碳达峰行动方案制定中不容忽视的三个难点

2023-01-09沈翔敖永杰张榕强刘哲

中国工程咨询 2022年7期

文/ 沈翔敖永杰张榕强刘哲

一、前言

2020年9月，习近平总书记在联合国大会向世界庄严承诺，中国将力争于2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和。实现“双碳”目标成为我国重大战略决策，引起了社会广泛关注。为扎实推进“双碳”工作，国务院于2021年9月、10月相继发布关于《碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号），对“双碳”工作做出顶层设计和总体部署，提出2025年、2030年和2060年阶段性目标和具体工作要求。至此我国正式开启“双碳”元年，共同迈向 “双碳”新征程。

对于大多数人来说，光伏发电、风电已不再陌生，这些新能源在“双碳”中已起到关键作用，但仅凭这些能源供给侧变革尚不能满足大幅度减碳要求，还需从工业、建筑、交通等能源需求领域，以及综合采用市场、金融、政府调控等更多手段促进节能减排。目前，各地方正在陆续制定碳达峰行动方案，为充分发挥行动方案的引领作用，根据笔者的实践经验，认为碳达峰行动方案制定中必须重视三大难点，这是行动方案能否成功实施的关键。

二、不容忽视的三个难点

（一）如何兼顾经济发展与双碳目标

1. 客观正视经济增长需要能源作为强有力的动力保障这一现实问题

现阶段，我国仍然是最大的发展中国家，经济增长需要能源作为强有力的动力保障，化石能源占一次能源消费的比重仍然很大，且长期以来经济增长与碳排放呈现较高的关联性。为此，我们应正视经济增长对碳排放的历史依赖关系，谨慎平衡经济增长与碳减排目标。在考虑“双碳”战略如何实施时，若采取短期经济发展优先的策略，则前期碳排放量上升幅度控制过宽，一旦临近2030年，为控制碳排放强度，碳排放量势必“紧急减速”，达峰期过于仓促，导致后续GDP增速大幅下降，甚至经济总量下行，严重时将引发社会稳定风险。反之，若采取降碳优先战略，即采取强制干预措施全力降碳，由于投入效应的延迟，碳排放强度难以短期内明显下降，只能严格限制能耗，对高碳生产实施限产甚至关停，势必严重影响经济增长与社会稳定。碳达峰之后，若GDP与碳排放脱钩，可能实现增速提升，也可能GDP继续保持低迷，对经济回暖造成长期不利的影响。

2. 针对各地经济和碳排放的关联度制定不同的减排目标

由于我国各地经济状况和碳排放强度差异较大，制定碳达峰行动方案目标时需因地制宜。对于较发达地区，其碳排放总量增速已呈下降趋势，经济增长与碳排放呈现弱脱钩状态，可承担更高的碳排放强度目标，以此也可减轻其他地区的减排压力。而对于欠发达地区，则适度放宽，给予一定的灵活性和经济增长空间，不至于造成该地区GDP重创。若因强行达峰使得经济发展受阻，则得不偿失。

因此，仅考虑降碳或短期经济发展都会产生问题，并非碳达峰解决之道，而必须兼顾经济发展和“双碳”目标。唯有设法解决这个难点，才能打下低碳经济体系建设的基础。

（二）如何在碳排放总目标下确定行业碳排放配额

在碳排放总目标确定的前提下，如何合理、平等地分配区域内各行业碳排放目标，是当前各区域面临的重要问题。为解决这个问题，一般会采用“自上而下”和“自下而上”两种方式。

对于“自上而下”方式，即依据各行业碳排放强度进行碳排放目标的制定，对于碳排放强度低且国内生产总值高的行业，一般会获得更多的碳排放配额，这种分配方式是按照“效率优先”原则进行的。哪个行业碳排放效率高，则给予更多的碳排放配额，由此该行业可获得更多的发展空间。但对于碳排放效率低，尤其涉及民生的行业（如交通行业），则会受到一定程度的限制或利益损失。若再细分到产业，如产值尚未全面提升的新兴产业，可能也会因碳排放配额不足而受到限制或影响。

对于“自下而上”方式，即在假设正常、低碳、超低碳等不同情景下测算各行业的碳排放量，以此分析各行业的达峰目标及减排贡献。这种分配方式是按“公平优先”原则进行的。各行业考虑自身发展、减排技术水平情况及未来规划，制定行业碳排放目标。这种方式看似公平，但可能会对区域经济和社会产生不利影响。首先，各行业碳排放目标综合起来不一定能够达到碳排放控制总量目标。其次，各行业发展有赖于区域经济社会整体发展水平和战略部署，如城乡建设推进、产业结构调整等，需要对有限的资金、土地、人力、能源及基础设施等资源合理配置，方能实现绿色低碳转型。

因此，面对行业发展水平参差不齐、碳排放强度难以作为唯一因素考虑，分配区域内各行业碳排放目标确实成为难题，需要政府统筹谋划，采取一体推进、协同实施的方式，方能下好“整盘棋”，实现整体减排目标。

（三）如何选择减排低碳技术路径

行业的减排路径，其实质是在均衡资源配置的基础上对行业（产业）结构、能源结构进行调整，实现碳的“结构性减排”目标。在行业碳排放目标的确定下，需通过行业内部生产技术水平的提升和减排低碳技术的使用，提高能源利用效率，降低碳排放强度，进而实现碳的“效率性减排”目标。

减排低碳技术多种多样，不仅包括火电减排、非化石能源利用等能源技术，还包括新能源汽车、节能建筑、工业节能与减排、循环经济、资源回收、环保设备、节能材料等技术。在五花八门的减排低碳技术中筛选出合适的减排措施，以较好的经济效益实现最大限度的减排，实现技术减排低碳路径蓝图，同样是碳达峰行动方案中需要解决的难点。

技术筛选中，首先需要论证技术的稳定性、可行性，包括技术成熟度和本区域行业的适用性；其次是摸清、比选各项技术的减排成本和减排潜力。在此，有些人可能会有疑问，技术选择是企业自身的事情，政府为何要在碳达峰行动方案中加以明确。其实，政府在行动方案中的技术路径制定可以分为强制性和引导性两种，政府根据自身经济水平、资源禀赋、产业结构调整等情况采用这两种手段动员各行业领域，起到宏观调控作用。强制性技术路径主要针对整体性影响能源结构、产业结构等需严加控制的领域，如新能源替代技术。而引导性技术路径主要针对市场驱动性强且排放量大的领域，政府以鼓励科技创新、提高产业能效水平为主，政府在此更多强调的是绿色低碳技术的推广与应用。

因此，政府在技术路径制定时，需从技术减排力度、实施难度，可持续性，以及减排成本对企业压力等方面进行详细调研与精心策划。

三、相关建议和措施

综上分析，不难发现，碳达峰行动方案制定中的三个难点都是低碳转型的“战略选择”问题，要解决这些难点并不容易。由于各地能源现状、产业结构和资源禀赋差异很大，不经论证的目标和方案会给自身带来极大的风险。更关键的是，在“双碳”工作的顶层设计中，对双碳的绩效考核也都做出了相应的规定，未来还会出台专项考核方案。针对碳达峰制定的三大难点，本文建议的措施主要体现在以下几个方面：

1.充分调研，坚持数据决策

高质量的数据决定高质量的决策。碳达峰行动方案中的权衡战略是在充实、准确的数据基础上制定的，这些数据不仅包括地方的经济社会、能源消费、能源供应、重点排放部门或企业的技术水平等历史数据，还包括各部门节能减排行动、重点项目建设、发展规划等政策性数据。鉴于数据种类多、各部门数据分散且有重复或遗漏等复杂性问题，需要做好充分的调研工作，确保数据的可靠性和准确性，并采取相应的数据处理方法作为数据合理应用的保障措施。一方面，可将历史数据整理成碳排放结构系统及经济技术指标体系，便于分析各部门、行业或领域的行业结构组成（如产业结构、能源结构、城乡建设结构、交通结构等）、碳排放构成、碳排放水平及脱钩状态等；另一方面，结合政策性数据，模拟分析不同情况下的碳排放趋势以及对经济社会发展的影响程度。通过高质量的数据，摸清“家底”和决策影响，才能对地方碳排放与经济的关系做出科学的研判，避免决策的盲目性。

2.抓住重点，兼具公平与效率

“碳达峰”的总目标就是在尽量减少对经济影响的情况下平稳转型到低碳经济状态。为把握减排节奏，有必要从重点行业和重点领域进行突破，采取切实措施，持续推进。因此，如何促进重点行业和重点领域达峰是关键。由于各地区之间的重点行业或领域不尽相同，特征也不同，对此需设定相应的经济技术指标加以判别。设定指标时需注重公平与效率结合原则，不能简单采用直接反映某行业自身发展的指标，如行业碳排放复合增长率、行业经济增长贡献率、碳排放强度下降率、减排成本等，而需全盘考虑。

一种方法是将单个指标进行组合变化，能综合反映经济技术效应及行业水平，如边际经济增长碳排放、技术经济边际替代率、碳排放强度水平等；另一种方法是将这些指标根据地方发展战略设置权重，成为行业碳排放控制体系，以此计算出行业碳排放综合指数（或控排系数）。

根据指标判别出重点行业或领域后，就可以将控制、淘汰、提升与创新等措施各有侧重地纳入到重点行业或领域中。将这些措施形成技术参数，利用模拟技术验证效果，并根据模拟效果与总目标的差距进一步结合指标因素适度调整各行业或领域的措施。最终反映出的效果则是各重点行业或领域在满足地方达峰总目标下的有序、梯次达峰，这样既能促进行业有效发展，又能减少对地方经济的影响，从而符合地方整体发展战略需要。

3.先立后破，完善政府与企业的博弈关系

各行业或领域的减排措施绝大部分是落实到企业，企业的减排行为直接影响到碳达峰政策的实施效果。对企业而言，由于存在“锁定效应”与“路径依赖”，且减排技术升级前期投入大，投资回报期长，加上目前能源价格或碳价尚未反映出真实的外部成本，导致部分企业自主减排动力不足。而对政府而言，为落实各项减排政策，需调动各个部门大量的人力和物力，对企业减排情况进行核算、奖励或处罚。可见，由于选择和偏好不同，企业和政府双方存在着利益冲突，需考虑、完善博弈关系，将对立博弈变为合作博弈，以减轻彼此压力，创造互利、互赢局面。

因此，在制定碳达峰实施路径时，首先需健全碳交易市场体系，推进碳排放权、用能权等交易，通过市场手段，促进企业自主提升降碳技术，提高碳排放效率，并从中获得利益；其次，地方应对区域内重点行业或领域内代表性企业的技术水平进行评估，根据自身能源结构、产业结构、交通结构、城乡建设结构等情况合理设置低碳转型基准水平并制定相应政策、标准，采用激励、绿色金融、处罚等手段，逐步提高存量碳排放效率，并控制新建项目的碳排放水平，淘汰落后产业，做到先立后破，有序推动低碳转型；最后，政府应积极推广有利于提高减排效率和效益、减少对环境影响、遏制能源资源浪费的技术，并增强企业的社会责任感和零碳意识，引导、支持和鼓励企业不断创新，将技术进步作为节能减排的第一动力。