欠发达地区吸引留学回国人员创新创业的实践与思考——基于广西的调研*

□高 丹 时宏明 刘 靖

近年来，随着我国经济快速发展和对外开放力度的不断加大，越来越多的出国留学人员选择学成回国。其中，由于北上广深等国内一线城市在基础设施建设、政策环境等方面具有先天的优势，受到广大留学回国人员的青睐，成为他们在国内创新创业的传统第一优选地。但伴随着我国经济转型，欠发达地区充分发挥后发优势，特别是欠发达地区的省会城市、沿海城市在经济发展上更是有了突飞猛进的进步，经济实力大为增强，对各种人才的吸引力也在不断增强。基于此，欠发达地区如何创新人才政策，错位发展，进一步优化人才环境，以吸引更多的海外留学人才来创新、创业，便成为一个值得探究的问题。

一、广西留学回国人员的现状

（一）基本情况

广西地处中国-东盟自由贸易区的中心位置，是华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，不仅沿海，而且沿江、沿边，背靠国内广阔腹地，又面向东盟10 国市场，是我国唯一与东盟既有陆地接壤又有海上通道的省区市，也是我国进入东盟最便捷的通道。党的十八大以来，中央赋予广西“三大定位”，体现了广西“一湾相挽十一国，良性互动东中西”的独特区位优势。但受多种因素影响,广西在经济上仍是后发展欠发达地区，与发达地区相比，受限于居民收入状况等因素，年度出国留学人员数量不多，但总体累计数量可观。广西教育厅2015年公开发布的数据显示：2011—2015年全广西累计约有1.4 万出国留学人员（此后再未公开发布相关数据）。[1]根据教育部公开的近年全国出国留学的年平均增加率约为10%，回国率约为80%的数据综合估算：目前，广西留学回国人员总量约为3.5 万人。同时，据自治区人力资源和社会保障厅统计：目前，广西在体制内工作的留学回国人员仅为2 200 多人，即广西绝大多数留学回国人员选择自主择业或者自主创业。2020年自治区人力资源和社会保障厅抽样调查显示：在广西创业的留学回国人员群体中，男性约占65%，女性约占35%；超过80%的籍贯为广西本地，超过50%的年龄集中在30～40 岁，获得硕士及以上学位的受访者占比超过60%，其中获得博士学位的受访者占比为17%。留学国别前3 位为英国、日本及美国；专业方面，经济学/商科及管理类学科占比超过70%，但近年来选择工程、设计、艺术等专业的留学生越来越多；回国时间在3～5年的占比超过80%，但是超过50%的受访者海外工作经验不足1年，完全没有海外工作经验的占比超过20%；超过80%的受访者不具备海内外高层次人才认定身份。创业行业排在前列的依次为：服务业（25%）、教育业和互联网（各15%）、餐饮和房地产业（各10%）。

（二）当前广西支持留学回国人员创新创业政策和措施

1.国家层面的相关支持政策

近年来，人力资源社会保障部与相关部门累计出台了30 多个文件，这些文件涉及留学回国人员的入出境便利、社保、税收、知识产权保护、落户、永居、子女入学等十几个方面政策，形成较为完善的留学回国人员政策支撑体系。这些政策的落实体现在两个方面：一是通过国家的宏观政策，各省区市以此制定本省区市的政策；二是形成全国性的针对留学回国人员的人才支持项目。目前，全国性的针对留学回国人员的人才支持项目主要有两类。

（1）中国留学人员回国创业启动支持计划。主要面向对象为自主创业的留学回国人员，该计划对项目的要求较高，要求属于国家重点支持的高新技术行业等，竞争较为激烈。广西目前大部分的留学人员创业企业难以达到申报标准。

（2）海外高层次留学回国人员资助。资助对象也主要为高校、科研院所等科研创新方面的留学回国人才。

2.广西本区层面的支持政策

除以上国家层面的政策外，近年来，广西本区为吸引支持海外留学回国来桂创新创业也出台了系列政策，主要有两方面。

对于反相器链，可以观察到体偏置效应对PIPB(诱导引起的脉冲展宽)的影响。图4和图5示出了具有不同体偏压条件下，铜离子注入时，输出端子的SET情况。结果发现，在下拉NMOS的体/源结设置在负偏置状态，同时，将导通态上拉PMOS的体/源结设置在正偏置状态时，通过适当调节NMOS的体/源结的负偏置电压以及PMOS的体/源结的正偏置电压的大小，既可以有效降低NMOS中的收集电荷，同时提高导通状态PMOS中的补偿电流，从而有效改善CMOS电路的综合特性，提高其抗辐照性能。

（1）关于鼓励留学人员来广西工作的规定。2004年12月23日自治区人民政府印发了《关于鼓励留学人员来广西工作的若干规定》（桂政发〔2005〕31 号），提出给予留学回国人员就业、创业、开展科研工作等方面的支持政策以及职称认定、居住保障、子女家属保障等相关政策指导性意见，同时，明确各级人民政府要落实鼓励留学人员为广西工作的各项措施等内容。

（2）广西壮族自治区高层次人才认定办法。2017年8月18日自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《〈广西壮族自治区高层次人才认定办法（试行）〉等6 个文件的通知》（桂办发〔2017〕36 号），其中包含了部分海外高层次人才引进的条件及相关政策。该政策主要针对科研创新型留学回国人才，要求具有博士学位及相关科研经历等。

（三）广西留学人员创业园建设情况

目前，广西全区共有桂林、北海、南宁、柳州4 个设区市建有留学人员创业园，共有在孵留学人员创业企业24 家。其中桂林留创园为省部共建，北海留创园为厅市共建，南宁、柳州留创园为市级自建。留学人员创业园是支持留学人员创业企业的主要服务及孵化平台。但是，由于目前广西没有针对留学人员创业园发展的专项资金及专项政策支持，留学人员创业企业入驻园区通常在享受当地高新区或工业园区提供的企业入驻配套政策基础上，享受部分针对留学人员创业企业的叠加优惠政策。

实地调研发现：广西4 个设区市留学人员创业园均存在自身造血功能不足、依赖所在设区市高新区或工业园区财政经费、对非留学人员企业的招商盈利补贴园区运营的问题。其中桂林和北海留创园由于引进了民营科技企业、孵化器企业进行运营，通过挂留创园牌子享受相关财政补贴等政策，实际也面向非留学人员创业企业招商，维持了基本运行状态，但两个园区内留学人员创业企业数量占比非常小，如桂林留创园在孵留学人员创业企业仅占全部园区企业的4%（13 家）；北海留创园目前已无在孵留学人员创业企业。

（四）其他涉及留学回国人员的服务平台

主要有自治区人力资源和社会保障厅牵头打造的广西·中关村创业创新人才基地（广西·中关村创业创新人才孵化平台中65 个正式落地广西高层次人才项目，留学人员创业企业/项目占比约为80%）、广西高层次人才“一站式”服务平台、海内外高端人才创新创业成果展和南宁市政府打造的南宁·中关村创新示范基地（共有留学人员创业企业4 家），这些平台在吸引和服务留学回国人员创新创业方面发挥了显著的作用。

二、留学回国人员创新创业存在的问题、困难及原因分析

（一）留学回国人员创新创业政策支持体系不完善

一是从政策的强度上看，在2005年单独颁布《关于鼓励留学人员来广西工作的若干规定》（桂政发〔2005〕31 号），2017年颁布的《〈广西壮族自治区高层次人才认定办法（试行）〉等6 个文件的通知》（桂办发〔2017〕36 号）中提及海外高层次人才引进的条件及相关政策后，广西在自治区层面再没有出台其他吸引留学回国创新创业有关的政策。现有留学回国人员的相关政策存在重创新、轻创业的问题。在政策制定上往往偏重学历、人才认定或科研成果作为享受政策的标准，较少考虑成果转化能力、市场开拓能力等不同层次创业者的需求。

二是从政策完整度看，一方面，针对留学回国人员创新创业政策尚未形成完整体系，缺乏相应的配套文件，如《关于鼓励留学人员来广西工作的若干规定》（桂政发〔2005〕31 号）印发后，税务、金融、教育等相关部门也没有制定相应的配套政策（实施细则），执行不顺畅，效果不明显。另一方面，政策对象没有分层次，呈梯次。广西现有留学回国人员创新创业支持政策主要面向高层次海外人才，几乎没有面向新生代海归的政策条款。调研中40%被调查者反映“没有有效的政策和计划支持创业”。从政策内容来看，要享受留创园资金扶持、税费优惠、商务环境、社会保障等优惠政策，往往附带了专业、学历、职称、专利等条件，而在桂新生代海归大多是硕士研究生及以下学历，往往无法达到享受相应政策的条件。

三是政策特色不明显。从政策对象来看，广西既有的留学回国人员支持政策大多倾向是高新技术产业，这无可厚非。但结合广西的农业大省和正面临承接东部产业转移的实际，政策上应兼顾突出广西特色，支持本土优势传统产业转型升级，如螺蛳粉、六堡茶产业等。此外，应进一步加强在承接东部产业转移中随整条产业链转移的产业人才（特别是留学回国人员）支持力度等。

（二）留学回国人员创新创业资金支持政策力度不强

融资难是目前留学回国人员创业企业普遍面临的问题。调研发现：30%的受访者被问及创业过程中遇到最大的困难为“缺乏有效的融资渠道”。同时，在创业资金来源方面，目前，超过80%的资金来源为留学回国人员自身或父母积蓄。相应地，留学回国人员反馈在创业中遇到问题也主要集中在缺乏有效的融资政策与计划支持，导致融资门槛高。主要表现在：一方面，由于没有相关政策支持，银行经营性贷款基本要求提供各种抵押或担保，手续烦琐，申请贷款非常困难，寻求民间融资渠道存在高额利息等问题；另一方面，由于广西留学回国人员创业企业传统行业居多，能够通过风险投资的方式获得融资的企业则几乎没有。

（三）留学回国人员创业服务体系不完善

目前，区内留学回国人员的主体服务平台就是各地人才服务机构和留创园（广西除自治区本级设立留学人员和专家服务中心外，地市均未设有此类机构）。各地人才服务机构服务对象面对的是所有高校毕业生和社会人才，不可能单独为留学回国人员提供个性化服务。广西各地留创园引进留学人员创业的主要目标与发达地区一样，重点针对高新技术、新能源、新材料等行业企业，但在各方面支持条件难以与发达地区留创园相比，在当地缺乏完整产业链支持的情况下，引入相关留创企业的难度非常大，落地企业的发展前景也相对有限。此外，调研中20%的留学回国人员反映缺失相互交流平台。目前，广西官方主要的留学回国人员组织为欧美同学会广西分会（广西留学人员联谊会）和广西归国留学人员商业界人士联合会，其他涉及个人组织的国别的留学生同学会（微信群、QQ 群等），但这些相关组织除了节假日举办聚会活动以及不定期开展一些公益助学等活动以外，未搭建系统的以创新创业为主题的经验分享、信息交流、资源共享等内容固定的非商业性质平台和联谊交流机制。

（四）留学回国人员自身综合能力有待提高

留学回国人员长时间国外学习和工作经历导致其文化与观念一定程度上和国内脱节，对国内政商环境不熟悉，在创业过程中面临不同程度的“水土不服”的问题：在创业项目选取上往往凭感觉，很少经过严密论证，随意性较大，创业前也很少有过相关经历、接受过相关的培训；对政府各种政策扶持，思想上不同程度存在等、靠、要的现象。调研中发现在桂留学回国人员集中反映缺乏获取政府政策信息的渠道，而实际上，广西各级政府各部门（人社、统战、科技等）、各设区市、各平台（各市人才服务中心、各园区等）均在相应的网站上公开发布信息，各留学回国人员服务机构还通过工作群收集整理并推送相关信息。在桂留学回国人员群体本身大多自主创业，自建朋友圈，自认为和体制没有关系将来也不会打交道，普遍缺乏主动了解相关政策的意识，也不关注政府部门相关网站发布的信息（即使是政府部门的保姆式上门服务，只要一时用不上也不关心）。如广西高层次留学人才职称认定政策规定必须在留学人员回国5年以内办理。但大多数留学人员并不关心，多是在申报项目资助或者其他需要具备职称条件才查询相关政策，错过了规定时期又埋怨相关部门服务不到位。

三、新冠肺炎疫情下留学回国人员创业面临的形势及挑战

（一）留学回国人员数量增多，就业竞争压力加大

2020年以来，由于受突发新冠肺炎疫情的影响，国际经济形势普遍出现衰退，国外一些企业岗位招聘需求也出现了断崖式下降，相当数量的公司已开始裁员。受此影响，一些应届留学生的求职计划也随之调整，包括原计划在国外求职的改为回国求职、原计划在外创业的受当前经济形势影响也为求稳选择先回国求职。从各方面反馈的信息看，留学人员回国数量比往年大大增加。加之，年度国内高校毕业生再创新高，留学回国人员就业面临着巨大的压力。

（二）留学回国人员创业环境恶化，经营压力增大

在当前疫情及国内外复杂形势的多重影响下，留学人员创业整体环境恶化，特别是受世界经济形势整体下滑和中美贸易摩擦延续的影响，尽管国家2020年已出台了许多针对小微企业和个体工商户延缴所得税、个体户免缴社保费用等助企纾困的政策并得到落实，但在疫情发展不确定因素的影响下，企业仍普遍面临着经营发展的困难。根据调研，区内相当数量的跨境电商、外包软件开发、外贸、旅游等行业的留学人员创业企业面临生死存亡的考验，教育培训、餐饮等行业的留学人员创业企业更是遭受了重创。

四、吸引支持留学回国人员创新创业的思考

（一）积极争取国家层面加大对留学回国人员来桂创新创业的政策倾斜力度

前已论及，北上广深等国内发达地区由于在基础设施建设、政策环境等方面具有先天的优势，加上经济学马太效应的作用，目前欠发达地区在各个方面很难同发达地区在同一水平线上竞争。建议积极争取国家在支持留学回国人员各种政策（资金、项目）适当向在欠发达地区创新创业的留学回国人员倾斜，在同等条件下给予优先支持（这也符合国家支持人才向西部地区流动的总体政策导向）。

（二）充分发挥区位优势，深化面向东盟的广西人才特区建设

1.建议在总结原有北部湾人才管理改革试验区建设基础上，进一步扩大试验区政策的适用范围

2010年9月，广西制定下发了吸引培养高层次人才“1+3”文件，提出在广西北部湾经济区打造人事改革综合试验区即人才特区，建设区域性人才高地，提升区域的核心竞争力。政策实施以来，应该说，北部湾人才管理改革试验区建设效果明显。当前，可以在系统总结北部湾人才管理改革试验区建设的经验基础上，梳理相关政策，把一些行之有效的人才政策的适用范围扩大到广西北部湾经济区以外的产业园区，允许他们使用这些特殊政策吸引人才，以人才发展促创新、促产业大发展。

2.建议自治区出台留学回国人员来桂创业启动支持计划以及留学回国人员科技活动项目择优资助项目支持政策

与人力资源社会保障部对留学回国人员创新创业相关支持政策相对应，建议自治区出台留学回国人员创新创业扶持计划实施细则，参照发达地区及其他典型地区做法，每年从各类企事业单位从事创新创业的留学回国人员中，遴选出10 个左右创新科研项目、20 家左右创业企业进行支持，包括“留学回国人员创新项目择优资助计划”和“留学回国人员来桂创业启动支持计划”，资助金额可参考国家及相关省份的标准，主要用于企业/项目的研发、市场开拓、人才引进和团队建设等（目前国家和大多省份相关政策资助资金额度普遍不高）。同时，可以考虑设立“广西最具成长潜力的留学回国人员企业”等荣誉性奖项，以激励留学回国人员创新创业。

3.建议出台留学回国人员初创企业的融资支持政策

为留学人员初创企业创造良好的融资环境，其关键在于拓宽融资渠道（调研中30%的受访者希望政府等相关部门提供投融资服务），主要包括贷款和风险投资两种融资渠道。当前，在中小企业贷款受银行相关政策限制的情况下，可以考虑拓展风投融资渠道，利用各方资源增加融资路演活动的频次以及对外宣传的力度，增加留学人员企业在国内外风投机构的曝光率。同时，联合高校、创业指导机构以及风险投资机构等各方力量，对企业融资路演技巧进行指导，提高企业融资的成功率。

此外，还可以考虑通过在创业园区建立留学人员创业政府引导基金的方式，提供对优质项目的孵化资金支持（入股等形式），吸引社会相关资金跟投，形成良性的资金循环，改变政府单向投入的情况，不仅能拓展企业融资渠道，还可以减少政府在创业扶持资金上的财务压力。

（三）进一步优化留学回国人员创新创业公共服务体系

首先，建议整合组织、统战、人社、教育、财政、市场监管、税务、科技、侨务、发改委等与留学回国人员服务相关部门的资源，理顺关系，统一协调，简化手续，形成合力，出台相应的支持政策实施细则，做好留学回国人员创新创业的配套服务工作。

其次，继续完善创新创业服务体系平台，加强对留学人员创业园等创业服务平台的指导和服务工作。在人力资源社会保障部的政策基础上，结合实际，制定留学回国人员创业园建设新标准。同时配套相应支持政策，调整优化园区企业产业层次和产业结构，探索建设适合当前形势以及当地实际产业发展需要的留学人员创业孵化平台。

再次，进一步加强高层次人才“一站式”服务窗口的建设。一方面，整合相关部门的资源，为各个层次的留学回国人员提供常态化的服务，除原有的高层次人才认定，增加档案托管/调动、政策咨询、办事指南等服务内容。另一方面，加大投入，为留学回国人员搭建信息平台、求职招聘平台及交流平台，创建专门的创新创业信息发布平台（微信公众平台、网站等），通过官方渠道及时为留学回国人员提供国内政策、经济环境、行业形势、就业等方面的权威信息；不定期举办“留学人员及企业专场招聘会”，为留学回国人员求职、留学回国人员创业企业求贤纳才、寻找合作伙伴提供便利及可靠的渠道；组织相关企业参加行业协会、科技成果交流会、技术论坛等活动，帮助“海归”打造社交圈，促进留学回国人员创业者之间的交流与合作等。

最后，继续做好留学回国人员创新创业能力提升相关工作。通过继续加大对留学回国创业人员的培训，提升他们创新创业的能力。此外，要通过积极开展 “留学回国人员创新创业分享会”“创业导师入企培训”等活动，继续引导留学回国人员与本土市场环境、政策环境和人力资源条件融合，将其掌握的理论知识和管理经验本土化，帮助他们提升自身的综合素质，增强专业技能和管理能力，在创业过程中加速成长。