建、也可以委托第三方组建评标委员会、谈判小组、询价小组。按照组建单位性质说，由于组建评标委员会等方式不同，在同一性质招标、采购中，同一个代表国有单位的组成人员就会存在不同身份认定的弊端。事实上，不论是自行组建还是委托第三方组建评标委员会、谈判小组、询价小组，代表国有单位的组成人员都是国有单位委托行使公权力的公职人员；而从专家库随机抽选的组成人员，不论其本身身份如何，均是以个人身份参加评审活动，并不涉及职权等因素。(20)参见绛锦温：《〈关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见〉的理解与适用》，《人民司法·应用》2008年第23期。正因为如此，《监察法实施条例》第43条对《监察法释义》的观点进一步明晰细化，即：在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关等国有单位临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员，属于《监察法》第15条第6项所称其他依法履行公职的人员。其利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为，属于监察调查职能管辖范围。根据上述原理，外调代表国家机关等国有单位从事管理的高校教师，亦是监察对象；反之则否。

当然，对于跨地区跨部门跨单位外调从事管理工作的高校教师的监察管辖，特别是其职务违法行为调查处置的有效衔接，存在疑问和难题。对此，一些纪检监察机构及其工作人员，片面强调“干部(人)的管理权限”，将其作为监察管辖的唯一标准，认为此类监察对象应当由高校监察机构进行日常监督，对其实施的职务违法行为进行调查处置。前述案例就存在此种现象。

《监察法》第16条第1款规定了“级别管辖与地域管辖”相结合的一般性原则，即监察机关按照管理权限管辖本辖区内监察对象所涉监察事项。《监察法释义》明确指出，“按照管理权限”指的是按照干部管理权限。(21)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第116页。但是，《监察法》第16条规定的管辖原则，不仅强调干部(“人”)的管理权限，而且强调监察对象“本辖区内所涉监察事项”，即“事”的管理权限。与监察对象本身的界定一样，监察管辖的认定坚持了“人”与“事”的结合，并且更注重“事”——“行使公权力”的判断。换言之，监察管辖的判断应当坚持“人(干部组织管理)、地(违法行为发生地)、事(违法行为)”三者的有机统一。仅有狭义的“干部管理权限”，而对监察事项领域、监察事项本身缺乏管辖权的监察机构，未经其上级监察机关的指定，不能对监察对象的职务违法行为直接行使管辖权。

在实践中，高校教师被抽(借)调到上级部门从事管理工作较为普遍。对此，不能因为该教师的人事管理权限在高校，高校及其监察机构就随意打听、过问、监督其所从事的相关工作事项。未经上级监察机关指定，高校监察机构更不能越权对其相关职务违法行为进行调查、处置。

对于高校教师因外调跨地区跨部门跨单位从事管理工作，未经高校与相关部门单位共同的上级监察机关批准，相关部门单位及其监察机关，不能直接将高校教师在该部门单位从事管理工作的问题线索移送至高校监察机构调查处置。当然，由于“人”“事”的管理权限在两个不同且互不隶属的部门单位，经协商，相关监察机关、机构可以分别履行调查、处置职责，实现监察管辖的衔接协调，共同解决案件查办中取证难、处置难等问题。

需要补充说明的是，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第8条、《监察法实施条例》第49条对工作单位在地方、管理权限在主管部门的党员、监察对象违纪违法行为的管辖作出了明确规定，即一般由主管部门纪检监察机关进行调查。但是，这里的主管部门与工作单位一般存在领导与被领导、指导与被指导等关系，其与上述讨论的问题存在重要区别。正因为如此，《〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则〉释义》指出：“党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员、干部以及监察对象违纪违法问题的管辖，涉及条条与块块的关系，……。比如，一些中央企业分支机构班子成员，其党内职务一般由分支机构所在地的党组织下文任命，行政职务则一般由中央企业集团总部下文任命。”(22)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第57页。

四、高校监察对象处分与政务处分“双轨制”的贯通协同

为推动主体责任和监督责任贯通协同，《政务处分法》第2、3条确立了对违法的公职人员的监察机关政务处分与任免机关、单位处分双轨并行的二元处分体制。(23)参见陈三坤：《正确理解和适用政务处分与处分》，《中国纪检监察》2020年第13期。这种“双轨制”同样适用于高校监察机构与高校。但是，在“双轨制”运行的实践中，一些高校监察机构与高校之间存在不同程度推诿扯皮的现象，有时抢着管，有时都不愿管。明确监察机关(包括高校监察机构)与任免机关、单位(包括高校)管辖分工协作标准，建立健全贯通协同机制，实现功能互补，“双轨制”的制度机制优势才能有效转化为实实在在的治理效能。

在理论研究中，对于监察机关与任免机关、单位的管辖分工协作标准存在不同的观点，分歧较大。第一种观点采取“先发现、先处分说”，主张监察机关与任免机关、单位谁先发现就应当由谁进行调查处置，并以先作出处分的结果为准。(24)参见任巧：《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》，《重庆社会科学》2019年第12期。第二种观点采取“监察机关优先说”，主张监督调查是监察机关的主责主业，因而监察调查应当优先。(25)参见钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。第三种观点采取“任免机关、单位优先说”，主张任免机关、单位履行监督的主体责任，对其所管理的公职人员之违法行为具有优先处分权。(26)参见陈辉：《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分主体之间的关系定位》，《甘肃政法大学学报学》2021年第3期。第四种观点采取“违法性质区分说”(又称“职务违法、一般违法区分说”)，主张职务违法、一般违法行为分别专属于“政务处分”“处分”的范畴，并分属监察机构与任免机关、单位管辖；同时具有两种违法性质的行为应当由监察机关作出政务处分。(27)参见郭文涛：《〈政务处分法〉双轨惩戒制度之间的衔接协调》，《法学》2020年第12期。第五种观点采取“三要素说”，主张应结合领导职务与非领导职务、违法行为性质及情节等三要素，对调查、处置的分工进行综合判断。(28)参见朱福惠：《〈政务处分法〉上纪律处分双轨制的形成机理与衔接适用》，《河北法学》2021年第9期。

应当说，前三种观点未正确处理任免机关、单位的主体责任与监察机关“监督的再监督”责任之间的关系，也没有结合任免机关、单位与监察机关的组织架构、人员配置、专业素质等实际情况予以区别对待，并以唯一标准处理二者管辖分工有失之于简单化、片面化之嫌。

第四种观点(即“职务违法、一般违法区分说”)似乎具有法律根据，因为《公务员法》第57条第3款明确规定，“对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理”。但是，该观点亦有失偏颇。首先，《公务员法》与《政务处分法》的相关规定并不完全一致。《政务处分法》第2条、第3条不是仅仅限定为对职务违法的公职人员给予政务处分的活动。(29)《政务处分法》第2条规定：本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。《政务处分法》第3条规定：监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。即：任免机关、单位对公职人员的处分与监察机关给予政务处分的情形，不仅包括职务违法，也包括一般违法行为。(30)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉释义》，北京：中国方正出版社，2020年，第36-37页；另参见王伟：《如何理解政务处分和处分并行体制以及本法适用范围的规定？》，《中国纪检监察》2020年第13期。其次，在《公务员法》与《政务处分法》的规定不一致的情况下，即使优先适用《公务员法》，“职务违法、一般违法区分说”亦不具有普适性，即该观点也只能适用于“公务员”，而不能适用于“所有行使公权力的公职人员”。(31)我们认为，对于此种规定不一致的情形，根据新法优于旧法、特别法优于普通法的原理，应当优先适用《政务处分法》。

结合高校监察机构的实际，我们认为，第五种观点(即“三要素说”)具有合理性，值得提倡，但需要进一步细化。即：高校二级机构领导班子成员违反政治、组织、廉洁等要求的职务违法行为，以及重点岗位的公职人员违反政治、组织、廉洁等要求的重大或者复杂职务违法行为(32)对于“重大、复杂”的认定，可以结合《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第37条、《监察法实施条例》第47条、第101条等相关规定予以综合判断。，由高校监察机构调查、处置，给予政务处分；其他管理对象的违法、职务违法行为，由高校按照相应程序予以处分。理由在于：

第一，根据《纪检监察机关派驻机构工作规则》第23条、第24条的规定，派驻或者派出监察机构、监察专员监督的重点对象是领导班子及其成员，或者其他列入重点监督对象的人员，监督的重点内容是遵守政治、组织、廉洁等纪律或者要求的情况。

第二，根据《纪检监察机关派驻机构工作规则》第29条规定，派驻监察机构根据派出监察机关授权，依法调查驻在单位监察对象涉嫌职务违法、职务犯罪案件。结合相关省(区、市)监委授权的实际情况来看，高校监察机构调查的范围主要是二级机构领导班子成员违反政治、组织、廉洁等要求的职务违法行为，以及重点岗位的公职人员重大或者复杂职务违法行为，可以采取的措施主要是谈话、询问、查询、调取等非强制性措施。

第三，根据《政务处分法(草案)》第4条第1款规定，“任免机关、单位……发现公职人员有违法行为的，应当依法给予政务处分。案件重要或者复杂的，可以依法移送监察机关处理。”虽然，在审议通过的《政务处分法》中删除了该表述，但是，这并非《政务处分法(草案)》第4条第1款的规定存在问题，而是为了避免该规定与相关党内法规、国家法律的规定重复、冲突。例如，根据有关规定，派驻机构主要调查驻在部门党组的部门负责人或者相当于这一职级的公职人员涉嫌职务违法问题，并依法给予政务处分；对于其他公职人员的处分工作一般由驻在部门负责；如果其他公职人员涉嫌的职务违法重大复杂，派驻机构也可以直接开展调查，依法给予政务处分或者向驻在部门提出处分建议。(33)参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉释义》，北京：中国方正出版社，2020年，第40页。结合“监督的再监督”的职责定位，高校监察机构与高校的管辖分工标准应当贯彻落实这一规定精神。

结语

国家已经把“教育强国”作为到2035年我国发展的总体目标之一进行战略部署，将“教育”作为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑之一进行安排，强调“教育是国之大计、党之大计”，并对“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍”提出了明确要求。教师是教育工作的中坚力量。有高素质的教师，才会有高质量的教育。在新时代教师的教学活动不再是单纯职业技能活动，而是一种具有鲜明特色的职务活动，应当将包括高校教师在内的公办学校所有教师纳入监察对象范围，特别是要加强高校教师师德师风、作为公共财产的科研经费使用的监督。应当结合“人(干部组织管理)、事(违法行为)、地(违法行为发生地)”等具体情形，通过报请上级监察机关指定或者共同协商，确定跨地区跨部门跨单位外调从事管理工作的高校教师职务违法行为的调查处置管辖，共同解决案件查办中取证难、处置难等问题。对于高校管理权限范围内监察对象的违法行为，应当结合是否具有领导职务、违法行为性质及情节等“三要素”，合理构建高校监察机构与高校管辖分工标准，确保政务处分与处分协调有序，从而将二元处分体制制度优势转化为实实在在的治理效能。(1)参见陈三坤：《正确理解和适用政务处分与处分》，《中国纪检监察》2020年第13期。