海洋环境公益诉讼的制度定位及体系完善

解永照，余晓龙

（1. 中国人民大学法学院，北京 100872；2. 山东警察学院警用技术与装备创新研究中心，山东 济南 250200；3. 山东法官培训学院，山东 济南 250013）

随着《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）及相关司法解释的修订完善，环境公益诉讼制度在中国已经基本建立起来，对依法保护各类环境公共利益起到基础性制度作用。在围绕各领域环境公益诉讼制度设计中，海洋环境领域的问题较为特殊，引发了对海洋环境公益诉讼制度设计科学性和规范性的持续探讨。产生这一问题的直接原因在于《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第89 条第2 款设计的粗疏及对该规定的不同理解。根据该规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求（该款规定的诉讼类型以下简称“索赔诉讼”）。据此，难以明确判断海洋环境监管部门在公益诉讼制度体系中的地位，也难以把握其与《民事诉讼法》《环境保护法》规定的机关和社会组织提起的环境公益诉讼之间的关系。加之其他相关政策和立法并未对该问题作出正面回应，导致海洋环境领域的公益诉讼制度始终处于“犹抱琵琶半遮面”和“欲说还休”的窘境。审判实践中，多倾向于将该条款理解为海洋环境监管部门排他性公益诉讼权利力的制度规定，把社会组织针对海洋环境保护提起的环境公益诉讼排除在外、不予受理，限制了环境公益诉讼制度在海洋环境保护领域的应有功能，也造成了对相关制度规定理解的困难。

基于对司法实践的反思，现有研究多以《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定内容为对象，从社会组织具有环境公益诉讼原告资格的角度进行辩驳，其基本思路系将《海洋环境保护法》第89 条第2 款的规定推演为海洋环境公益诉讼［1］，并以此作为讨论的前提进行后续分析。从现行制度设计角度看，环境公益诉讼与该款规定的诉讼类型不能等同对待，否则将混淆环境公益诉讼的制度内涵和救济要义，也将消解由海洋环境监管部门提起索赔诉讼的制度设计意义。其他将该款规定的诉讼类型理解为私益诉讼［2］、国益诉讼［3］的研究，虽然论述皆有一定道理，但囿于利益分析法在该领域的失灵，难以将国家生态环境利益与社会公共利益严格区分开来［4］，使得探讨的基础背离了对现行制度规定的一般理解，造成了海洋环境公益保护制度体系割裂。如果将该款规定的诉讼类型排除于环境公益诉讼之外，则社会组织针对海洋环境公益保护提起的诉讼在现行制度体系下如何理解、是否存在制度空间，或者进一步讲，如何在承认海洋环境监管部门提起索赔诉讼优先性的同时，从制度上明确社会组织的地位，包括操作层面的介入情形、功能互补、机制衔接，更好地发挥公益保护补充性作用，都有待深入细致的探讨。

1 海洋环境公益诉讼的实践样态及制度成因

当前，海洋环境公益诉讼发展受限，导致海洋环境公益保护相关诉讼制度和管理制度的功能受损、秩序混乱。问题产生的制度根源在于海洋环境公益诉讼的制度错位和诉讼体系的不健全。

1.1 诉讼主体制度限制导致保护能力不足

一是社会组织在海洋环境公益诉讼中的地位受限。《环境保护法》明文规定的社会组织提起公益诉讼制度在《海洋环境保护法》中未能得到应有体现。根据当前司法实践对海洋环境保护法律适用的普遍性理解，社会组织并非海洋环境公益诉讼的适格主体，无权提起海洋环境公益诉讼［5］。从现行诉讼制度体系看，海洋环境监管部门是海洋环境公益的主要维护者，只能由其提起公益保护诉讼，容易导致职责疏漏、推诿，挤压环境公益诉讼提起的空间，不利于海洋环境的全面保护。海洋环境保护的专业性强，涉及范围广，加入社会组织的力量是一种恰当的制度选择。同时，从条文规定内容看，《海洋环境保护法》虽对海洋环境公益保护的原告资格加以限定，但根据环境保护一般性诉讼制度规定，并未排除其他主体通过索赔诉讼之外的诉讼手段维护海洋环境公益。对海洋环境污染与生态破坏这一同时关涉社会公共利益与国家利益的事项，不能僵化理解《海洋环境保护法》的规定，排除其他相关法律规范的适用。司法实践中，部分法院为绕开现行规定的限制，采取了“打擦边球”的做法，以期为社会组织公益诉讼功能发挥提供法解释的空间。比如在镇江市渔政监督支队诉韩国开发银行投资公司通海水域环境民事公益诉讼一案中，武汉海事法院的裁判文书说理部分绕开了直接认定海洋环境公益诉讼主体资格的立法限定，转而认定起诉人为事业法人单位，其非海洋环境监管部门也非法律规定的社会组织，因此提起环境民事公益诉讼缺乏法律依据。这一判决暗含社会组织可以提起海洋环境公益诉讼的思路［6］，或者至少说，没有将社会组织排除在可以提起海洋环境公益诉讼的主体范围之外。但是，该种探索仅具有个案意义，因未能正面回应现行制度性问题，无法形成普遍性的诉讼规则。

二是检察机关介入环境公益诉讼程序制度不完备。在我国现行体制和制度模式下，检察机关具有其他诉讼主体所不具备的独特法律地位，也具有更加多元的诉讼手段和强大的诉讼能力。目前，对检察机关进入海洋环境公益诉讼审判阶段的制度规范相对健全，但对审理阶段之前和之后两端的制度规范和程序设计相对薄弱，亟须补强，以更加充分地发挥检察公益保护职能作用，以较小的制度资源和代价实现海洋环境公益保护的制度目标，完成与审判程序的有效衔接。根据现行法律规定，检察机关主要可以通过两类途径进入海洋环境公益诉讼程序，一种途径是通过“督促起诉”的方式，在满足相应条件的情况下进入诉讼程序；另一种途径是通过“支持起诉”的方式，加入到相关诉讼程序之中。作为法律监督机关身份存在的检察机关，在两类方式进入诉讼程序中还存在操作流程不清晰的突出问题。总体来看，检察机关的海洋环境公益诉讼法律监督职能存在事前、事中监督缺位和事后监督不力的困境。同时，海洋环境公益诉讼中存在民事、行政、行政附带民事等多元诉讼流程，检察机关在提起公益诉讼时，对相应诉讼程序行使的选择权并无一定之规，检察权能的最优选项和各项检察手段的衔接配合也不顺畅。以检察机关提起诉讼前的公告与检察建议的发出为例，在海洋环境民事公益诉讼前，检察机关往往发出公告督促有起诉权的机关或者社会组织提起公益诉讼，但公告本身带有一种通告周知的性质，被公告者是否采取积极诉讼措施难以保证。特别是在海洋环境保护领域，作为海洋环境监管部门的法定诉讼主体按照该类程序要求予以回应，难以起到应有的督促效果，也没有制度之外的实践操作规则的约束。而对于海洋环境行政公益诉讼前发出的检察建议，因走“公对公”的程序，实际上对海洋环境监管部门施加了不小的压力，但由于并未有操作规程的指引，导致检察机关诉讼前的程序权力存在失范的风险。

1.2 诉讼程序衔接不畅消解公益诉讼应有效能

一是海洋环境公益保护各类型诉讼程序衔接不畅。环境公益诉讼既有民事公益诉讼与行政公益诉讼之分，也有行政附带民事与刑事附带民事等诉讼形态之别。在法院受理的海洋环境公益诉讼相关案件中，民事公益诉讼与行政公益诉讼的情形较为明确，但行政附带民事与刑事附带民事公益诉讼规定还不完善，也缺乏细致的操作规程，导致海洋环境公益诉讼的衔接性问题。以海洋环境民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接为例，其一，两类案件的立案标准与受理难度差别较大。环境民事公益诉讼立案标准明确，法院受理基本不存在障碍；环境行政公益诉讼中，因对负有管理职责的海洋环境监管部门怠于履职和造成海洋环境污染的因果关系认定困难，导致法院在立案阶段对相关标准把控较严。其二，在海洋环境民事公益与行政公益诉讼实践中，尚未建立一套通用的证据采信与司法鉴定程序标准，在不同程序中的起诉，仍然要分别进行相应举证与司法鉴定，增加了当事人诉累。海洋环境民事公益诉讼中原告举证责任虽然采取倒置原则，但在证明力度的减轻上仍未达到行政公益诉讼举证责任倒置的程度。考虑到海洋环境污染的隐蔽性和损害认定的专业性，参照行政公益诉讼的做法，民事公益诉讼中建立彻底的举证责任倒置分配规则条件已经成熟。其三，尚未建立海洋环境民事公益诉讼与行政公益诉讼的裁判结果互认制度，导致裁判结果互通性不足。对民事公益诉讼中某些成熟的裁判做法，如恢复原状、替代性生态补偿等，行政公益诉讼裁判时可借鉴采纳以节约一次性诉讼程序资源，避免程序空转。而行政公益诉讼中确定的损失数额，可在民事公益诉讼中直接认定作为索赔依据。但这些在实践中并未得到普遍认可，个案裁判的差异较大。

二是海洋环境监管部门与检察机关公益诉讼衔接机制不健全。主要表现在：其一，法律监督机制不健全。检察监督仅限于诉讼程序，此后的索赔与修复过程因主导权在海洋环境监管部门，检察监督没有介入点，易出现案子赢了，环境损害修复仍然不到位的情况。其二，督促起诉制度强制性不足。检察机关没有针对性的立案审查权限，不能依职权或申请对海洋环境监管部门作出的不提起海洋生态环境损害赔偿的决定进行立案审查。即使决定不当，检察机关也难以强制相关海洋环境监管部门提起诉讼。其三，检察机关的支持起诉制度存在缺漏。除提供法律建议、司法咨询等较为形式化的帮助外，在证据固定、经费支持、诉求完善、协助确定索赔主体等方面欠缺支持。

1.3 海洋环境监管部门角色失位引发功能性问题

在保护海洋生态环境方面，海洋环境监管部门担当相互关联的“两种角色”：一种角色是行使海洋环境监督管理职权的主管机关，另一种角色是代表国家提起损害赔偿的诉讼主体。两种角色各有作用范围，应当相互配合。但是，因制度设计的粗疏，“两种角色”衔接还不够顺畅，甚至存在角色“偷换”、消解制度效果的现象。比如，海洋环境监管部门基于履职考核考虑消极行使行政职权，转而依靠诉讼途径解决问题，将本属于自己的职责“推”向诉讼程序，导致海洋环境污染的扩大化；或者不考虑对海洋环境的实际保护效果，仅仅依靠行政制裁措施，对环境本身的损害不及时提起诉讼加以保护，导致环境修复问题难以得到解决。诸如此类，不进行细化的制度机制设计，将难以实现诉求的协调和对海洋环境利益的全面保护。实践中，存在的问题主要有两类：

一是海洋环境监管部门怠于提起索赔诉讼，导致环境损害得不到及时救济。海洋环境监管部门是维护海洋环境、保障海洋生态安全的法定职责主体，海洋污染事故的发生或多或少都与监管部门的不作为存在关系。因监管不力原因导致的海洋环境污染案件中，监管部门为避免其责任被公开，倾向于采取内部处理方式而搁置诉讼解决办法。作为管理权行使部门，可以运用行政权力对有关责任人员进行处理，如责令责任人限期治理海洋污染或责令其停业整顿等。在赋予海洋环境监管部门行政权力的同时赋予其排他性的公益保护诉权，如果诉讼程序设置不规范，海洋环境监管部门很容易出现怠于履行法定诉讼权利或履责不力的“两端化”现象。同时，海洋环境监管部门众多，行政管理职能交叉重叠，多个行政主体均有提起诉讼的权利（力），其内部冲突如果无法有效协调解决，极有可能成为诉讼提起的内在掣肘，阻碍诉讼的实际提起。

二是海洋环境监管部门在海洋环境公益诉讼前置程序中履职不到位。环境公益诉讼中的前置程序能最大限度发挥行政手段在海洋环境保护中的作用，避免动辄提起诉讼造成的资源浪费与效能不彰。但实践中存在行政权力失位问题，即海洋环境监管部门倾向于将相关前置程序作为一个普通流程走完，在此过程中不作实质性化解工作。司法权具有终局性，前置程序地位尴尬，即便通过前置程序向被诉对象和负有特定海洋环境监管职责的部门发出通知，督促其纠正相关的环境侵权行为，因不具备司法强制效力，很难获得实际解决效果。海洋环境监管部门此时极易存在怠惰心态，因前置程序中的相关磋商工作意义不大，加之要做大量的工作准备，如程序相对方意愿不强烈，海洋环境监管部门往往不再投入相应的行政资源，而是将问题交由法院做出最终处理。这就导致“将一个‘强势机关’ 解决不了的纠纷转交给作为‘弱势机关’ 的法院”［7］，既会助长相关行政机关的不作为，也使得海洋环境问题解决乏力。

2 索赔诉讼与海洋环境公益诉讼关系的讨论前提和制度辨析

2.1 索赔诉讼与海洋环境公益诉讼性质的讨论前提与关系辨析

2.1.1 合适的讨论基点

从现有研究情况看，涉及海洋环境公益诉讼与索赔诉讼区别的讨论主要集中在两类诉讼所保护法益的区别上。具有辨别难度的观点是将索赔诉讼所保护的法益界定为国家利益，即海洋环境监管部门维护的是国家作为权利主体所享有的海洋利益，提起的诉讼属于国家海洋环境利益诉讼［3］。这样的研究从理论推演角度似乎说得通，关注到了索赔诉讼与环境公益诉讼的内在差别，并与传统私益诉讼有效区别开来。但具体到制度解释和实践操作上仍然存在难以解决的问题。一方面，国家利益与公共利益之间界限并不明确，特别是对生态环境这类“公共产品”而言，更是难以区分。海洋环境资源除作为国有资产存在之外，其生态功能还具有全民共享性，为不特定主体所享有，具有社会性、公益性，该特点与基本不具有生态功能的国有资产如国家文物，存在显著区别，此时的国家利益与公共利益显然不能截然分开。另一方面，索赔诉讼针对的是“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”的情形，其中的“海洋生态、海洋保护区”价值和功能不能为国家作为资产管理者的身份所完全涵盖，很大程度上指向了环境公益诉讼的制度目标。至于通过索赔诉讼这类“私益诉讼”［2］实现环境公益保护目标的认识，因索赔诉讼提起主体差别及责任承担方式与私益诉讼的显著区别而无法成立。

为此，有必要另辟蹊径找寻解释力强、操作性强的研究思路。实际上，这样的区分并不复杂，可以通过两类诉讼提起条件和责任承担方式方面的典型差异予以区别，按照法解释学的恰当理解对两类诉讼的适用条件作出科学判断。

2.1.2 关系差异的制度表现

首先，就提起条件及责任方式而言，两者具有明显差异。理由有三：①索赔诉讼与公益诉讼皆有存在之必要，可共生于现有制度体系之中。海洋环境公益保护不应局限于“已经造成重大损害”的情形。传统法律上的损害是指“不利益受害人的客观真实的事实，具有‘不利性’ ”［8］。以预防性为特点的环境公益诉讼对传统法上的损害概念有所拓展，充实了损害的内涵，体现了风险预防的理念，其将带有不确定性的重大环境风险作为损害救济的条件。这样的思路已经反映到《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）之中。根据《解释》第1 条的规定，环境公益诉讼是“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼”。与《解释》规定不同的是，《海洋环境保护法》第89条第2 款仅针对“给国家造成重大损失”的情形，而不包括“具有损害社会公共利益重大风险”的情形。上述规定的法理逻辑与环境公益诉讼并不相同，救济的利益存在差异。②环境公益诉讼与索赔诉讼在责任承担方面存在功能的交叉互补。《解释》第18 条确立了“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉”等民事责任，而索赔诉讼只有“赔偿损失”一种形态。实际上，在包括海洋生态环境损害在内的生态环境案件中，基于对生态环境及时有效救济的考虑，应以生态环境修复为着眼点，注重判令侵权人承担限期修复受损生态环境的责任［9］。赔偿损失的责任承担形式往往难以涵盖所欲求保护的海洋环境公益。即便对于涵盖利益范围更广的省、市地级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼而言，其虽既可以从国家对自然资源的所有者角度提起诉讼，又可以针对破坏环境造成公共利益损害的角度提起诉讼，但对生态环境保护有遗漏的仍可以由环境公益诉讼来补充［10］。在这方面，部分法院已出台了相关规定。比如《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》确定的试点地区之一的山东省高院就出台了《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》规定，省政府提起生态环境损害赔偿诉讼的，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼。可见，即便都指向环境公益的各诉讼类型之间，也存在功能上的交叉互补，对任何一种诉讼绝对化处理都可能存在利益保护的不周延问题。③通过索赔诉讼取得的损害赔偿虽然用于对环境资源的恢复，但与以环境修复优先的责任承担要求仍有一定区别，规定旨趣存在明显差异。损害赔偿数额代表的不仅包括纯粹的生态环境功能损害和恢复费用，也包括作为资产性概念的资源财产价值。从国家作为国有资产所有人角度提出的索赔诉讼，主要指向海洋生态环境的“资产”属性。而修复生态环境的责任形式则直接指向生态环境的“生态”属性。后者强调优先实现对生态环境的恢复，只有在修复客观不能时才考虑替代性赔偿的措施。

其次，就制度定位与规定内容而言，涉及法律并非一般法与特殊法的关系。理由有二：①从相关司法裁判情况看，否定社会组织具备提起海洋环境公益诉讼资格的主要理由是《海洋环境保护法》与《环境保护法》属特别法与一般法的关系。在海洋环境保护方面，对两部法律均有相类规定的，一般应当优先适用作为特别法的《海洋环境保护法》的规定，进而排除了社会组织提起诉讼的可能。这样的认识存在制度理解方面的偏差。如前文所述，索赔诉讼是与环境公益诉讼不能完全等同的诉讼类型，如果单就索赔诉讼而言，在判断社会组织能否针对“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失”的情形对责任者提出损害赔偿要求时，可以根据特别法与一般法的关系认定社会组织并非适格主体。但是，在《海洋环境保护法》未规定规范意义上的环境公益诉讼前提下，社会组织根据《环境保护法》《民事诉讼法》等规定的“环境公益诉讼”条款提起海洋环境公益诉讼，则不宜按照一般法与特殊法的关系规则处理。从法律适用角度，《海洋环境保护法》的特殊法地位主要限于“索赔诉讼”领域，对于海洋环境公益诉讼，则不再受到《海洋环境保护法》第89 条第2 款的限制，而应根据《环境保护法》等的规定，将海洋这类“环境”要素纳入公益诉讼保护的范围，直接适用环境公益诉讼的规定进行处理，如此方能实现良好的制度秩序，更好地保护海洋生态环境。②司法实践的已有做法也印证了一般法与特殊法规则处理的不妥当或者矛盾之处。在检察机关公益诉讼主体地位被最新修订的《民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）确立之前，实践中检察机关提起的多起海洋环境公益诉讼已被成功受理，比如江苏连云港市灌南县人民检察院诉荣成伟伯渔业有限公司等海洋环境损害赔偿案、湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染损害责任纠纷案。该类案件均为典型的海洋公益类诉讼案件，检察机关可以提起海洋环境公益诉讼而环保组织却无权提起显然违背了司法适用的统一性［11］，也对一般法与特别法的不当认识提出了现实挑战。

2.2 索赔诉讼的“准环境公益诉讼”制度定位

长期以来，学界对索赔诉讼的性质认识不统一。有观点认为，这是少有的直接明确了行政机关提起民事公益诉讼的制度规定［12］；有观点将其与现行法律规定的环境公益诉讼明确区别开来，认为该种损害赔偿要求并未指向对受损生态环境的修复，本质上还是一种民法思维模式下的责任承担形式［13］；还有观点认为该类诉讼属于私益诉讼，但却可以实现环境公益诉讼保护环境的目的［2］。在这个问题上，将索赔诉讼界定为“准环境公益诉讼”符合公益诉讼基本法理，有利于理顺司法实践层面的错综关系。

首先，该条规定不属于私益诉讼。从索赔主体看，是代表公共利益的国家参与诉讼，具体实施主体是行使海洋环境监督管理权的部门；从侵害法益看，是“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”造成的国家利益损失，并非传统的人身、财产权益。同时，在针对污染海洋生态环境提起损害赔偿的案例中，请求赔偿的数额主要是海洋生态环境利益的损失。如“塔斯曼海”油污案中，天津海事法院对于海洋环境容量损失及其生物修复研究经费等诉讼请求予以支持；康菲溢油案中，国家海洋局北海分局代表国家与污染者通过庭外和解谈判，也获得了海洋生态损害赔偿。由此，对海洋生态环境损害的救济程序主要是公益类型的诉讼程序而非传统的私益诉讼程序。

其次，该条规定具有公益诉讼的特点又不完全等同于环境公益诉讼。如前述分析，与私益诉讼相比，环境公益诉讼具有显著的预防性特点。对此，《解释》第1条明确规定，“具有损害社会公共利益重大风险”的行为也应当纳入公益诉讼提起的范围。针对“具有损害社会公共利益重大风险”的环境公益诉讼案件受理，目前虽然数量较小，但已经有所突破，并且从最高人民法院环资庭法官的态度也可以发现，推动预防原则甚至探索风险原则在我国的适用都是被提倡的［14］。《海洋环境保护法》针对海洋生态环境损害规定的诉讼类型显然不具有环境法治意义上的预防性特点和要求，因此与通常认为的环境公益诉讼存在明显区别。由此，基于环境国益诉讼与环境公益诉讼在诉讼实施权配置原理方面存在的根本区别，应当从理论和制度层面予以区别对待［7］。明晰索赔诉讼较之于环境公益诉讼的内在特点，有利于避免混淆相关诉讼类型的关系，为海洋环境公益诉讼正本清源，提供社会组织依法介入的制度空间。

最后，索赔诉讼有别于一般民事诉讼的提起规则。民事诉讼奉行“不告不理”的原则。原告基于民事诉讼权利的可放弃性，既可以针对生态环境受损的行为提起诉讼，也可以选择不提起诉讼。但是，在海洋环境监管部门代表国家提起损害赔偿的诉讼中，以原告身份存在的海洋环境监管部门，其在诉讼中行使权利应本着审慎原则。该权利既是提起诉讼的权利亦是其法定职责。按照“法有规定必须为”和“权力不得放弃行使”的基本法理，对损害海洋生态环境给国家造成重大损失的行为，海洋环境监管部门不得擅自放弃通过提起诉讼的方式履行法定职责。因此，其诉权处分应受到严格限制，这与一般民事诉讼的提起规则不同，也与社会组织提起环境公益诉讼的规则存在明显差异。

综上，索赔诉讼本身带有环境公益诉讼的特点，系对海洋环境公益保护的诉讼类型，但又有别于环境公益诉讼，与传统的私益诉讼也存在不小的差异，因此将索赔诉讼界定为“准环境公益诉讼”既符合环境基本法理也便于准确把握。

3 海洋环境公益保护各类型诉讼的功能整合与体系优化

3.1 海洋环境公益诉讼程序衔接制度优化

3.1.1 相关主体提起海洋环境民事公益诉讼的程序与顺位

在提起海洋环境民事公益诉讼的程序与顺位问题上，首先需要把握一个原则，即应当实现对海洋环境公益的闭环式保护。一是强化海洋环境监管部门对海洋环境公益的诉讼保护。无论是从现有的制度规定还是实际诉讼能力角度，都应当坚持海洋环境监管部门提起索赔诉讼的优先性。对发生海洋生态环境损害的，应当先由海洋环境监管部门负责提起诉讼。社会组织和个人可以向海洋环境监管部门提供损害海洋生态环境的线索或者提出意见建议，对社会组织或个人提供线索但海洋环境监管部门没有提起诉讼的，海洋环境监管部门应当说明理由。作为对社会组织和个人监督权的回应，可以对审查认定程序进行司法化改造，对此可以借鉴欧盟《环境责任指令》的做法，允许社会公众就适格原告拒绝提起生态（环境）损害赔偿诉讼的决定主张司法审查［15］。对于社会组织提供线索且有意愿参加诉讼的，应当允许其作为支持起诉方参与到海洋环境监管部门提起的索赔诉讼中，既能起到补强海洋环境监管部门诉讼能力的作用，也能对海洋环境监管部门的诉讼行为进行近距离监督。检察机关则通过支持海洋环境监管部门提起诉讼或者以检察建议手段对海洋环境监管部门未及时提起诉讼的行为进行监督。有必要明确的是，这里的检察建议监督的内容不仅仅是海洋环境监管部门的执法行为，还应当包括提起国家索赔的诉讼行为。由此，根据《海洋环境保护法》的规定，海洋环境监管部门提起索赔诉讼既是权利（力），也是法定职责，对不履行该职责的情形也应当被检察建议所覆盖，接到检察建议的海洋环境监管部门应当就不提起索赔诉讼予以回应。

二是优化其他主体提起海洋环境公益诉讼程序。在坚持索赔诉讼优先的前提下，应进一步明确海洋环境公益诉讼提起的情形和顺位。其一，对于索赔诉讼无法涉及的利益，应当允许其他主体提起诉讼，更好地满足海洋生态环境预防性保护的需求。实践中，为节约司法资源，提升审判效率，可以考虑在其他主体提起公益诉讼之前，向海洋环境监管部门提出履职请求，督促其积极行使行政职权避免重大环境损害事件的发生，这与该类诉讼中请求“排除妨碍、停止侵害”等具有类似的法律效果。特别是对具有涉外因素的海洋生态环境损害案件，因影响面广敏感度高，需要国家有关职能部门从政治、外交以及技术层面通盘考虑，尤其要注重发挥国家职能部门的作用，而不宜由社会组织径行提起诉讼［16］。对拒不采取措施加以预防的，则应当允许其他主体提起诉讼，以免海洋环境公益受到持续损害或遭受损害的重大风险。其二，对索赔诉讼诉请不足以保护海洋生态环境的，其他主体可以在未达成海洋生态环境保护的范围内提起环境公益诉讼，弥补环境污染侵权责任概念下对“海洋生态环境损害”救济的空白［17］。而在“其他主体”的提起顺位方面，主要涉及社会组织和检察机关之间的关系。基于环境公益诉讼主体分层次、递进式的制度设计思路［18］，检察机关更多起到督促、支持社会组织的作用，而不宜擅自越位“冲在”诉讼最前线。检察机关可以发挥其支持起诉的作用，将前期掌握的证据材料依法移交给相关社会组织，或者出庭支持社会组织参与诉讼，补强社会组织的诉讼能力。

对环境行政公益诉讼，则应当依据《行政诉讼法》第25 条第4 款的规定，由检察机关按照法定程序提起。在现行法律框架内，社会组织即便能够提起公益诉讼，其权限范围仍然较窄，在涉海领域只能提起环境民事公益诉讼。检察机关提起公益诉讼则不受此限，其既可以提起海洋环境民事公益诉讼，也可以提起海洋环境行政公益诉讼。鉴于《海洋环境保护法》对海洋环境监管部门提起诉讼的特别规定，允许社会组织提起海洋环境公益诉讼，能够照顾到索赔诉讼难以深入的领域。基于此，建议将检察机关提起海洋环境公益诉讼主要定位在行政公益诉讼领域，这既是检察公益诉讼督促功能的体现，也是检察公益诉讼的发力点［19］。由此，应实现检察机关由督企向督政的转变，进一步发挥检察监督的实效［20］。

3.1.2 海洋环境民事公益诉讼与行政公益诉讼的选择与配合

在海洋环境保护领域，民事公益诉讼和行政公益诉讼各有存在空间和作用范围。民事公益诉讼直指海洋环境污染、生态破坏行为，具有诉讼精准“靶向”之效果。行政公益诉讼侧重监督行政机关不作为、乱作为，具有“撬动”行政权力保护海洋生态环境之功效。但两者也存在相互衔接配合乃至转化的问题。例如，面对海洋环境污染风险，海洋环境监管部门未作出行政处理，检察机关就该不作为行为提起行政公益诉讼，这期间，社会公益组织或检察机关可否提起环境民事公益诉讼，法律未作明确规定。若民事公益诉讼需待行政公益诉讼审结后提起，法院判令海洋环境监管部门限期履行职责，因未对污染风险采取必要防治措施，这期间污染可能继续加剧，不利于海洋生态环境的及时保护；若两者可同时分别进行，民事公益诉讼支持了原告的诉讼请求，行政公益诉讼判令海洋环境监管部门限期履行职责，民事公益诉讼的判决是否会架空行政公益诉讼的判决结果，这一系列问题需要科学的制度设计予以理顺。

就海洋生态环境损害而言，对仅具有损害海洋环境公益重大风险的，行政机关怠于履行监管职责，则提起环境行政公益诉讼宜为优先选择。“由于环境行政可以更早、更广地防范重大环境风险，因此，公益诉讼的重心亦似有必要向行政公益诉讼转移”［6］。通过行政公益诉讼诉前程序功能发挥，能够起到督促行政机关注意，对类似违法行为进行重点督查监管，规范涉海环境行为的明显优势。此时，提起环境民事公益诉讼虽然在法律上不存在障碍，但应当以提起环境行政公益诉讼为最优选择。鉴于《海洋环境保护法》第89 条第2 款“已经造成重大损失”方可提起诉讼的规定，为避免固守该条规定引发的海洋环境公益救济不能的困境，可以通过提起行政公益诉讼的方式解决。后者在现行立法上已经得到明确支持。根据2017年修订的《行政诉讼法》第25 条第4 款的规定，人民检察院在履职过程中发现对海洋在内的环境资源保护、国有资产保护负有监管职责的行政机关不作为、使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当督促其履行职责或者提起行政公益诉讼。该条规定中的“环境资源保护”“国有财产保护”以及“行政机关不作为”与《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定的“给国家造成重大损失”“行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的要件要求是相互匹配的。

在提起海洋环境行政公益诉讼的过程中，应对被诉海洋环境监管部门是否履行法定海洋环境保护职责进行全面审查。在这方面，现有制度规定并不具体，操作性规则主要体现在已有的判例之中。比如在最高人民法院发布的2019年度人民法院环境资源典型案例——文昌市人民检察院诉文昌市农业农村局海洋行政公益诉讼案中，提出了判定被诉行政机关是否正确履行法定监管职责的标准。该判决认为，被告对在禁渔期内非法设置定置网的渔民仅以悬挂告示牌的方式要求其自行拆除定置网，在查处非法捕捞作业的渔船时未将违法定置网作为随案证据保存，也未将犯罪线索移送给侦查机关，上述行为均属于未严格依照法律规定正确履行监管职责。

据此，在海洋环境行政公益诉讼案中，判定海洋环境监管部门是否履行法定职责可以从以下几个层面而进行：一是行政监管的内容。主要从全面性上进行审查，比如法律规定海洋环境监管部门应当对海洋渔业资源、海洋生态环境进行保护，如果仅仅实现了对渔业资源的保护要求而未采取有效措施保护关联海洋环境的，则属于履行职责不全面。二是行政监管的方式。法律赋予海洋环境监管部门多种监管权能，比如责令停止违法行为、罚款、采取补救措施等。如果海洋环境监管部门未采取适当的监管方式，导致海洋环境公益遭受损害的，则属于履行职责不适当。三是目标与手段的关系。如果海洋环境监管部门采取的环境保护手段、方法、履行法定职责的内容与欲达成的保护目标之间不匹配，不能有效保护海洋生态环境或者使得海洋生态环境遭受持续性损害，则应当认定未正确履行法定职责。

对于同时提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的，以行政公益诉讼为主，可以吸收提起民事公益诉讼的主体参与，在诉讼请求和证据支持等方面，充分利用民事公益诉讼主体的信息搜集和资源优势。如果对海洋生态环境已经造成了重大损害，则环境民事公益诉讼的存在必不可少，此时单纯依靠行政公益诉讼中督促行政机关履职的手段，已难以实现对海洋环境公益的保护。为此，对提起环境民事公益诉讼的，应当按照民事公益诉讼程序依法审理，通过判决及时修复受损的海洋生态环境。审理中发现存在行政机关不作为等违法行为的，法院可以依法向主管部门的上级机关或者相应的检察机关发出司法建议，督促纠正违法行政行为；对提起环境行政公益诉讼并实现诉讼目的后仍然无法救济的部分，应当通过民事公益诉讼加以解决。在诉讼提起的方式上，针对已经产生的海洋生态环境损害，建议采取环境行政附带民事公益诉讼的方式解决，以集中发挥行政公益诉讼和民事公益诉讼的功能。在具体判决时，应当注意行政公益诉讼判决与民事公益诉讼判决的协调，对行政机关应当履行职责的部分，应当以判项全面确定，注意判决的实际效果。例如对应当由行政机关积极履行职责的，不应当仅仅判决违法了之。对民事公益诉讼判决的部分，则应当兼顾行政公益诉讼；对行政公益诉讼判决已经解决的问题，应避免民事公益诉讼重复判决。

3.2 海洋环境监管部门公益保护履职制度续造

首先，加强海洋环境监管部门“两种角色”的职能衔接。一是根据《海洋环境保护法》的规定，注重适用责令停止违法行为、责令采取限制生产、停产整治等制裁措施以及必要的替代性履行措施，依法划定以罚代管的禁止地带，提前采取对海洋环境损害的减轻措施，制止对海洋环境的持续性损害。对拒不履行行政职权径行提起损害赔偿诉讼的，海洋环境监管部门要在扩大的环境损害范围内承担法律责任。二是拓展海洋环境监管部门职权内容，可以将磋商制度引入海洋生态环境损害索赔程序并进行细化的制度设计。针对重大海洋环境污染、破坏的行为，既不提起赔偿磋商，也不提起损害赔偿诉讼的，明确其行政不作为的违法行为性质。三是依法量化行政罚款中“直接损失”的数额标准。根据《海洋环境保护法》关于罚款数额的新规定，一方面充分利用新法在罚款数额规定上的开放性条款，加大罚款手段对损害海洋生态环境行为的震慑力度，扭转“守法成本高、违法成本低”的局面；另一方面将罚款中的“直接损失”与后续存在的索赔诉讼或公益诉讼赔偿等产生的海洋生态环境损害赔偿区别开来，避免各手段之间程序不清、界定不明造成的重复处罚等现象。四是优化海洋生态环境损害的责任承担形式。在海洋生态环境损害赔偿领域，赔偿体现的不仅包括资产性的损失，也包括生态性的损失。在提起损害赔偿请求时，海洋环境监管部门可以积极达成与侵害方的和解，及时救济受到损害的海洋生态环境［21］。同时，探索促成侵害方积极履责的诉讼激励措施，比如对侵害方积极投入修复受损环境的，可以减轻赔偿责任。

其次，加强前置程序设置，充分发挥海洋环境监管部门的手段和资源优势。《生态环境损害赔偿制度改革方案》（2017年）（以下简称《改革方案》）规定了省级、市地级政府作为生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人主动磋商的工作机制。该规定的积极意义在于充分发挥行政机关的优势作用，更早地介入生态环境损害赔偿事宜，将对环境公益的保护时间提前，有利于提升保护的效果，同时也能避免动辄诉讼产生的司法资源浪费。《改革方案》虽然规定涉及海洋生态环境损害赔偿的，不适用方案规定，但其制度设计的思路有必要引入到对海洋生态环境的保护工作之中。作为一项制度性措施，磋商机制能够充分发挥海洋环境监管部门的职能作用，尽快实现对海洋环境公益的救济。同时，磋商机制相比损害赔偿诉讼具有更多的灵活性，可以实现更加多样化的责任承担方式，督促侵害者积极实施生态修复行为。具体而言，可以围绕海洋环境监管部门职责权限，进行海洋生态环境保护的前置程序设计，明确磋商机制在海洋生态环境损害赔偿中的地位。对发生海洋生态环境损害由特定海洋环境监管部门处置的，应当先进行积极磋商，明确磋商的依据、磋商范围、决策程序以及磋商结果的公示要求，以实现磋商的规范化。磋商过程中，建议吸纳专业组织、人员等参与，推动磋商的顺利开展。同时，为固化磋商机制的成果，赋予磋商后续的强制效力，建议对磋商达成的调解成果予以司法确认，对不履行经司法确认的磋商事项的，可以依法申请法院强制执行。对磋商未达成一致的，由前期提起磋商的海洋环境监管部门及时提起诉讼。

最后，实现海洋环境监管部门之间的协调。从实践情况看，各主管部门一般根据权限范围分别提出赔偿请求。这样的职权划分忽视了海洋生态环境的一体性特征，往往因信息沟通不畅和工作侧重不同，导致诉请海洋生态环境损害赔偿过度或不足。为此，宜按照现行《海洋环境保护法》的职责分工，充分利用各主管部门的专业优势，对污染、破坏海洋生态环境的行为及时进行调查、监测、评估和在职权范围内采取防治措施，并将获得的信息及时通报给关联部门。同时，完善诉前信息沟通和损失评估机制，对造成海洋生态环境损害的，建议以一个主管部门为主提起诉讼，其他部门可以加入到诉讼过程中来，也可以采取诉前协商的方式，就生态环境损失的范围、数额等提出相应的诉讼请求。实践中，已有部门间协作提起诉讼的尝试，并取得了积极的效果。比如在“恒冠36”轮污染案中，经过协商，威海市海洋与渔业局索赔渔业资源损失，山东省海洋与渔业厅索赔生态资源损失。

由此，就海洋环境监管部门而言，其对海洋环境的保护应当是一种“层层递进式”的履职过程。第一个层次是作为海洋环境保护主管部门，通过行政执法手段对损害海洋生态环境行为的处理，比如罚款、责令停止等；第二个层次是作为特定行政部门，通过磋商程序实现对海洋生态环境损失索赔的目的；第三个层次是作为海洋国有资产代理人，通过诉讼手段实现对海洋国有资产损害索赔的目的。这三个程序之间是有机衔接的，且每个程序都有法定的条件限制，重点是充分发挥行政执法等手段的优势，夯实海洋环境监管职责。在部分学者看来，“行政部门责令环境侵害人赔偿生态环境损害，须以用尽行政救济手段为前提，避免公法责任向私法逃逸”［27］，实则就是避免行政程序向司法程序的“逃逸”。

4 结语

海洋强国战略的顺利推进，离不开海洋环境保护领域的良法善治。在海洋环境保护制度体系中，公益诉讼制度是基础性制度，发挥着保护海洋生态环境，连接公益保护各类主体、机制，形成海洋环境保护合力的重要作用。当前，因海洋环境公益诉讼设计性问题，极大制约了制度效能的发挥，造成海洋环境保护乏力。通过海洋环境保护诉讼活动反观、回溯相关制度设计的堵点、痛点，有利于发现制度设计的深层次问题，为制度完善提供基本方向和思路。未来，应遵循环境公益诉讼基本法理，推动对《海洋环境保护法》第89 条第2 款的制度修正，构建逻辑自洽、体系优化的制度体系，从海洋环保法治化角度完善各类型诉讼和监管手段衔接，细化不同诉讼手段的操作实施机制，推动形成海洋环境公益保护的最大合力。