省以下生态转移支付制度环境保护激励效应

李淑瑞，薛 钢

（中南财经政法大学财政税务学院，湖北 武汉 430073）

在依法治国的理念下，“用严格的制度保护生态环境”已经成为全社会的共识，完善政府间转移支付制度，发挥生态转移支付制度的激励效应，不仅取决于制度目标的良好设计，而且有利于政府间利益协调。文章以中西部样本省份对县（区）重点生态功能区转移支付（以下简称为生态转移支付）为研究对象，使用计量模型，分析生态转移支付制度环境目标的作用机制，以期完善生态转移支付制度目标，提高资金的瞄准效应。

1 文献综述

生态转移支付作为地方生态环保行动者的一种财政激励措施，国外研究主要关注地方政府信息不对称与异质性问题，Kosoy 等［1］和Ferraro［2］认为补偿对象的异质性将会导致生态补偿的标准不能体现公平和效率等问题，而Droste 等［3］认为在分权政府具有保护能力的前提下，生态转移支付可以激励分权政府的生态保护行动。

在政府主导、多元参与的环境治理体系中，生态转移支付制度是探索中国绿色发展的有效工具。不同学科领域的学者从不同的视角研究生态转移支付制度，就目前国内研究现状而言，部分学者从宏观制度设计角度研究，马骏［4］认为判断一个国家的理财能力，主要从资金分配、配置效率以及运行效率三个维度分析，制度设计和目标协调是提高激励效果的关键。沈满洪等［5］强调了政府在生态保护补偿中的积极作用，认为上下级政府间财政转移支付的带动作用是“新安江”跨界流域补偿的创新点。刘炯［6］认为生态转移支付制度设计的关键在于，提高地方政府治理意愿与治理能力，优先明确地方政府生态服务职能，弱化“牺牲环境换取增长”的动机，从而有效实现目标协调；另一部分学者是基于制度激励与约束视角分析生态保护机制。如卢洪友等［7］认为通过“结构性改革”实现激励相容，重塑“基本财力指数”；马国贤［8］考虑将无偿补助转变为绩效补助；张文彬等［9］认为可以通过比较激励诱导和惩罚两种监管模式，寻找不同条件下最优化方式；而黄锡生等［10］在文中将激励约束机制定位为生态保护补偿的调节功能，并未苛求其具有核心地位。除此之外，还有学者从技术、社会学等角度提出政策建议，以强化生态环保理念和绩效考核监督机制。何立环等［11］认为可以利用现代信息技术构建监测分析平台，从技术角度优化约束机制；任丙强［12］从中央和地方的关系角度分析，认为财政激励措施抑制了地方环境政策的执行，调动社会力量可以多元合力树立环保理念，从而提升整体福利。目前多数学者侧重于研究制度框架设计、生态补偿标准分析等，生态转移支付实证研究较少，曹鸿杰等［13］从省级行政区层面分析了生态环境保护效果；李国平等［14］和徐鸿翔等［15］以陕西省为样本分析了生态转移支付资金分配和效率；刘炯［6］以东部六省的地级市为样本构建响应函数。

从目前研究来看，虽然重点生态功能区转移支付资金是直接分配予县（区）财政部门，但实证研究停留在省级和市级，难以揭示生态转移支付制度的作用机制，且缺乏对县域生态环境目标作用机制的验证。文章在生态补偿顶层设计、政策评价等相关研究基础上，从财政学角度，探索政府间环保治理有效运行机制。一是基于财政学视角，从政府间财政关系入手，探究省以下财力偏向配置问题，通过县域样本环保目标激励机制的检验，丰富了县（区）地方政府行为的有效激励途径，提高绩效考核的瞄准性。二是基于方法角度，构建了地方政府的节能环保支出和农林水事务支出的影响机制，有利于深入了解“中介”和“调节”变量影响地方生态环境的内在机理，为进一步深入研究经济高质量发展与生态环境保护目标的协同性，探索县域地方绿色实践提供有益启示。文章的边际贡献在于，将生态转移支付的作用机制从中央对省层面扩大到县域，运用“中介”与“调节”模型，基于“双目标”视角分析省以下生态转移支付制度，通过检验县域生态环保目标激励机制的作用路径，矫正地方利益分配格局的差异导致的政府生态环保决策的扭曲。

2 激励效应研究假设、方法及模型构建

中国生态转移支付制度主要任务在于推进生态文明建设，引导和激励地方政府加大生态环境保护投入力度，同时还肩负着提高地方基本公共保障能力的职责，具有生态环保与公共服务均等化双重目标。截至2020年底，中央第一批试点的17 个省份累计拨付资金，约占总分配资金的3/4，在一定程度上反映了生态转移支付资金配置的整体思路，为了分析生态转移支付制度双目标的协同机制，选取中国首批试点17个省份中4个省份的199个县域样本为例，分析省对县生态转移支付制度的生态环境效应及作用机制。由于中央对县的生态转移支付资金是经过“中央-省-县”或“中央-省-市-县”途径分配资金，地方政府差异化决策影响生态转移支付资金的使用效率。因此，如何激励地方政府有效使用财政转移支付资金进行生态环境保护，对于优化中国生态转移支付制度具有积极意义。

2.1 激励效应研究假设

在中央对地方分配资金过程中，中央作为“委托人”对各省“代理人”之间存在信息不对称，利益不协调等问题；同样，省级“委托人”对县级“代理人”之间也易产生代理人偏离委托人意思表示的现象。文章主要关注于生态转移支付制度与地方环境质量的关系，认为生态转移支付制度会影响地方政府环保努力程度，而地方环境质量会受到地方政府环保努力程度的影响，则地方政府环保努力程度是“中介变量”。因此，在省对县资金分配关系中，各省生态转移支付资金通过影响地方政府环境治理支出行为，进而影响县域的生态环境质量，即县域政府节能环保支出行为是“中介变量”。文章提出假设1：中国省对县生态转移支付制度的环境效应，是通过地方政府有效供给生态环境公共产品实现的。

基于生态一体化原则，地方政府“农林水事务支出”项目包括农业、林业、水利、南水北调、扶贫等支出，与生态环境紧密相连，一方面，农林水事务支出属于与地方生态环保紧密相关的预防性民生性支出，不仅中央政策倾向性于生态预防性保护，而且地方政府也倾向于将这部分资金用于长效性环境规划，进而影响地方生态环境质量；另一方面，农林水事务支出促进地方生态环境基础性设施建设，通过绩效考核指标反馈地方政府努力程度。因此，文章提出假设2：地方农林水事务支出作为生态环保预防性支出，既会影响生态转移支付制度激励地方环保努力的程度，也会影响地方环保努力对环境质量的效果。

2.2 激励效应研究方法

生态转移支付制度引导和激励地方生态环境保护行为，资金分配主要目标是提升地方生态环境质量，一方面，地方政府通过节能环保支出作用于地方生态环境治理，地方节能环保支出起到“中介”作用；另一方面，地方农林水支出起到“调节”作用，不仅影响生态转移支付资金的地方节能环保支出行为，而且影响地方节能环保支出的生态环境质量。如图1 所示生态转移支付作用机制图，制度的激励机制是否有效，采用逐步检验法（Causal Steps Approach）［16］予以验证。

图1 生态转移支付制度环境目标作用机制图

生态转移支付通过两种途径影响地方生态环境质量，一个是资金补偿效应，另一个是制度激励效应。所谓资金补偿效应，即生态转移支付资金是与节能环保支出、农林水支出是基于不同资金来源的同质影响效果；所谓制度激励效应，即生态转移支付制度在资金补偿效应的基础上，是否“促进”地方政府环境治理行为的有效性，这需要实证检验。

2.3 激励效应模型构建

文章从省对县的层面，检验地方生态转移支付资金对环境质量的作用机制，“中介变量”节能环保支出表示地方环保治理努力程度，“调节变量”农林水事务支出表示与地方生态环境紧密相关的民生性预防支出，通过“中介变量”与“调节变量”，反映省以下生态转移支付制度对地方环保努力程度及地方环境效果的激励机制。

2.3.1 环境保护目标的检验

按照Baron等［16］提出的“中介作用”检验模型，根据公式（1）—（3）依次回归，判断是否存在地方政府节能环保行为的“中介作用”。

在公式（1）—（3）中，检验中介效应时，c表示Xi，t对Yi，t的总效应；ab表示中介变量Mi，t的中介效应；c′表示直接效应。i和t分别表示县（区）和时间；λi、vt和μi，t分别表示县（区）固定效应、时间固定效应和随机误差项。

公式（1）主要检验生态转移支付对地方环境质量的影响。Yi，t是被解释变量地方生态环境质量；借鉴王兵等［17］和Zhou［18］的观点，由于SO2过度排放是区域环境无效率的主要来源，SO2排放量是衡量单位产出环境成本的主要指标，排放数量与区域经济决定因素之间存在紧密联系，为决策者提供减少排放的有用信息，同时考虑省级与县数据来源的统一性和可得性，Yi，t统一使用考核指标中的SO2排放量。核心解释变量Xi，t表示人均生态转移支付额。公式（2）和（3）中的Mi，t代表县域节能环保支出（enexpi，t）与农林水支出（agexpi，t），分别表示地方政府对生态环境保护治理支出及预防性支出。

公式（2）和（3）依次检验系数a和b的显著性。如果a和b均显著，表示人均生态转移支付（pefti，t）对地方生态环境质量（EIi，t）的影响至少有一部分是通过中介变量Mi，t（enexpi，t）实现的；接着，再检验公式（3）中的c′，若c′不显著则Mi，t为完全中介，若c′显著Mi，t为部分中介；如果a和b至少有一个不显著，则需要做sobel检验，以验证显著性。

2.3.2 农林水事务支出的作用

为了验证地方政府农林水支出在生态转移支付制度环境保护目标中的作用，建立“调节”模型如下：

其中，如果Xi，t与Yi，t之间的关系受到Ri，t的影响，则Ri，t是调节变量，β3衡量调节效应的大小。

进一步检验地方生态转移支付（pefti，t）与节能环保支出（enexpi，t）之间、地方节能环保支出（enexpi，t）与环境质量（EIi，t）之间的关系，是否受到地方农林水支出（agexpi，t）的影响，agexpi，t是否显示“调节”作用，根据步骤依次具体化模型（4）中的变量如下：

其中：公式（5）中的β13用于检验地方农林水支出是否具有全局调节效应，如果模型中β13不显著，则不存在全局调节效应，然后按照公式（6）—（7）分步骤检验。公式（6）中的β23用于检验地方农林水支出在解释变量（pefti，t）和中介变量（enexpi，t）之间的调节效应，当β23显著说明地方农林水支出会影响生态转移支付与地方节能环保支出之间的关系。公式（7）用于检验环境保护作用机制中的解释变量（pefti，t）和被解释变量（EIi，t）之间、中介变量（enexpi，t）和被解释变量（EIi，t）之间的调节效应。当公式（6）中的β23与公式（7）的β33均显著，表示农林水支出（agexpi，t）会影响pefti，t和enexpi，t之间关系；当公式（6）中的β23与 公 式（7）的β35均 显 著，表 示agexpi，t会 影 响enexpi，t与EIi，t之间关系。

3 样本选择

3.1 样本选择及数据来源

截至2020年底，中央对地方生态转移支付“首批试点”的17个省份，所分配资金占总资金额的74.37%，代表了中央资金配置的重点与方向。生态转移支付资金实际分配县域名单，是在国家《主体功能区规划》中重点生态功能区县名目基础上，结合省级重点生态功能区、省级禁止开发区等重点生态区域，各省根据生态环境状况设置本省县域资金分配名单，因此，生态转移支付县（市、区）享受数目在不断调整，2016年《生态功能区规划》国家重点生态功能县（区）做了较大调整，从436 个增加到676 个县级行政区。

为了分析省以下生态转移支付环境效应及作用机制，选取首批试点的西部（甘肃、贵州）、中部（河南、湖北）四个省份县（区）为研究对象，样本省份实际享受资金分配的县（区）数目，见表1。考虑数据的稳定性及可得性，采用数据区间2010—2018年进行实证分析，选取2010年生态转移支付资金拨付的甘肃省的74 个县（区），贵州省的78 个县（区），河南14 个（区），湖北37 个县（区）为研究对象，共199 个县（区），所选择县域涵盖大部分生态功能区类型，具有一定的样本代表性。

表1 2008-2018年四省样本中生态转移支付的县（市、区）数目

核心数据主要来源于财政部门的调研，其余数据包括，一是县域生态质量数据，来源于生态环境监测中心监测数据。二是其他统计年鉴，有中国县（市）社会经济统计年鉴、各县（市）国民经济与社会发展统计公报等。运用stata14 软件缓解异方差带来的影响，分别对百分比以外的数据进行对数化处理；为了清楚反映变量的交互效应，对主要变量进行中心化处理。

3.2 样本描述性统计变量

主要变量的描述性统计见表2。虽然县域的城镇化率呈两极分化状态，但整体县域城镇化水平较低。

表2 省对下生态转移支付激励效应主要变量描述性统计

4 实证分析

各省生态转移支付制度核心任务应该是改善地方生态环境，省以下生态转移支付制度是如何影响生态环境？一方面，通过实证识别生态转移支付制度的影响路径；另一方面，通过实证予以论证具体的作用机制。

4.1 节能环保支出作用机制检验

根据公式（1）—（3）依次检验，地方政府环保努力的中介效应见表3。首先，检验生态转移支付对地方生态环境质量的影响，（1）列peft的系数-0.107 显著；接着，做第二步回归，（2）列peft系数0.573和（3）列的enexp的系数-0.056 均是显著的，地方节能环保支出（enexp）的中介效应显著。因此，节能环保支出的中介效应占总效应的比重为0.573×（-0.056）/（-0.107）=29.99%，表明变量存在部分中介效应，生态转移支付至少部分是通过节能环保支出影响地方环境质量。（3）列agexp 的系数-0.041 不显著，由于预防性支出政策效果的时滞性和长效性，地方农林水支出对环境质量的作用并不明显，需要进一步考虑农林水支出对地方环境质量的“调节作用”。

表3（1）列是生态转移支付对生态环境的影响，peft系数显著为负。说明省对下生态转移支付与地方SO2排放负相关，即增加资金分配可以降低县域SO2排放量，说明省对下生态转移支付资金分配有利于提高地方环境质量。（2）和（3）列说明生态转移支付资金在一定程度上促进了地方节能环保支出和农林水支出，随着地方经济发展水平的提高，促进了地方生态环境的治理与改善。由于地方政府拥有环境信息优势，省以下地方政府直接分配资金会提高资金使用效率，促进地方环境质量改善。

表3 地方政府环保行为的中介效应依次检验结果

人均GDP 与SO2排放量显著负相关，说明县级行政区正逐步摆脱粗放型经济增长方式，处于环境库兹涅茨曲线（EKC）倒U 型曲线拐点之后的发展阶段。产业结构与环境质量变化量呈显著正相关，这与大多学者的研究结论都是一致的，说明县域经济发展如果过多依赖第二产业，是不利于地方生态环境质量的提升。财政自给率与SO2排放量显著正相关，说明提高地方财政自给率是以牺牲生态环境质量为代价的；财政自给率与enexp 和agexp显著负相关，说明地方财政能力提升后会降低节能环保支出与农林水支出，忽视对环境保护资金的投入。人口密度与SO2排放量显著负相关，说明人口从农村流入县城，人口密度的增加会激励民众对生态产品的需求，有助于促进各县对生态环境质量的重视程度，将县域生态环境质量作为吸引农村人口的考虑指标，刺激地方政府增加节能环保支出与农林水支出。城镇化率与SO2排放量显著正相关，说明提高城镇化率会加重辖区生态环境污染，经济发展的迫切要求导致生态产品供给的区域成本差异，进而影响城镇的生态环保成本。

4.2 农林水事务支出的作用机制检验

为进一步分析生态转移支付在地方环境治理过程中的作用机制，引入地方农林水支出作为调节变量，检验生态转移支付制度的作用路径。

如表4 所示，首先，分析（1）列解释变量peft与被解释变量SO2排放量之间的处理效应，生态转移支付（peft）和农林水支出（agexp）的交互项peft×agexp 并不显著，则说明模型不存在全局调节效应。接着，见表4（2）列分析解释变量peft与中介变量节能环保支出enexp 之间的调节效应，由于peft×agexp 系数显著，说明调节变量地方农林水支出（agexp）会影响解释变量生态转移支付（peft）和中介变量节能环保支出（enexp）之间的关系。当生态转移支付激励地方环保努力，资金的激励效应就会随着地方农林水支出的增加而增加。最后，分析agexp 在peft与EI、enexp 与EI之间的调节效应。（2）列和（3）列的peft×agexp 系数均显著，说明agexp 作为调节变量会影响解释变量peft和中介变量enexp 之间的关系；（2）列peft×agexp系数与（3）列enexp×agexp 的系数均显著，说明调节变量agexp 会影响中介变量enexp 和被解释变量EI之间的关系，地方农林水事务支出在一定程度上提高了节能环保支出改善生态环境质量的效率。

表4 农林水支出在生态转移支付环境保护目标中的功能检验

4.3 异质性检验

为进一步分析激励机制是否受资金规模差异的影响，在上述分析的基础上，通过比较各省县域人均生态转移支付平均值与该县域人均拨付资金的大小，以资金规模较高组和较低组（D=1 为高生态转移支付组）进行异质性分析，结果见表5。

表5 省以下生态转移支付环境目标作用机制异质性分析

（1）列D×peft系数显著，说明资金规模的差异会影响生态转移支付对环境质量的作用机制。（2）列D×peft×agexp的系数并不显著，说明地方农林水支出并不起到全局调节作用，接下来应该分析调节中介效应。D×peft×agexp的（3）列和（4）列系数均显著，说明在高生态转移支付组中调节变量agexp 影响解释变量peft和中介变量enexp 之间的关系更为明显，其中（3）列的D×peft×agexp系数-0.097 显著为负，说明高转移支付组人均生态转移支付peft对地方节能环保支出enexp 的影响效果，会随着地方农林水支出agexp 的增加而降低。这是因为受到资金总量约束限制，将资金用于与生态环境相关的农林水事务支出，必然会影响地方节能环保支出量。（3）列D×peft×agexp 系数与（4）列D×enexp×agexp 系数均统计上显著，说明高转移支付组的调节变量agexp显著影响中介变量enexp 和被解释变量EI之间的关系。其中，D×enexp×agexp 系数-0.012 显著表明，地方农林水支出在一定程度上促进了地方节能环保支出改善生态环境质量的效果，当地方政府与中央的环保可持续性目标契合，必然激励地方生态环境质量提高。

通过异质性检验，说明无论省对下生态转移支付规模大小，其环境效应至少部分是通过地方节能环保治理予以实现的；在高转移支付组，地方农林水支出的调节作用更明显，不仅促进了生态转移支付对地方环保努力程度的激励效应，也在一定程度上影响了地方环境治理行为的环境效应，规模异质性分析进一步肯定了生态转移支付制度环境效应作用机制的结论。

5 结 论

生态转移支付制度作为发展中国家的重要生态补偿工具，旨在为政府委托人提供激励机制，引导政府环境保护行为。文章选取生态转移支付试点省份的199 个县为研究对象，考察了省对下生态转移支付对地方生态环境的影响及其作用机制，基本结论为：在样本期内，生态转移支付促进了地方生态环境质量的提升，环境保护支出起到“部分中介效应”，农林水事务支出分别在“生态转移支付激励地方节能环保支出”和“节能环保支出促进地方生态环境质量”关系中起到“调节作用”。因此，生态转移支付制度在地方财政资金补偿效应的基础上，促进了地方政府环境治理行为的有效性，对县域环境保护起到激励效应。

研究结论蕴含的政策含义包括：①环境分权治理模式在地方环境保护实践过程中仍具有现实意义，有效平衡中央集权和环境分权的双轨运行机制，才能够更全面揭示生态转移支付制度激励效应机理。相对于中央政府而言，地方政府具有环境治理信息优势，省对县生态转移支付制度能够有效促进了生态环境质量的改善，环境保护激励效应较为明显，地方环境治理目标更能体现辖区生态需求。②中央和地方生态转移支付资金分配存在差异，中央的政策导向应以预防性、长效性为主，为县域地方环境治理的可持续性铺垫道路。根据财政部资金分配办法，中央对省资金分配主要是基于均衡性原则行使资金补偿功能，根据各省财政收支差异状况，结合各省（市）人口、地域等资源禀赋的成本差异予以核算，中央分配给财力较弱省份的资金所占比重较大，以保障地方公共产品供给能力，促进区域协调发展。③生态转移支付制度主要是通过省以下地方政府环保努力凸显环境效应，地方政府多元化探索实践，可以有效提升地方环境质量。因此，“自下而上参与式决策”可以作为环境治理的有益补充，将环境保护、经济高质量发展作为地方官员政绩考核重要指标，在指标体系中加入绿化指数、居民幸福指数等要素，促进居民和政府之间，以及地方政府与中央政府之间的信息互动与反馈，优化“自上而下”传统单向政策传导模式，通过目标信息的有效传递，缓解治理效果的扭曲与偏差，实现多维目标协同。