网格化管理在基层自然资源用地监管联防联控联治工作中的实践

崔晓鹏，张成刚

(1.海安市自然资源和规划局高新区分局，江苏 南通 226601；2.南京众集思信息技术有限公司，江苏 南京 210012)

0 引言

2018年，原江苏省国土资源厅要求认真贯彻落实网格化社会治理机制。一要高度重视，进一步深化思想认识。准确把握创新网格化社会治理核心要求，结合实际，攻坚克难，并抓好贯彻落实。二要主动衔接，进一步推进网格管理。认真落实属地管理主体，搭建好数据互通平台，用好配齐网格管理人员。三要源头防范，进一步控减违法用地。要加强日常执法监管，牢固树立“综合治理”工作理念，构建系统内部“大执法”工作格局，强化事前监控、快速制止、严格查处。四要综合施策，进一步强化矛盾化解。江苏省各级国土资源部门要综合施策、全面化解已经发生的国土资源矛盾纠纷。五要创新举措，进一步规范机制运行。按照江苏省委省政府创新网格化社会治理机制要求，建立健全国土资源网格化管理工作机制，着力推动社会治理工作高质量发展[1]。

1 基本情况

海安高新区以网格化社会治理机制为契机，统筹队伍重构，优化流程重塑，完善平台重建，构建“全覆盖立体巡查、多部门联防联控、强内外问责问效”三位一体的联防联控联治工作机制，真正落实自然资源执法全面“严起来”要求，切实做好高新区自然资源违法用地和违法建设联防联控联治工作，提高制止和处置各类违法用地违法建设的能力，扎实有效遏制自然资源和城乡规划领域违法违规行为，维护自然资源和城乡规划管理良好秩序，为海安高新区经济社会高质量发展提供坚实的资源要素支撑。

2 存在问题

2.1 队伍不衔接，执法存在多头重复和盲点现象

基层自然资源执法机构队伍涵盖原国土资源、海洋、测绘等部门，存在“身份不明、职责不清、力量分散、保障不足”等突出问题。与地方生态环境行政执法、城管、规划建设等执法机构未形成共管机制，未建立共同责任机制的文件，没有形成执法合力。因此，基层自然资源执法存在多头重复和盲点现象，执行力受限，导致违法占地行为仍时有发生。

2.2 数据不共享，查处存在困难和不及时

由于自然资源执法行为实时监管系统、自然资源“一张图”系统、移动千里眼系统和地方生态环境行政执法、城管、规划建设等执法数据不共享，存在巡查的效率普遍较为低下、违法用地发现率低等问题。违法用地的定性步骤繁多，巡查人员在发现疑似违法用地之后，不能现场判断其是否合法，需要在图纸上手动圈定违法用地红线范围，以便于用地红线的合法性分析；而在审批立案之后，为了立案材料需要，又必须再由专业测量队对违法用地的红线范围进行测量，降低了巡查的工作效率。

现行《中华人民共和国土地管理法》[2]等法律赋予自然资源部门的执法权力有限，但是行使制止权的手段和措施，法律没有明文规定，对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律没有明确的规定。自然资源部门依法处罚，如果违法当事人拒不执行，自然资源部门既没有强制执行的法律依据，又没有强制执行的手段，结果往往是以罚代法。

3 工作目标

高新区联防联控联治工作重点：一方面坚决遏制新增违法违规占地和违反城乡规划的行为；另一方面有效化解历史违法用地。第一，凡是未经市行政审批局、自然资源局、住建局等有关行政管理部门批准，或未按批准要求擅自用地和建设(含改、扩建)、搭建的建(构)筑物及其他设施和逾期未拆除的临时建筑等，均属违法用地和违法建设。第二，未经区违法用地违法建设联防联控领导小组审批同意建设的项目用地、公共设施用地、农村农户危房维修、存量建设用地(安置房)改建、道路和河道沿线范围内搭建的临时建构(筑)物等，均属违法用地和违法建设。

充分整合全区资源力量,联动执勤执法,加强全区自然资源管理和城乡规划管理联防联控联治工作力度,及时有效制止和查处违法违规用地行为,切实解决长期以来存在的违法用地、违法建设等老大难问题,实现违法违规用地“零增量、减存量”[3]。

4 技术路线

按照创新网格化社会治理工作机制的要求，按高新区、街道、村委会(社区)、村民小组形成不同层次的多级网格，以村民小组为管理基本单元网格，将各类违法用地、违法建设事件定义为网格化事件，由网格管理人员对所负责的单元网格实施定期、不定期巡查，将当前巡查工作主体由乡镇级自然资源管理人员前移至村、小组网格管理人员。以落实《关于进一步完善国土资源综合执法监管共同责任机制的通知》为抓手，充分整合全区多方资源和执法力量，联动执勤执法。成立高新区违法用地违法建设联防联控联治指挥中心，建立由区主要负责人任组长,规划建设局(建设管理监察中队)、自然资源分局、项目办、财政局、农村工作局、各办事处、村(居)委会负责人为成员的高新区违法用地违法建设联防联控联治工作领导小组，负责全区违法用地和违法建设的查处、推进和交办督察工作。

4.1 整合资源，落实违法用地联防联控联治网格“一张图”

(1)高度重视，夯实组织领导。

(2)队伍整合，重构机构执行。

(3)统筹调整，优化网格划分。

4.2 完善机制，推进违法用地联防联控联治工作“长效化”

(1)建立健全责任机制。

(2)建立健全联动机制。

(3)建立联席会议机制。

4.3 数据共享，实现违法用地联防联控联治系统“智慧库”

(1)整合数据，构建“智慧大脑”。

(2)开发系统，搭建“敏捷身手”。

(3)健全平台，建立“指挥中心”。

5 创新做法

5.1 网格划分

以海安高新区国土“一张图”数据资源中心为基础平台，将高新区依据行政区划、道路与河流等地理要素划分为三级网格：一级网格主要以区、街道划分，道路与河流等地理要素作为参考；二级网格为村、社区、园区；三级网格在村、社区、园区的基础上，以小组、道路与河流作为主要划分参数，将其分为2～3个网格。每级每个网格指定监管责任人，采用网格化管理的思想，实时对违法用地和违法建设进行动态监控，及时发现、报告和制止违法用地及违法建设等行为。

5.2 联防联控联治工作机制

明确网格责任主体：区级自然资源、规划建设、城管等部门是网格化执法监管的责任主体，主要考核巡查人员和巡查事件；街道建设管理局、综合行政执法局是网格化执法监管的主要执行部门，负责管理网格化人员和巡查事件，并调查核实违法用地和违法建设等情况，通过移动终端现场初步判断用地情况；村(社区)、小组是网格化执法监管的重要主体，网格化人员利用移动终端App，适时上报各类用地情况。加强监管能力建设，每个网格配备1名执法巡查人员。网格执法巡查人员熟悉本区域情况，掌握执法监察业务，熟练开展巡查上报、执法制止等日常工作。

5.3 违法用地违法建设联防联控联治系统建设

建立基于自然资源“一张图”、行政审批、住建、城乡规划等大数据库为基础，借助GIS、GPS、RS、移动互联网、无线通信、智能终端等技术手段的海安高新区违法用地违法建设联防联控联治系统，实现违法用地违法建设联防联控联治全覆盖。一是建成海安高新区移动数据库。借助自然资源“一张图”、行政审批、住建、城乡规划等大数据库，整合至移动终端，与互联网相连，可利用移动终端数据库现场分析判断各类用地数据情况。二是建成海安高新区违法用地违法建设联防联控联治App。与高新区指挥中心关联，实时发现各类建设用地情况，现场拍照上报，后台适时分析，判定是否违法。如判定为违法用地，及时下发网格员，网格员及时现场勘测，利用移动终端数据库现场再判定建设用地情况，数据适时上传至区指挥中心。三是建成海安高新区违法用地违法建设联防联控联治指挥中心。充分利用现有数据和视频监控系统，整合移动数据库、App等，构建“全覆盖立体巡查、多部门联防联控、强内外问责问效”三位一体的高新区联防联控联治内循环，实现违法违规用地“零增量、减存量”[4]。

6 取得成效

6.1 借助地方网格化管理机制实现违法用地违法建设巡查前移

借助地方网格化管理机制实现违法用地违法建设巡查前移，使村(社区)、小组成为网格化执法监管的重要主体，丰富基层自然资源力量，消除基层自然资源执法存在的多头重复、覆盖不全、盲点现象和遗漏现象[5]。

6.2 借助网格管理实现违法用地违法建设联防联控联治

借助网格管理实现基层自然资源原国土资源、海洋、测绘等执法机构执法整合，实现与地方生态环境行政执法、城管、规划建设等执法机构共管机制，建立共同责任机制的文件，形成执法合力。

6.3 实现数据共享，解决查处存在困难和不及时问题

依托自然资源“一张图”、环境、行政审批、住建、城乡规划等数据建立网格化联防联控联治数据平台，借助GIS、GPS、RS、移动互联网、无线通信、智能终端等技术手段建设海安高新区违法用地违法建设联防联控联治系统，实现全覆盖巡查，借助大数据分析发现全区疑似违法用地和违法建设事件，及时派发网格执法人员，到达现场依法制止和查处，解决查处存在困难和不及时问题。

7 结语

海安高新区以网格化综合监管运行机制为契机，探索队伍重构，优化流程重塑，完善平台重建，构建“全覆盖立体巡查、多部门联防联控、强内外问责问效”三位一体的联防联控联治工作机制，真正落实自然资源执法全面“严起来”要求，切实做好高新区自然资源违法用地和违法建设联防联控联治工作，提高制止和处置各类违法用地违法建设的能力，扎实有效遏制自然资源和城乡规划领域违法违规行为，维护自然资源和城乡规划管理良好秩序，为海安高新区经济社会高质量发展提供坚实的资源要素支撑。