“双碳”目标下中国气候变化立法的双阶体系构造

余耀军

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）

2020年9月22 日，在第75 届联合国大会期间，中国提出将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，此即“双碳”目标。为实现这一目标，应对气候变化立法则是众多科学有效治理工具中的必然选项。2016年，应对气候变化法被列入《国务院2016年立法工作计划》研究项目，但迄今尚未颁布。实际上，国际上并没有通过一部气候变化法即可解决全部碳排放问题的成功先例。法律对气候变化的应对是碎片化的，这在某种程度上是由气候变化的全球性、多中心和跨部门性质决定的。此外，对气候变化问题的动态理解也影响了法律反应的清晰度和稳定性，使得气候变化立法难以形成独特领域。与此同时，与气候变化有关的法律越来越多，关注该领域的主体从国家领导人、国际组织、企业、到非政府组织乃至个人。许多主体均试图推动运用法律解决气候问题。文章通过界定气候变化问题所涉之法律监管范围，借鉴欧盟、英国、德国、法国等域外气候监管法律的做法，提出中国气候立法应采用双阶结构模式，即直接立法加间接立法的全新模式。该模式考虑了气候变化法律监管的复杂性、综合性、系统性、动态性，在确定直接控制手段的同时，不断调适与既有法律体系的关系，以带动并释放与碳排放有关的整个法律体系的制度潜力。目前中国应对气候变化立法的研究还非常薄弱，文章意在比较研究的基础上，提出构建中国气候立法体系的学理方案，为达成“双碳”目标提供学术建议。

1 气候变化问题的法律监管范围与相关法律之类型化

1.1 国际面向的监管空间

气候变化问题具有高度的复杂性。这不仅体现在温室气体的多样性，还在于该问题具有深刻的社会内涵和全球性特征，以及由此需要的复杂的监管机制。在国际上，气候变化还与全球贸易、人权问题纠缠在一起［1］。如何协调其中关系，不仅事关对既定国际法律规则的理解和运用，还对未来的国际法律走向具有潜在的引领功能。

国际气候变化制度的核心是1992年《联合国气候变化框架公约》确定的“共同但有区别的责任原则和各自能力原则”。这一原则要求发达国家为其150年工业化进程中排放的温室气体承担历史责任，规定了发达国家缔约方的不同责任。1997年签署并于2005年批准的《京都议定书》［2］为《联合国气候变化框架公约》附件一国家分配了更大的减排义务，并允许通过各种灵活机制来实现减排承诺［3］。由于《京都议定书》并未将中国、印度、南非、巴西等国列入减排义务国家，导致工业化国家的不满，于是产生了国家气候变化应对法律的两个论战领域：发达国家的历史责任及其道德义务、严重污染国家与其能力相当的减排义务。2015年《巴黎协定》强化了《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任原则和各自能力的原则”，在第4条强调要“认识到发展中国家缔约方达到峰值需要更长的时间，并在此后根据现有的最佳科学方法迅速减少排放，以便在公平的基础上，并在可持续发展和消除贫困的努力中，在21 世纪下半叶实现温室气体的人为源排放量和汇清除量的平衡”。中国提出的“双碳”目标正是对该条要求的回应。《巴黎协定》延续前面的气候变化国际公约的规定，在一定程度上为缔约国模糊道德与法律的边界提供了可能性。正如有研究指出的那样，《巴黎协定》包含了“硬性义务、软性义务和非义务，是不精确和不稳定的，它们之间没有明确的界限”［4］。这为中国气候问题的监管法律打开了气候正义、气候公平的法律论证空间，使得自我责任设定具备了弹性，从而打通气候变化的本国立法与国际气候变化监管联通的关键点。此外，在与国际应对气候变化问题的法律监管衔接时，需要关注气候法律在促进性别平等、提高参与度、增加透明度方面的要求。

后《巴黎协定》时代，应对气候变化的国际空间层次亦有所增加。中国在气候变化监管立法时需注意到非国家行动者、区域协作空间的建立等带来的法律问题。《巴黎协定》开启了气候变化自下而上的行动模式。缔约方会议决议在序言中指出：“坚持和促进区域和国际合作，以动员所有缔约方和非缔约方利益相关者，包括民间社会、私营部门、金融机构、城市和其国家以下各级政府、地方社区和原住民采取更有力和更雄心勃勃的气候行动”。这些非国家主体可以在全球气候行动门户（NAZCA）上登记各种倡议。

值得特别留意的是，国际气候变化监管法律提出了气候变化引起的“损失”（loss）和“损害”（damage）概念。损失是指永远失去、无法挽回的东西，如生命或物种的损失；而损害是指已经损坏但可以修复或恢复的东西，如道路或堤防。因为无法在气候变化引起的损失或损害之间建立明确的归因机制。因此，国际气候变化法律中的损失和损害概念并不意味着责任和赔偿，但其内在的责任要求依然存在。这为中国气候变化监管立法预留了一个法律空间，需要在下一步立法进程中高度关注。

1.2 国内面向的监管空间

国内气候变化的监管层级，从国家、部委到省、市、县地方各级政府；监管领域从政治到经济、社会；监管措施从规划、财政到农业生产结构调整、运输设施改变等。孤立地审视任何一个监管层级、主体、领域、措施，均无力应对气候变化这一大尺度问题。事实上，气候变化的监管延伸、渗透到诸多法律之中，是多种法律形式、监管战略、治理技术的混合体。

首先，对于CO2排放的主要贡献者——火电、能源、汽车等行业如何转型是气候变化法律监管的重点。中国是煤炭消费大国，2020年煤炭在一次能源消费的比重虽然已经从2005年的67%下降到了56.8%，但依然占比过半，短期内大幅下降将给整个经济、社会系统带来难以承受的压力。对此，应对气候变化法律的监管必须要考虑整体风险，尤其关注对贫穷人口带来的影响。在建构应对气候变化监管法律制度时需考虑弱势群体的特殊问题。2020年中国人均年生活用电量780 度，仅仅是美国4980度的15.7%［5］。而农村人口，边缘山区的用电量更少。中国人均CO2排放量低于美国、韩国和日本。2018年的人均CO2排放量，美国为17.74 t，韩国为13.04 t，日本为9.13 t，中国为8.40 t［6］。能源转型的制度空间，应关照地理空间、经济社会的区域空间的复杂性。

其次，气候变化的法律监管空间与环境保护法、规划法存在重叠区域。污染防治领域的法律，比如《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等与气候变化关系密切。尤其是当下，中国在治理污染的同时如何减少温室气体排放，前述法律具有很大的制度空间。而《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）和《中华人民共和国草原法》等自然资源保护类法律在发挥促进经济发展和环境保护作用的同时，可以发挥增加碳汇的功能。森林是独特的CO2储存库，欧盟各国在气候变化的立法中均十分注重森林碳汇的计算。德国的森林每年能够吸收5800 t CO2当量。为此，联邦内阁给予森林的可持续经营更大的奖励。城镇规划、土地利用规划、交通规划等对气候变化影响甚大。此为气候变化法律监管的中观层面，不容忽视。

再次，气候变化法与经济法、农业法有一定交叉。如金融法主要是关于国家的经济政策调整及其产生的法律关系，调整的不是平等主体间的关系，但可通过绿色金融确保气候和环境因素带来的金融风险和机遇能够纳入主流的金融决策之中。其领域包括：为公共或私人的绿色投资提供融资、为诸如水资源管理或生物多样性保护等环境保护和服务融资；为预防、减少、补偿气候和环境损害提供资金；鼓励实施环境和环境损害适应性项目的公共政策；以及专门处理绿色投资的金融体系。具体包括绿色债券、绿色贷款、绿色上市股票以及与可持续发展有关的产品、环境、社会和治理（ESG）披露的标准化等。其规制空间仍在发展之中，且规制难度较大。这给银行法、证券法等带来了新的议题。中国目前的绿色金融主要是绿色信贷。2012年出台了中国银行业金融机构开展绿色信贷的纲领性文件《绿色信贷指引》。2013年原银监会发布的《绿色信贷统计制度》以及2015年开始施行的绿色信贷实施情况综合考核评价体系规范和促进了中国绿色信贷的发展。2018年央行出台绿色贷款通知，从而确立了中国绿色信贷统计标准。同年，出台绿色信贷业绩评价通知，对评价指标、方法、结果和运用等方面进行详细阐述，从而形成相对完善的绿色信贷评价体系。农业的核心是保障粮食安全，既可能生成碳汇，也可能排放CO2。德国在2021年5月12 日通过新修订的《气候变化法》时，联邦食品与农业农村部部长向内阁解释说，农业是无法实现零排放的生产部门，因为它本身就是生物系统的一部分，但可以将2030年的排放目标控制在56 t CO2e以内。为此，需要以动物福利为导向重塑畜牧业法律；加强天然碳汇资源的保护，比如保护农业土壤腐殖质资源等。

最后，气候变化对民商事法律构成冲击。减少排放对于市场主体而言是一个额外的公法义务，而民商事立法的权利本位性质使其对来自公法的限制较为敏感。对于碳排放的控制，立法上存在对公法的路径依赖。尽管一些能源公司、航空公司、钢铁公司采取了主动降碳的发展路径，但就法律赋予其强制性义务并规定转型的时间控制而言，公司适应过程中出现的诸如债权人保护、预期违约等问题依然与气候变化立法有千丝万缕的关系。保险法为应对气候转型，不仅发展出新的保险类型，而且保险管理体制也发生了变化。气候变化引发的巨灾风险，因受因果关系的限制无法求偿，保险人唯有通过保险合同的签署、保险条款的约定、保费的确定等方法，转移自身压力，从而对经济产生抑制效果。发生在私法自治领域的此类变化、应对气候变化的公法机制如何切入等问题，促生出一个巨大的监管空间。

此外，气候变化与就业、生活成本、健康也有一些关键连接点。鉴于其具有隐蔽性和科学技术性的特点，监管立法需要全面评估这些领域。而法律介入气候变化的教育，制定相应的宣传、教育法律制度，引导全社会关注气候变化议题，养成低碳生活模式，推动企业形成绿色发展理念，培养生态价值观等，则是基础性、长期性的监管领域。

1.3 相关立法之类属

综上，气候变化立法的监管空间需考虑国际国内两个空间及其关联点。气候变化问题监管空间所涉领域和问题具有复杂多样性的特质。这些不同的领域和问题都与应对气候变化存在直接或间接的关联。前者如气候变化法，后者如金融法、农业法。应对气候变化立法须以体系化思维从直接影响气候变化和间接影响气候变化两个维度加以考量，分为直接立法和间接立法两种法律形态。

前述研究表明，气候变化的法律监管空间宏大而复杂，气候变化立法的概念因此难以形成一个公认的统一概念。伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候研究所建立了全球最全的气候变化立法数据库，从2010年起每年发布研究报告。该研究所认定的气候变化立法是关于气候变化的“一套法律、法规、法令或有约束力的计划”［7］。文章认为，所谓气候变化立法是关于减少、消除温室气体和适应气候变化的一系列直接和间接立法的总称。直接立法是指以实现气候政策目标为主要目的的立法。直接立法的文本表现为应对气候变化的框架立法或一系列专项立法。框架立法是以全面、统一的立法原则、管理体制和机制为基础，以整体、综合的方式解决气候变化的多个领域的法律文本。纵观世界范围内不同国家的立法，可以发现目前存在以下的气候变化直接立法。首先，框架性立法，如《英国2008年气候变化法》（简称《英国气候变化法》）、2021年《德国气候变化法》；其次，规定温室气体排放报告和核算义务、气候变化融资等有关的专项法律。以图瓦卢为例，由于其是一个由九个环形珊瑚群岛组成的南太平洋岛国，全国最高海拔仅4 m，是因全球升温受威胁最严重的国家。为此，图瓦卢颁布了《资助气候变化适应：2015年气候变化和灾难生存基金法》（2016年第11号），以协调、有效和及时的方法应对气候变化带来的灾害。而所谓间接立法，则是指对气候目标实现具有支持、阻碍影响的立法。此类立法如《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）《森林法》《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）等。此类立法涉及领域广泛而驳杂，立法并非以应对气候变化为目的，但其内容和实施效果都会对应对气候变化的目标产生影响。

正如前文所言，直接立法和间接立法的界分是基于气候变化问题监管空间所涉领域和问题与气候变化联系的密切程度不同。由此，就直接立法和间接立法的关系而言，直接立法是应对气候变化的支柱性立法，间接立法是应对气候变化的辅助性立法，两者共同构成应对气候变化的法律体系。换言之，应对气候变化法不应是狭义上的直接立法，而应是广义上的直接立法和间接立法。间接立法的制度设计可以不直接以减少温室气体排放为制度目标，但制度实施的效果有利于温室气体的减排或减少。直接立法的法律制度和间接立法的有关法律制度密切配合，构成一个完整的应对气候变化的法律制度体系。如《森林法》规定的植树造林制度、限量采伐和采伐更新制度以及封山育林制度，这些制度的目的在于增加森林覆盖率或提高森林质量，但实际上也增加了碳汇。这和直接立法中关于减少温室气体的制度遥相呼应，从不同的路径实现了温室气体减排的目标。

2 直接立法

2.1 直接立法的功能

直接立法是国家层面对气候问题做出反应的普遍做法。不单大陆法系国家如此，英美法系的国家也极为踊跃地采用了成文立法的模式来应对气候变化问题。尽管气候变化立法一定程度上构成对既定法律的干扰甚至破坏［8］，但直接的气候变化立法在确定碳排放目标、建立减排工作机制和行政架构、确定政府责任等方面的功能使其具有不可或缺性。英国被誉为是世界上第一个采取成文立法形式应对气候变化的国家。法国也于2019年通过了《能源和气候法案》。此外，瑞典（2018）、丹麦（2019）、墨西哥（2012）、新西兰（2019）、韩国（2010）等国家均通过了气候变化的单行成文法。根据伦敦政治经济学院建立的全球气候变化法律数据库的统计，截至2021年7月4日，世界上198 个司法管辖区总共通过了2251 项气候法律和政策。

直接立法的首要功能是整合分歧、形成国家共识。应对气候变化是一个极富挑战性的立法领域。任何一个国家在具体制度上如何取舍均存在多种竞争性观点。鉴于其涉及面广、争议大，国家不得不采取成文立法的方式引入新的规则体系，成文法被假定成国家立法机构对在气候变化应对上的分歧进行了有效整合并取得了共识。2008年颁布《英国气候变化法》时，尽管对如何应对气候变化众说纷纭，但在是否应对气候变化问题上基本保持一致。2008年英国议会646 名议员之中只有5 名对该法投了反对票，该法也获得工业界的普遍支持。

直接立法的第二个好处是将新的规则体系嵌入已有的行政管理框架之中。美国政府对于应对气候变化的反复无常和顾虑重重给全球留下了深刻印象。这足以让议员们去推动成文立法以便给政府订立执行框架，政府只能在立法确定的框架内制定经济、社会政策和目标，从而迫使政府负起应对气候变化的责任。

直接立法的第三个优点是建立强有力的执行机制，借由法律责任的惩罚机制，保障气候变化的目标得以实现。比如《巴黎协定》要求各缔约国采取减缓措施，保持连续贡献。国内立法在转换这一国际法律义务时，采取了有力的制度机制，包括向议会定期汇报、第三方评估、法律责任等制度逐步建立和完善，使得立法目标得以实现，如《英国气候变化法》《德国气候变化法》。

此外，直接立法还以主权国家的权威方式向国际社会做出应对气候变化的承诺，对内对外均具有象征性价值。气候变化的直接立法以一种简洁、明确的形式，使国内的企业和公众明白无误地知道国家的基本立场和目标，也以最受人尊重的形式，向国际传达一个国家履行国际义务的决心和行动节奏，带动国际国内市场主体寻求新的合作和投资机会，使政治行动和市场导向趋向同一个目标。

2.2 直接立法必须解决的关键问题

第一、减排目标和碳预算。法律中规定的减排目标具有战略性。这一内容多在总体性或框架性立法中加以规定。如《欧洲气候法》（临时协议）A 确定2050年实现碳中和。该临时协议规定的阶段性目标包括：2030年比1990年减少55%的温室气体排放并清除2.25 亿t CO2当量，2040年的目标由欧盟委员会最迟在第一次全球评估后6 个月内提出［9］。德国2019年通过的《德国气候变化法》，目标是2045年实现碳中和。《德国气候变化法》在第二部分“气候目标和年度排放预算”中规定了国家气候目标，并以此分解年度排放预算，碳预算可依气候目标的调整而调整。2008年《英国气候变化法》规定了有约束力的2050年碳排放目标，规定国务大臣有责任确保英国2050年的净碳账户比1990年的基线至少低80%。为此，英国引入了碳预算，每个碳预算都对温室气体总排放量提供了一个为期五年的法定上限。连续碳预算确定了实现英国长期气候目标的具有成本效益的途径。在制定碳预算时，气候变化委员会考虑了许多因素，包括来自气候科学和相关国际发展（例如《巴黎协定》）的最新证据以及拟议路径的成本效益及其影响竞争力、燃料贫困、财政平衡和权力下放的管理。到目前为止，英国法律已经制定了五个碳预算，覆盖了从2008 至2032年。碳预算是具体的减排规划，每五年一个周期。英国的碳预算指标比较激进，其要求高于《英国气候变化法》的要求。比如，碳预算设定的减排目标是到2020年较1990年减排34%，而《英国气候变化法》的目标为26%。澳大利亚维多利亚洲《气候变化法》确定的目标为2050年实现温室气体零排放［10］。

第二，设置相对独立的专家委员会。委员会定期评估气候政策并提出建议是较为普遍的制度安排。独立专家机构可以通过引入长期视角、提高气候目标的可信度和确保更多基于证据的决策来加强气候治理。为确保有效，独立的咨询机构必须具有适当的地位。这意味着其拥有明确的法定授权、强有力的领导、充足的资源和足够的权力来追究政府的责任。独立机构可以支持有关减排（减缓）和气候适应力（适应）的政策实施。随着全球独立气候变化委员会数量的增加，相关国际协调机制正在形成之中。英国的实践证明，一个强大、独立的委员会对于实现英国的气候变化目标至关重要。首先，独立委员会的分析得到了各方利益相关者的使用和信任。在议会中，反对党政治家特别经常使用独立委员会的分析，并为更大的雄心提供理由。其次，独立委员会在目标（法定碳目标）、过程（对议会辩论的影响）和实质（例如影响关于能源、基础设施、住房和水的新法律）方面对气候政策的实施方式产生了重大影响。独立委员会形成政策建议的基础是严谨的分析和广泛的利益相关者参与（包括议会）的结合。如果政府不更仔细地遵循独立委员会的政策建议，它就会面临司法审查的风险［11］。同属英联邦的澳大利亚于2011年立法［12］成立了气候变化管理局（Climate Change Authority），还设立了土地部门碳和生物多样性委员会（Land Sector Carbon and Biodiversity Board），就与土地部门有关的气候变化措施向环境部长、气候变化部长和农业部长提出建议。2001年6月24 日通过的《欧洲气候法》规定建立独立的欧洲气候科学顾问委员会，以提供独立的科学建议。委员会在欧洲环境署的行政架构之内，但同时独立行事。委员会由一个科学委员会和一个管理委员会组成，每年召开两次会议，理事会成员任期五年。该法还规定到2023年9月及以后每5年，委员会将评估欧盟及其成员国的气候排放轨迹。独立的科学委员会被寄予厚望。

第三，执行机制。由于气候问题的复杂性，应对气候变化主要仰赖国家自上而下地推动。由此，确定政府应对气候变化职责就成为实现气候变化法的一项主要内容。总体而言，政府的职责主要体现在以下几方面：其一，确定年度温室气体排放目标、排放预算，承担确保遵守年度排放预算的责任。在立法已确定减排总目标的背景下，其实现需要政府对总目标进行年度分解，确定年度减排指标，并在必需时对既定目标加以调整。排放目标的实现与排放预算的确定密不可分，由政府负责确定年度温室气体排放预算。制定年度排放预算包括预算的确定和调整以及相关的行动计划。气候变化法律允许监管机构进一步制定具体的计划，给监管者更多的灵活性，使其能够根据专业判断设置高效的政策，是一条可行之路［13］。美国环保署于2014年发布的清洁电力计划为每个州分配了单独的减排目标。这些目标若全部达到，则美国电力行业到2030年将比2005年减排32%。如果某个州未能达到，环保署则可根据《清洁空气法》第111（d）款的规定检查其使用的技术和措施［14］。其二，制定气候行动方案。目标和预算的达成与落实需要具体、科学合理的行动方案，因此，制定气候行动方案应成为政府的一项重要职责；其三，进行碳排放交易初始分配和交易市场监管。政府需要根据国家经济社会发展和环境保护的需求，根据碳排放源的分布情况，基于公平合理的原则，对碳排放指标进行初始分配，并为保障交易市场的有序运行依法对其监管。

强有力的执行机制是气候变化法成败的关键。以在减排方面备受诟病的美国为例，其至今未有气候变化联邦层面的直接立法，监管机构的行政职责也不够清晰。联邦能源管理委员会（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）的职责是“为消费者提供经济高效、安全、可靠和可靠的能源。通过适当的监管和市场手段以及协同努力，帮助消费者以合理的成本获得经济高效、安全、可靠的能源服务”［15］。环保署（EPA）只能在将CO2视为污染物质时援引《清洁空气法》进行执法，无法就能源问题直接进行规制和执法。

3 间接立法

3.1 间接立法的功能

气候变化应对牵涉到广泛的经济和社会监管领域，规划、能源、交通、财政、金融、企业、保险等法律均不同程度与气候变化相关。所有这些领域，既可能支持气候目标的实现，也可能阻碍乃至破坏目标的达成。间接气候法的出现是因为气候问题是一个普遍的、多中心的社会问题，与许多受具体监管的部门问题交织在一起。

间接立法的存在说明了气候立法的离散性和碎片化。应对气候变化的问题实际上被分割为若干问题，每一个碎片都是气候变化法律拼图上的重要部分。立法专家和学术研究人员不会依靠一个集中的气候变化政府机构或一部直接的气候变化应对法律去解决全部问题。

间接立法在深层次上制约着直接立法的成效。直接立法作为一套新的规范体系，不可能对既定国家的法治秩序进行重组，而是不得不嵌入其中，而这可能使直接立法的实施受到掣肘。有时候，通过运用已有制度进行治理，不仅降低立法成本，也会提高立法效率。比如在环境影响评价制度中，增加温室气体减排的评价。同理，如果能源法仅以保障能源安全和公平为目的，不安排减碳、清洁能源等内容，则明显会影响到气候变化直接立法的效果。反之，若能源立法在内容设计上考虑到减排的问题，则会对气候目标的实现发挥正向的推动作用。这说明气候变化间接立法对直接立法的实施效果有密切关联。气候变化间接立法在应对气候变化的法律体系中不可或缺。

3.2 需调适的关键间接立法

首先，能源立法。能源立法的首要目的是确保能源供应，次要目的是提高能源供应效率。但能源立法在实现上述目的的同时，在应对气候变化问题上也可以发挥重要作用。欧盟注意到能源立法在应对气候变化方面的作用。其在《欧洲议会和理事会2018年12月11日关于能源联盟治理和气候行动的法规（EU）2018/1999》中明确规定该法规为能源联盟和气候行动（治理机制）的可靠、包容、具有成本效益、透明和可预测的治理规定了必要的立法基础。能源联盟应涵盖能源安全、内部能源市场、能源效率、脱碳以及研究、创新和竞争力，并明确治理机制的主要目标应该是能够实现能源联盟的目标，特别是2030年气候和能源框架在温室气体减排、可再生能源和能源效率领域的目标［16］。欧盟在能源立法中的实践经验应为中国能源立法的完善提供借鉴。鉴于全球升温主要归因于化石燃料的使用，而中国化石燃料占比超过80%，因此，通过优化能源结构以降低碳排放成为当务之急。2020年4月，国家能源局发布了《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，虽然在其第1 条立法目的中并没明确提及应对气候变化，但在第19 条明确规定国家加强能源行业减缓和适应气候变化能力建设，减少温室气体排放。能源立法中还有《煤炭法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国节约能源法》《可再生能源法》等。这些立法的目的确立和制度设计并没直接应对气候变化，但这些立法都可以通过对现行规定的修改和完善发挥应对气候变化的作用，如《可再生能源法》是为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，但该法对可再生能源的开发利用的激励无疑有助于应对气候变化能力的提升。

其次，环境与资源保护法及规划法。国家林草局已经制定了一系列规范性文件来应对气候变化，包括《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》等。目前正在筹备计算全国的碳汇数量。联合国“降低因森林砍伐和退化所产生的排放”（REDD）计划旨在减少发展中国家因森林砍伐和退化所产生的排放。REDD+对该计划进行了升级，增加了对森林保护、可持续管理和提高森林碳储量作用的强调。中国是世界上森林资源最丰富的国家之一，通过植树造林和重新造林的努力，中国也拥有世界上最大的人工林储备。目前，中国大部分森林都是年轻的和/或中年的，因此，中国有能力通过可持续的森林管理，提高森林碳储量。虽然REDD+并不代表全球气候变化的全面解决方案，但它可以帮助稳定不断上升的气温［17］。发展中国家有五种措施符合REDD+的行为类型：①减少森林砍伐造成的排放；②减少森林退化造成的排放；③森林碳储量的保护；④森林的可持续管理；⑤增加森林碳储量［18］。实际上，已有研究表明中国植树造林的碳吸收作用被低估了［19］。因此，中国关于森林的气候变化应对立法应将国内规范与国际规范相衔接，以便更加全面地运用制度空间。2021年2月中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，确定的工作原则之一是“创新智慧、安全绿色”，以便“加快推进绿色低碳发展，交通领域CO2排放尽早达峰”［20］。这一规划的实施，还需要诸多规划和法律制度的配套。

再次，经济法、农业法。前已述及应对气候变化法和经济法、农业法之间的关联。就中国经济法和农业法而言，应寻求与影响气候变化的关联点，通过金融、税收、农业生产方式的转变等路径，为应对气候变化提供支持。以《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）和《中华人民共和国清洁生产促进法》为代表的经济法存在大量涉及CO2排放的条款。中国《循环经济促进法》明确规定发展碳循环经济。其中的很多政策措施，都有利于碳循环经济的发展，如：废物交换利用、能量梯级利用、生物质能源、木材节约和代用技术的开发利用等等。碳循环经济是应对气候变化的一条充满挑战的路径。循环经济初始的“3R”（3R 是减量化（reduce）、再利用（reuse）、再循环（recycle）的简称）原则之上增加的“去除”（remove），其就减碳而言，最常用的是碳捕获、增加碳汇等。而开征碳税也是一个在环境保护税之后的新选项。财税金融手段也是推动碳减排的重要手段。如通过税收优惠鼓励低碳能源的使用和低碳经济的发展，通过绿色金融，鼓励和引导投资向低碳经济领域的投入。原银监会和中国人民银行从2006年即开始推动绿色金融，逐步建立绿色金融体系，绿色金融的政策性工具已经与气候变化应对成功地进行了一些衔接，为发展中国家提供了制度典范［21］。《农业法》第57 条规定了要“合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源”。该条规定需要进一步细化，使其具有更强的可操作性。国家层面可制定农业碳汇规划。这方面，黑龙江省正在探索［22］。

最后，民商事立法。虽然减少排放给市场主体增课了一个公法义务，使市场主体，如公司在适应过程中出现了债权人保护、预期违约等问题，但就应对气候变化公益保护这个关乎人类未来命运和发展的课题而言，气候变化的公法机制适当切入私法自治领域的必要性已然存在，民商事立法对此予以回应成为必须。如，对于预期违约问题，有关立法可研究制定将因应对气候变化的缘由而免于承担违约责任的法律规范。《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）对于因气候原因引发的灾害风险没有涉及，实践中更无相关险种的设计。未来《保险法》修改时应设立相应的保险。

4 结 论

气候变化问题的全球性、多中心和跨部门的复杂性特质，决定了气候变化监管法律的复杂性、综合性、系统性和动态性。这意味着中国应对气候变化立法单依直接立法的路径无力应对气候变化，更遑论以单一专法应对气候变化。因此，应对气候变化的立法应以系统性思维加以考量。具体而言，中国应对气候变化立法应采用双阶体系构造，即直接立法加间接立法的体系构造。直接立法包括直接以应对气候变化为目的法律，不一定直接在其标题或条款中贴上气候变化的标签。其可以以框架法的形式，也可以以专项法的形式存在。间接立法包括间接影响气候变化的法律，如《循环经济促进法》《森林法》等。直接立法和间接立法分别从不同的角度和领域发挥应对气候变化的功能，共同构成应对气候变化的法律体系。与此相应，两种立法的有关法律制度应密切配合，彼此呼应，构成一个完整的应对气候变化的法律制度体系。此外，在立法时，一方面应注意和相关国际条约的衔接，以便履行中国承担的应对气候变化的承诺和义务。另一方面应注意有关国际条约给中国在应对气候变化监管立法所留下的法律空间。以“共同但有区别责任原则和各自能力原则”为依据，深刻理解和把握《巴黎公约》中硬性义务、软性义务和无义务之间无明显区别的特点给中国带来的承担减排责任的弹性法律空间，本着气候正义、气候公平的理念，根据中国的实际厘定气候变化立法的内容设计。作为发展中国家，我们的碳减排目标之设定应具有一定的弹性，发达国家也应为发展中国家的减排提供一定的技术和资金帮助。同时，中国还应建立和健全自下而上的应对气候变化行动模式，充分发挥利益相关方在应对气候变化问题上的作用。中国应对气候变化的法律体系塑造目标旨在履行减排国际义务和实现碳减排的目标。整个体系的构造需要充分挖掘已有立法的制度空间，注意到气候变化应对在法律上横向的跨部门特征及纵向多层次的特点，逐步完善中国气候变化双阶立法体系。