新时代人才发展的新阶段、新格局和新治理

□赵永乐

2021年9月，中央人才工作会议在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。中央人才工作会议是继十九届五中全会之后以中央名义召开的一次重要会议，不论是在我国人才发展史上还是在人才工作史上都具有里程碑的意义。这次会议科学回答了新时代人才工作的一系列重大理论和实践问题，对未来30年我国人才事业的发展进行了战略擘画，不仅对于贯彻践行党的十九届五中全会精神，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局具有深远的战略意义，而且对于深入实施新时代人才强国战略，实现新时代人才高质量发展目标具有重大现实意义。我们要在中央重大战略决策的指引下，坚定不移贯彻新发展理念，坚持人才引领发展的战略地位，迈步进入人才发展新阶段，加快构建人才发展新格局，拓展人才治理新局面。

一、人才发展进入新阶段

我国全面建设社会主义现代化国家新征程伊始，正值面临世界百年未有之大变局，全球性人才竞争空前激烈、人才发展国际环境日趋复杂恶劣、国内人才深化改革任务更加繁重。这就要求我们深刻认识和准确把握新时代人才发展的特点，按照党中央的战略部署，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础。[1]根据十九届五中全会的精神，新时代人才发展的主题是推动人才高质量发展，人才发展的主线是深化人才供给侧结构性改革，发展的根本动力是促进人才的更深层次改革创新，为全面建设社会主义现代化国家提供更加强大的智力支撑。

（一）以推动高质量发展为主题

中央人才工作会议确立了“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的战略奋斗目标，并围绕这一目标作出了包括顶层设计、战略谋划、战略布局、重点任务和政策举措在内的整体战略部署。很明显，要实现中央确立的战略奋斗目标，完成中央作出的整体战略部署，就必须坚持以人才高质量发展为主题。

推动人才发展方式根本性转变，必须把新发展理念贯穿人才发展全过程和各领域，以实现人才高质量发展为标志构建人才发展新格局，切实转变人才发展方式。人才的规模发展要向人才的质量发展转变，人才的速度发展要向人才的效能发展转变，人才的粗放发展要向人才的精细发展转变，人才的外延发展要向人才的内涵发展转变。这不仅是新阶段经济社会发展和全球竞争的客观要求，也是我国人才发展和科技创新的丰富内涵与内在规律的必然要求。

要下决心推动我国人才发展方式从传统的规模外延型向现代的质量内涵型根本转变，将社会上普遍存在的重引进、重投入、重集聚倾向转变为自主培养为主、培养引进并重和重使用、重激发、重效用。要在理念上将人才服务发展上升到人才引领发展，以引领发展为人才工作的根本宗旨，坚持引领发展的战略地位，培育引领发展的战略性新动能，开创引领发展的战略局面。要从质量、效率、动力各方面推动国内人才循环变革，提升人才循环的质量、效益、活力和竞争力，坚定不移地走中国特色人才发展道路，为实现人才高质量发展提供根本保证。要在坚持自主发展的基础上畅通人才国内大循环，确立人才在新发展格局中优先发展的战略布局，坚持人才在创新中的首要能动地位，充分发挥教育在人才循环中主要的生产和渠道作用，推动教育、人才、科技和各项事业高质量地无缝对接、紧密结合。

（二）以深化供给侧结构性改革为主线

习近平总书记在中央人才工作会议上要求，我们必须增强忧患意识，更加重视人才自主培养，加快建立人才资源竞争优势[1]。他指出，要走好人才自主培养之路，高校特别是“双一流”大学要发挥培养基础研究人才主力军作用，全方位谋划基础学科人才培养，建设一批基础学科培养基地，培养高水平复合型人才[1]。习近平总书记强调的“重视人才自主培养”和“走好人才自主培养之路”明确地指示我们，必须以深化人才供给侧结构性改革为新时代人才发展的主线。

针对我国人才供给短板，必须紧紧围绕人才供给侧结构性改革这条主线，强化人才循环的生产环节，打通人才生产与流通、使用诸环节的通道，形成畅通的国内人才良性大循环。近年来，国际人才竞争态势陡然发生变化，人才国外培养和引进的渠道在很大程度上被堵塞，我国高层次人才的供给更多地也必须主要靠国内教育尤其是高等教育渠道自主培养完成。要推动人才供给侧结构性改革，同时注重人才需求侧改革，以促进科技创新和各项事业发展的方式有效扩大人才内需，有机统筹人才的供给、需求两侧改革。

要构建以国内教育为主要形式和渠道的人才供给体系，形成具有全球竞争力的人才供给优势，以此来满足科技和各项事业对人才的需求。要调整和解决人才供给的结构性矛盾，更多依托国内人才市场，贯通人才生产、流通、使用诸环节，增加人才有效供给，减少人才无效供给，扭转人才闲置过剩耗散的局面，不断提高人才供给结构适应性和灵活性。要将扩大人才内需与深化结构性改革有机结合，强化人才使用环节，列出新发展格局对人才发展的需求清单，加快培育人才内需体系，以创新驱动、人才高质量供给引领和创造人才新需求，形成以人才内需牵引人才供给、人才供给创造人才需求的高水平人才供需动态平衡。

（三）以改革创新为根本动力

习近平总书记在中央人才工作会议上强调，要深化人才发展体制机制改革[1]。根据习近平总书记的要求，一要为用人主体充分授权，发挥用人主体在人才发展中的积极作用；二要为人才松绑，充分激发各类人才的创新活力。这就要求我们必须守正创新，坚定不移地推进人才更深层次改革，以改革创新为根本动力加快构建人才发展新格局。

当前摆在我们面前的重要任务就是要推动人才体制机制更深层次改革。人才工作要从政府推动模式向市场决定模式转换，坚守中国特色和优势，重构市场功能和社会功能，遵循市场经济规律，发挥市场的决定性作用。要加快转变政府人才工作职能，完善人才的宏观治理，创新健全人才的评价体系、激励体系、保障体系，围绕能体现人才价值的知识和技术构建人才的收益分配机制。以改革创新为根本动力，破除制约人才高质量发展的体制机制障碍，为用人主体放权授权，积极为人才松绑，将人才工作着力点下移到与市场面对面、与人才面对面的中小城镇、各类园区、基层社区和各种创新平台，充分激发市场主体用人单位尤其是企业和人才个人与团队的活力，推动各类用人主体和人才真正成为充满活力的市场主体。

为此，要从两个方面厘清政府和用人主体的权责。一方面，政府要根据需要和实际向用人主体充分授权、精准授权，而不是放而不管。要从正向激励和反向倒逼两个方面促使用人主体在人才培养、引进、使用中发挥积极性和展现活力。另一方面，用人主体也要清晰自己的权责，接好权、用好权、履好责，发挥自己的主观能动性，增强服务意识和保障能力，成为自主有为高效的人才工作主体。发挥市场需求、集成创新、组织平台的作用，畅通从人才活、人才强到用人主体活、用人主体强，再到产业强、经济强、国家强的通道。

二、加快构建人才发展新格局

习近平总书记在中央人才工作会议上强调，要下大气力全方位培养、引进、用好人才[1]。何谓全方位？全方位就是整体的方向位置，既包括系统的面和层，也包括系统的过程和环节。人才的全方位其实就是包括培养、引进和使用的人才发展新格局，既含有国内从培养到使用的人才生产、流通、使用的国内大循环，也包含以人才引进为主的择天下英才而用之的国际大循环。当前摆在我们面前的一项重要工作，就是要站高望远，从全国的大发展格局出发，根据中央人才工作会议的部署，做好新阶段人才发展的顶层设计，下大力气加快构建人才发展新格局。

（一）以内循环为主体构建新格局

40 多年来，我国在改革开放的大路上越走越宽，从以大批派出留学人员出国留学为代表的人才大出，到以海外留学人员和华人回国创新创业为代表的人才大进，人才开放取得了巨大成就。但近年来，全球性的人才竞争愈演愈烈，以美国为首的西方国家在人才和创新领域对我国的围堵和打压达到蛮横无理的程度，华人科学家受到迫害，中国科学家和企业家被诱捕拘禁，中国留学生的出国留学之路受阻断，科技、人才和教育的合作交流项目被废止，原有的人才改革开放局面受到严重破坏。在这百年不遇人才挑战的严峻时刻，要从我国新发展格局出发，以全球人才变局为背景，做好人才发展的战略预设，加快构建以人才国内循环为主体、国内国际双循环相互促进的人才发展新格局。

要深刻认识加快构建人才发展新格局的重要性、必要性和紧迫性，抓紧探索人才发展新格局和人才循环尤其是人才国内循环的内涵、特征和关系规律。人才发展新格局是我国社会经济新发展格局的不可或缺的重要组成部分，是起引领作用的动能格局。以人才国内循环为主体构建人才发展新格局，巩固人才根基，发扬人才优势、补齐循环短板，加强循环弱项，从人才的生产、流通和使用全链条上花大力气重构系统完整、功能齐全、运转高效的人才国内大循环体系。把新发展理念贯穿人才发展新格局，推动国内人才循环的质量变革、效率变革和动力变革，充分激发人才创新活力，实现人才高质量发展。要构建和完善国内国际双循环人才供给体系相互补充、相互促进的机制，畅通人才国内循环，促进人才国内国际双循环。

（二）构建教育人才、科技事业紧密结合的国内大循环

根据马克思的社会再生产原理和人才学的人才再生产理论可知，人才国内大循环的基础就是人才社会再生产循环体系。解剖人才的再生产过程不难发现，整个人才再生产的单过程由人才生产、人才流通和人才使用三个环节组成（人才的分配可以归纳在使用环节中），人才生产环节是起始环节，人才流通是中间环节，人才使用是终结环节。人才再生产的循环过程就是三个环节环环相扣、周而复始、循环往复的过程。由于教育是人才生产的主渠道、科技与各项事业是人才使用的主战场，因此可以说，所谓人才大循环其实就是教育、人才、科技等事业紧密结合为主体的大循环。

世界上发达国家的人才史发展表明，现代教育和人才大循环的关系非常紧密。教育既能为社会提供大批的一般性人才，也能造就社会上急需的高层次人才，能够进入流通环节的人才基本上都接受过正规教育。要想畅通我国人才的国内大循环，就必须畅通大循环供给侧的人才生产环节，而要畅通人才生产环节，就必须强化教育在人才生产环节中的主体地位，走人才自主培养之路。习近平总书记指出，我国拥有世界上规模最大的高等教育体系，有各项事业发展的广阔舞台，完全能够源源不断培养造就大批优秀人才，完全能够培养出大师。我们要有这样的决心、这样的自信。[1]要深化教育改革、加大人才资本投入、提高教育质量，培养具有世界竞争优势的人才资源大军。加速建设世界一流大学和一流学科，培养造就能够抢占世界科技、产业战略高地的一流英才。

如果说教育在人才大循环的供给侧生产人才，那么科技与各项事业就在人才大循环的需求侧（教育也有科技创新的功能，需求侧里也有它的身影）使用人才。科技是第一生产力，人才是科技的首要能动要素、第一资源，创新驱动发展实质上是人才驱动。要想畅通我国人才的国内大循环，最终要看大循环需求侧的人才使用环节是否畅通，而要畅通人才使用环节，就必须强化科技在人才使用环节中的主战场地位。要深入推进科技体制改革，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，坚持人才引领发展的战略地位，坚持人才在创新诸要素中的中心地位，坚持“四个面向”，建设一支与大国地位相当、能够满足经济社会发展要求、世界一流水平的科技人才大军。彻底改变我国人才管理制度不适应科技创新要求、不符合科技创新规律的状况，把科技人才创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来，营造有利于激发科技人才创新活力的生态系统。

（三）构建具有全球竞争力的国际大循环

习近平总书记在擘画2030年远景目标时，不仅提出了创新人才自主培养能力要显著提升，而且满怀信心地强调：对世界优秀人才的吸引力要明显增强。要明显增强对世界优秀人才的吸引力，就必须构建具有全球竞争力的人才国际循环体系。要坚持更大范围、更宽领域、更深层次扩大人才对外开放。实行更加开放的人才政策，增强国内和国际人才联动效应，统筹人才发展和安全，全面防范人才风险挑战，聚天下英才而用之。

要建设更高水平的开放型人才新体制，依托我国人才资源庞大、人才市场深厚、营智环境利好等条件优势，积极参与全球人才竞争，真诚促进国际人才合作，实现互利互赢。全面提升人才对外开放水平，积极参与公正合理的全球人才治理体系构建，推动国际人才流动便利化，增强人才对外综合竞争力，构建面向全球的高标准自由贸易人才网络。完善吸引国外优秀人才来华学习、工作、投资、创业的管理制度，依法保护外国人才在华的各种合法权益，健全人才移民制度，实现高质量人才引进，促进和完善与国外人才相关的政策和服务体系。推进人才战略、规划和机制的国际对接，加强人才政策、规则和标准的国际联通，鼓励和支持用人主体，尤其是企业，遵循国际市场规律和国际惯例走出国门，与国际人才大市场紧密结合，开发和使用国际人才，形成以人才自由流动和使用为基础的新型人才互利合作关系。改革开放以来我国的人才开放工作成绩斐然，但近年来我国的人才开放遭遇打压围堵，人才进出的国际循环链受阻。在这种情况下，人才发展格局不得不重构，不得不转为以国内循环为主体。但以国内循环为主体，并不是要关闭国门，放弃和隔断国际循环，而是更高水平地敞开胸怀、打开国门，主动参与国际大循环，推动国内国际双循环相互补充、相互融合、相互促进、共同发展。

当前，我们必须以大智慧开启新思路，走出人才变局，打破人才围局，重构和畅通具有全球竞争力的人才国际大循环。坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，立足人才国内大循环，以人才国内大循环促进人才国际交流与合作，积极参与全球人才治理，为建设公正合理的全球人才命运共同体，贡献中国智慧和中国方案，实现互利共赢，促进世界人才事业共同繁荣发展。构建具有全球竞争力的人才国内大循环生产环节优势和使用环节优势，依托我国国内人才大市场，吸引全球一流人才来华学习、工作、创新创业，聚天下英才而用之。要坚持以企业为主体，以市场为导向，内引外联，在全球范围内放开手脚引才营智。

三、拓展人才社会治理新局面

人才发展新格局的构建和完善要靠具有全球竞争力、适应高质量发展的中国特色社会主义人才制度体系来支撑和规范，而人才制度及其执行能力则要靠治理体系和治理能力来集中体现。因此，要以人才治理体系和治理能力现代化来畅通人才循环体系，建立人才社会治理制度，拓展人才社会治理新局面。要加强人才的系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，将人才制度优势更好转化为人才治理效能，使人才治理体系和治理能力更好地集中体现人才制度优势。由于构建人才发展新格局是涉及中华民族能否实现伟大复兴的大问题，因此必须引起全党全国的高度重视，吸引全社会关注人才治理，动员全社会参与人才治理。要激活各类市场主体活力，加强人才宏观治理，构建人才基层社会治理新格局，形成共建共治共享的人才社会治理良好局面。

（一）激发用人主体和人才个体的活力

遵循市场经济规律、人才成长规律和科技创新规律，加快人才制度和政策创新，充分激发人才创新活力，支持各类人才为推进治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。人才是人才治理的对象，也是人才自我治理的主体和市场活动的主体，只有充分激发出人才这一内在治理主观因素的积极性，各种体制机制、政策、环境等外在客观因素才能充分发挥作用。要着力破除一切束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，推动人才资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，保护人才公平竞争，使我国人才成为最重要、最鲜活、最具效力的市场要素。最大程度地激发各类人才创新创造创业的活力，让有真才实学、作出重要贡献的人才得到合理回报，既有成就感，又有获得感，使他们“名利双收”。弘扬具有中华民族传承的科学家精神、企业家精神、工匠精神，满足人民日益增长的美好生活需要中高端文化和价值的需要。

现代社会的人才，绝大多数在一个组织中工作和生活，这个组织就是用人主体（自我创业最终也会形成一个组织）。用人主体是市场主体，既能体现社会上人才的供给，也能体现社会上人才的需求，因此必须把人才工作的着力点真正落到各类用人主体身上，使用人主体成为人才引领发展的主角，成为人才治理的重心。根据习近平总书记的要求，用人主体要发挥主观能动性，增强服务意识和保障能力，建立有效的自我约束和外部监督机制，确保下放的权限接得住、用得好。用人单位要切实履行好主体责任，用不好授权、履责不到位的要问责。[1]要创新管理体制，完善用人机制，深化人事制度改革，坚持“谁用人，谁评价；谁用人，谁受益；谁用人，谁承担用人风险”的准则，落实用人主体的用人自主权，充分激发用人主体聚才用才的活力。各类用人主体尤其是企业，都要建立形成科学高效的人才工作机制和体系，强化人才意识，坚持人才开放发展，增强汇聚世界高层次人才的竞争力，提高在全球范围内配置人才的能力。以人才管理为核心，创新企业人力资源管理模式，为人才打造可靠的创新创造创业平台，促使各种生产资源和要素向人才集聚，用价值观、心理契约和期权股权来增强创新创造创业人才对企业的认同度、归属感和创造力，建设高层次人才充分集聚、体制机制全面创新、科技创新高度活跃、新兴产业高速发展、高质量和高效率的中国特色人才管理模式。

（二）完善人才宏观治理

完善人才宏观治理，首先要在人才发展新格局构建过程中加强党的全面领导。党管人才是我国人才治理的基本原则，是推进人才治理体系和治理能力现代化的关键因素。各级党委要完善统一领导，在人才治理中提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，增强党管人才的政治功能和组织力。要坚定中国特色社会主义的人才道路自信、人才理论自信、人才制度自信和人才文化自信，把国家人才治理体系和治理能力现代化当作一项重大战略任务来推进，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进、落实到位。系统、全面、准确地把握党管人才的深刻含义，将管党和管人才有机结合，将人才工作纳入党建和党的组织路线中去，坚持正确政治方向，把党管人才原则落实到人才治理的全方位，推动各方面协调行动、增强合力，并将其转化为具有全球竞争力的人才制度体系，进而转化为人才治理效能。要抓紧制定人才治理体系和治理能力现代化急需的制度和法规，完善人才宏观政策的制定与执行机制和上下贯通、执行有力的组织体系，持续优化市场化、法治化和国际化的人才双循环环境。

按照党和国家的决策部署，政府相关行政部门的人才行政治理职责是推动人才发展、管理人才社会事务和服务广大人才。为此必须转变人才治理方式，优化政府职责体系，构建目标优化、职责清晰、协同高效、依法行政的人才治理行政体制，更好发挥政府作用。各级政府要以畅通人才循环为根本任务，推动市场在人才循环中发挥决定性作用，着力破除体制机制障碍，向用人主体授权，为人才松绑。要以改革精神推进政府有关行政部门人才工作优化协同高效，最大限度地减少不必要的行政行为，推动人才治理重心下移，力行简政放权，突出市场导向，激发各类市场主体活力。要提升监管和服务能力，抓好人才规划、供需调节、市场监管、社会管理、公共服务和人才生态建设，将政府人才治理的执行力和公信力精准地落实在以创新创造创业为核心的人才引领发展战略地位上，把人才工作重心真正转移到社会基层和市场主体身上，为构建人才发展新格局和保障人才安全提供坚强的人才治理支撑。各行政部门要立足实际、突出重点，及时切实解决人才反映强烈的实际问题。

（三）构建人才社会治理新格局

为加快构建人才发展新格局，必须在全社会推动形成尊重人才的风尚，加强和创新人才社会治理体系，推动人才治理重心向市场主体转移、向社会基层下移，调动各方面积极性，构建责任清晰、分工明确的共建共治共享人才社会治理新格局。要创新人才治理新渠道，加强和创新市域人才社会治理，推进市域人才社会治理现代化，打造中小城市聚才新高地和发展新引擎，加快建设区域性的人才中心和创新高地。各类园区、自贸区和创新平台都要转变发展方式，坚持人才引领发展的战略地位，彰显高层专家地位和人才共生新生态，成为引才营智的战略要地；都要因地制宜建设海外人才开放创新集聚试验区、人才自由港、人才服务产业集聚区、人才特别社区和人才管理改革试验区，改善创业、居住、学习和工作环境，促进国际化的人才公共服务、便利服务和一站式服务。

完善公众参与人才基层社会治理的制度化渠道，畅通和规范各类市场主体和人才广泛参与人才社会治理的途径。人才工作不仅要向用人主体授权，也要向人才工作第一线的基层授权，以基层为重心，推动人才社会治理和服务实打实地面向广大用人主体和人才，为用人主体和人才现场解决实际问题。加强基层社区人才治理和服务体系建设，完善基层社区人才治理体制，发挥群团组织和社会组织在人才社会治理中的作用，形成共建共治共享的人才社会治理共同体。培育自主、自为、自律的人才自治新组织，承接政府转移职能，发挥综合监督、信息流通、资源整合、自我协调和自我服务等作用和功能，积极参与人才社会治理。大力发展人才中介服务和为创新创业提供全要素组合与孵化的现代人才服务业，推动各种形式的高端人才服务产业化，形成融公共服务、市场服务、金融服务和社会服务为一体的高端人才服务治理体系。