聚焦“五大体系”建设科技赋能综合行政执法改革

●施骁毅

南通市通州区通过厘清综合执法范围和职责、聚焦综合执法数据赋能、强化执法统一调度指挥、夯实综合执法基层基础、突出综合执法标准规范，构建科学明晰的职能体系、全面精准的信息体系、高效权威的指挥体系，积极构建“大数据+指挥中心+综合执法队伍”新模式，有效提升执法效能和监管水平。

南通市通州区将深化综合行政执法体制改革作为推进区域治理体系和治理能力现代化的重要抓手，推动大数据、云计算等现代信息技术与综合行政执法深度融合，积极构建“大数据+指挥中心+综合执法队伍”新模式，有效提升执法效能和监管水平。

一、厘清综合执法范围和职责，构建科学明晰的职能体系

一是科学确定综合执法范围。

重点在发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的生态环境、交通运输、人力资源和社会保障、农业农村、市场监管、城市建设管理、文化旅游、应急管理8个领域相对集中行政处罚权，推进综合行政执法，从源头上解决多头执法和力量分散的问题，实现领域内“一支队伍管执法”。同时，通过江苏省政务一张网，梳理更新涉改行政处罚事项2922项、行政强制事项134项，进一步厘清部门内部和跨部门间执法权责。

二是合理划分执法监管责任。结合基层整合审批服务执法力量改革，按照“重心下移、权责一致”和“应放尽放、按需下放、有序下放”的原则，以市容市貌、环境卫生等为重点，将面广量大、基层管理迫切需要且能有效承接的453项行政处罚权以及相关行政强制措施权和监督检查权赋予镇街，明确镇街为相关职能承接主体。进一步统筹区级部门和镇街的执法管理工作，理顺职责关系，厘清执法权限，推动执法重心下移，切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题。

三是强化执法监管协同配合。

制定出台实施意见，建立区镇两级综合行政执法协调协作机制，规范执法案件移送、信息共享、专项整治等工作程序，按照“精简效能、权责一致”的原则，由区级行政主管部门牵头，率先在应急管理、城市建设管理、交通运输、农业农村、文化旅游、市场监管6大领域探索建立综合行政执法职责清单，累计梳理3574项监管职责。依法界定、合理划分各级执法权限，确定区域、镇街各层级各执法主体、范围、监管责任和执法责任，以清单形式仍无法明确责任边界的，补充具体案例，通过细化分解案例处置步骤，进一步明晰责任。

二、聚焦综合执法数据赋能，构建全面精准的信息体系

一是建设综合行政执法大数据库。归集整合全区“12345”政府公共服务、“110”指挥中心、网格管理、数字化城市管理、综合执法队伍巡查反馈、网络舆情、“南通百通”APP等渠道的事件信息资源，汇聚各级部门生产数据和水质大气监测、“雪亮工程”视频监控等物联感知数据，形成监管执法信息大数据库，开展区域治理大数据共享协同服务，做到“数据共享是常态、不共享是例外”。目前已归集60家单位1434类信息资源，数据总量1亿多条，汇集全区“雪亮工程”和部门业务监控共3.5万个视频资源。通过高清监控摄像头结合日常巡查发现违法违规行为，充分利用无人机、AI等技术，全面优化智慧检查、智慧取证、智慧办案等平台功能，实现执法案件全过程留痕。

二是推进执法监管事项进网格。全面推进资源整合重构，形成网格建设叠加优势，将户籍、城管、社保、民政以及生态环境、市场监管、应急管理等基层工作力量，整合纳入网格进行统一管理，部门不再设立专属管理辅助人员，全区统一划分设置1098个综合网格和894个专属网格。建立网格员队伍巡查清单，将与基层群众直接相关的综合行政执法事项纳入全要素网格，推动网格管理与指挥中心职能深度融合，巡查信息实时上传执法平台，提高快速介入处置能力。

三是强化智能感知研判。发挥“智治”支撑作用，针对区域治理中的重点难点问题和群众关心、社会关注的执法监管重点领域，充分挖掘现有平台、数据资源，精心打造和升级了“天网”工程、餐饮油烟监管、渣土车辆管控等一批创新应用，为综合执法提供“大数据+人工智能”态势感知应用，通过对预警项实时动态监测，预警报告同步推送至相关部门和领导，做到线索发现、推送、执法、跟踪全流程可控、可查、可溯。

三、强化执法统一调度指挥，构建高效权威的指挥体系

一是构建指挥调度体系。整合优化网格、“12345”、数字城管、大数据管理等相关部门单位的职能和机构，组建区级治理现代化指挥中心，与110指挥中心合并运行，实现“一个中心管指挥”。同步在区级相关部门和14个镇街组建业务指挥分中心和镇级治理现代化指挥中心，全面接受区级指挥平台的指挥调度和督查问效，并负责对管辖范围内的事项进行二级指挥调度和分类处置，构建起一体运行、纵横贯通、动态可视的指挥体系，以协同合作为导向，建立“发现、分派、处置、核查、结案”全方位、立体化、工单制、闭环式运转模式。

二是开发综合行政执法指挥协调“一张图”。依托区镇两级指挥中心，建设集线索受理、指挥调度、全程可溯、执法公示、信息共享、研判预警、督查问效功能于一体的综合行政执法指挥协调“一张图”，重点开发执法信息库、联动指挥模块、监测预警分析等板块，汇聚执法人员、执法对象、执法事项等执法信息以及本层级各条线执法案件数据，实时展示综合执法案件的办理进程，实现综合行政执法的全量数据归集和资源共享，并与省行政执法管理和监督综合平台对接，促进案件执法质效提升。

三是建立执法联动指挥工作机制。印发《南通市通州区综合行政执法联动指挥联席会议制度》，明确联动指挥工作机制的组织架构、主要职责和工作规程。明确区镇两级指挥中心在“两不变两继续”的前提下开展执法监管指挥调度，其中，镇级指挥中心负责一线处置，就常见多发、简单易处的事项进行调度指挥、及时处置。区级指挥中心负责实战指挥，突出统筹协调、部门联动，对跨部门、跨层级、跨区域等综合行政执法事项进行协调处置。将执法事项推送至综合行政执法队伍及承接执法权的部门和镇街进行处置，各执法机构将处置结果在规定的时间节点反馈至指挥中心，形成监管执法闭环。

四、夯实综合执法基层基础，构建规范精干的队伍体系

一是整合执法队伍聚合力。区级层面，一方面优化整合区级部门内部执法监管职能，除法律法规有明确规定和不宜实施集中执法的情况外，将生态环境、交通运输、人力资源和社会保障三个部门内由多个科室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并，通过内部执法队伍与职责整合，对外统一行使部门行政执法职责，有效避免部门内多头执法现象，实现“一个部门一支队伍管执法”。另一方面，探索实行综合执法和专业执法相结合，对农业农村、文化旅游、市场监管、城市建设管理4个领域执法职能相近、对象相同、方式相似的相关执法机构和职能整合，设置综合行政执法队伍由一个主体来统一行使，通过跨部门、跨行业整合，实现“一个领域一支队伍管执法”。

二是下沉执法力量强基础。各镇街均设立综合行政执法局，挂综合行政执法管理办公室牌子，按区域履行综合执法职能，协调配合区直相关执法机构在镇街区域范围内开展联合执法。积极推动执法重心下移，明确区级生态环境、市场监管等7支队伍一线执法队员比例不少于80%，城市建设管理执法大队134名编制下沉基层，实行“区属镇管镇用”，首批88名执法人员已纳入镇街统一管理、考核使用，做到既充实编制资源，又充实人才资源。构建财政事权和支出责任相适应的财政管理体制，在办公用房、执法车辆、装备设施等方面予以坚实保障。

三是加强执法人员业务培训。抢抓司法部行政执法人员培训标准化体系建设试点契机，统筹整合各类培训资源，适应不同层级、不同行业、不同岗位行政执法人员的多样化需求，推动行政执法人员培训工作制度化、规范化、常态化。注重分级分类培训，重点对下放行政处罚事项的实际操作开展针对性业务培训，2020年已开展25次专题班，培训1894人次，各镇街执法队伍已至少完成一遍轮训。

五、突出综合执法标准规范，构建务实管用的制度体系

一是推进执法机构规范化。出台《关于规范镇（街道）综合行政执法工作的指导意见》，明确镇街综合执法局“一厅十室”场所设置标准和日常管理规范。推进镇街安监队伍与下沉城管队伍融合，深化结构重塑和人员重组，实施分区域“全科式”综合执法，做到一个片区“一支队伍管全部”，实现物理整合与化学融合双推进。

二是推进执法程序规范化。印发《南通市通州区镇（街道）综合行政执法工作制度》，制定重大执法案件集体讨论、法制审核等制度规范，落实综合行政执法“三项制度”，进一步严格执法程序要求。印发《南通市通州区镇（街道）行政执法案件监督工作办法》，充分发挥司法行政体制优势，着力加强队伍建设，利用司法所专业力量，推动行政执法监督力量下沉，执法监督效能落地见效。强化日常执法组织保障，推进综合执法网上运行，通过统一工作标准和办理流程，实现公正运转。

三是推进综合执法效能化。针对餐饮领域油烟、扬尘治理执法顽疾，根据违法问题涉及领域，实行联合执法；针对日常巡查监管中发现的潜在问题，预警提示违法风险，进一步前移执法关口，实现从“以罚代管”到“以管促治”的转变，全面提升辖区治理能力和水平，有效解决了基层治理“管得了的看不见，看得见的管不了”的问题。