“双碳”目标下进一步完善区域能评制度的建议

文/朱桂同

一、引言

固定资产投资项目节能审查是工程建设项目审批环节中依法设定的一项行政许可事项，为了简政放权，优化营商环境，节能审查领域先后进行了一系列政策改革。2010年发布的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展改革委令2010年第6号），规定固定资产投资项目的节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件。2016年发布的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展改革委令2016年第44号），取消了节能评估和审查作为企业投资项目审批、核准或开工建设的前置性条件，改为需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见；缩小了节能审查项目范围，只要求综合能耗1000tce或500万kW·h以上的固定资产投资项目需要节能审查。为深化“放管服”改革，各地进一步对工程建设项目审批制度进行改革，其中一项内容就是开展区域整体评价，区域节能评价（以下简称“区域能评”）作为区域整体评价事项之一，将原来由各企业单独办理的节能审查，改为由政府或管理机构统一组织，按区域统一开展，区域内固定资产投资项目共享区域能评结果，企业无需单独办理相关审查。区域能评制度对提高重点行业能效水平、支撑地方实现能耗“双控”指标发挥着重要作用。“十四五”期间，在碳达峰、碳中和重大战略决策下，区域能评制度具备了新的内涵，即在助力实现能耗“双控”指标的前提下，还将支撑实现“双碳”目标。深入推进和完善区域能评制度，既是深化“放管服”改革的需要，也是优化能源消费结构、促进产业低碳绿色发展的要求，是当前节能审查工作的重要任务之一。

二、区域能评实施情况

（一）区域能评实施流程

区域能评是区域整体评价的一种，指在能耗“双控”目标落实的区域内，分析区域用能现状，预测能源消费总量与强度，制定评价期内区域能耗“双控”目标；提出符合本区域产业规划的各项能效标准和节能技术措施；确定评价区域内需进行节能审查的行业负面清单，对行业实施分类管理[1-2]。区域能评工作主要流程如下：

1.确定区域能评实施范围。区域能评所指的区域（以下使用“评价区域”代指开展区域能评工作的区域），是指地理空间范围确定、产业定位清晰、能源“双控”目标明确、监管能力保证的开发区、产业集聚区、工业园区、特色小镇等区域[2-4]。

2.编制区域能评报告。开展区域用能数据调查，分析区域用能概况，结合产业发展规划及区域内行业用能特点，预测确定评价期内区域的能源消费强度和用能总量；分析区域内不同行业单位工业增加值能耗、单位产品能耗等能效现状，对照国家和地方已颁布实施的强制性能耗标准，对区域内各行业能效现状进行对标；从产业政策、能源消费总量、能源消费强度、审批权限、高能耗行业等方面进行综合考虑，制定区域内负面清单；依据区域内行业用能特点提出提高能源利用效率、降低能源消费的对策措施，建立区域节能技术推广应用、用能承诺和责任追究、节能奖励和“能效领跑者”等工作机制。

3.实施行业分类管理。对于负面清单内的行业实行项目能评管理，按国家和省、市相关规定，开展项目节能审查工作；负面清单外的项目实施承诺备案管理。

（二）区域能评实施效果

通过开展区域能评工作，以审查通过的区域节能评价报告一定程度上替代负面清单外的项目节能报告，具有简化审批流程、提升审批效率的优势；通过对评价区域内各行业能效分析、评价，有利于评价区域产业优化调整，提高评价区域能源利用效率。

1.提高审批效率，优化营商环境。通过编制区域能评报告、制定项目准入标准和负面清单，实施行业分类管理，负面清单外的项目实行承诺备案管理，优化了节能审查流程。

2.促进产业优化调整，支撑能耗“双控”目标。与此前单个项目开展节能审查相比，区域节能评价能够从整体上掌握区域内各行业用能情况，强化评价区域内各行业的用能管理；建立起有效的负面清单制度和分类管理制度，有利于行业结构优化调整；针对各行业提出的通用节能降耗措施比针对单个项目的节能措施适用范围更为广泛，有利于提高评价区域能源利用效率；依据评价区域用能状况和产业发展规划制定的能耗“双控”目标，是对各地能耗“双控”目标更精准的分解落实，有利于支撑各地区完成能耗“双控”目标。

三、区域能评工作中存在的问题

笔者在试点开展区域能评工作中，通过实践发现区域能评制度存在区域能评工作开展条件不够明确、区域能评和“双控”指标未有效衔接等问题。

1.区域能评工作开展条件不够明确，导致部分区域能评效果不理想。各地印发的区域节能评价审查管理暂行办法，大部分对“区域”进行了说明——基本是国家级新区、各类国家级和地方开发区（包括高新区、开发区、产业园区等），但并未对适用条件做进一步明确。有些评价区域能源消费总量增长过快、单个用能单位用能比例过高，开展区域能评效果不理想。有些园区处于大规模建设期，综合能耗增长迅速，例如某园区规上企业2018年的能源消费总量是2015年的51倍，各行业用能状况、能效变化较大，从而无法准确评价未来一段时间用能总量、各行业能效标准，无法制定合理的能耗“双控”目标和行业负面清单。有些园区个别行业、企业能耗占比过大，例如某园区一高耗能企业2018年能源消费量占园区规模以上企业能耗比例为92.7%，该企业的项目建设、生产对园区能源消费总量和能源消费结构影响很大，在此基础上制定的区域能耗“双控”指标、能效标准不能全面反映评价区域各行业整体状况。某些园区实际产业偏离产业发展规划，例如某生物医药产业园区内，某一化学原料和化学制品制造业企业综合能耗占整个产业园区综合能耗的90%以上，导致无法提出与区域产业规划相匹配的节能措施和能效标准。

2.区域能评和“双控”指标未有效衔接，不利于从整体上统筹能耗“双控”工作。以笔者所在地方为例，当地能耗“双控”指标仅按行政区划分解到区县，并未分解到开发区、产业聚集区等实施区域能评的“区域”，“双控”范围和“区域能评”范围不一致。当行政区内有多个产业园区时，单独针对某个产业园区制定的能耗“双控”指标，可能存在对该产业园区预留的能源消费增量空间过大，从而挤压行政区内其他产业园区的能源消费增量空间的问题，未能充分平衡行政区内所有产业园区的发展需求，不利于从整体上统筹能耗“双控”工作。

四、区域能评制度新形势与新要求

我国力争于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。在“双碳”战略目标这一新形势下，区域能评面临着如下新要求：

1.服务“双碳”战略目标。《2030年前碳达峰行动方案（国发〔2021〕23号）》指出，能源消费是碳排放的最主要来源，目前碳排放未纳入区域节能评价范围，区域节能评价未与地区、行业的“双碳”目标任务进行衔接，不利于地方和区域落实“双碳”的具体要求。在“双碳”战略目标下，区域能评应加强对评价区域各用能行业、用能单位节能减碳的分析和评价，为“双碳”战略目标的实现提供支持。

2.促进清洁低碳能源体系建设。现有区域能评制度制定了区域能耗“双控”目标，给出了区域能效标准，通过负面清单分类管理的方式，对区域内能源消费总量、能源消费强度、能源利用效率等指标进行管理，但在优化能源消费结构方面作用尚不突出。在“双碳”战略目标下，区域能评需通过合理制定各项指标，进一步加强对清洁、低碳能源消费的支持，促进评价区域能源消费结构优化。

五、进一步完善区域能评制度的建议

针对区域节能评价开展过程中发现的问题，结合“双碳”战略新形势和新要求，本文建议从以下几个方面进一步完善区域能评制度：

1.设置区域能评开展条件，实施精准分类管理。部分地区出台的政策中已经明确“试点区域”是指地理空间确定、产业定位明晰、能源“双控”目标落实、监管能力保证的重点发展区域（包括高新区、开发区、产业园区、特色小镇等）[2-3]，本文建议在此基础上，从以下几个方面设置区域能评工作开展的条件：一是对评价区域能源消费增速进行明确，区域能评适合评价区域用能及经济增速与评价区域所在的上一级行政区用能及经济增速基本保持一致的区域开展，处于高速建设期间的区域由于能源消费增长较快，建议按照国家及各省、市固定资产投资项目节能审查相关规定、能耗“双控”目标对区域内建设项目进行管理；二是对评价区域主导产业与产业发展规划的匹配性进行规定，区域能评适合主导产业与产业发展规划定位基本保持一致的区域开展；三是对评价区域各单位用能占比作进一步界定，如有个别单位能源消费量占评价区域总能耗50%以上，则区域能评能耗“双控”指标、能效标准等指标受该用能单位影响较大，不能全面反映区域整体状况，针对此情况，可考虑建立“隔离”制度，即将该用能单位作为区域内重点用能单位单独进行管理，将剩余用能单位开展区域能评。

2.科学合理制定评价区域能耗“双控”指标，有效衔接地区能耗“双控”目标。一是从地区层面统筹考虑，将能耗“双控”指标合理分配至管辖的开展区域能评工作的评价区域，避免评价区域制定的能耗“双控”指标与上级区域指标不协调；二是从单个评价区域的角度，采取科学合理的方法，预测、分析规划期内能耗“双控”目标。在具体实践中，需要根据评价区域能源经济发展状况、预测期限等因素，合理选择弹性系数法、线性回归法、目标预测法等方法进行预测分析，同时结合评价区域产业发展规划，预留合理的能源消费增量，确定评价区域能源消费总量目标；并在此基础上，结合评价区域经济增长预测、产业发展规划等相关数据对评价区域能源消费强度进行预测分析。

3.增加碳排放评价内容，落实“双碳”战略目标要求。截至目前，国家发展改革委办公厅已制定三批总计24个重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南。本文建议在区域能评报告中增加碳排放评价章节，将上述重点行业的碳排放总量、碳排放强度核算纳入区域能评工作中；待后续各地制定碳排放总量、碳排放强度目标后，将碳排放总量、碳排放强度目标分解至评价区域，在开展区域能评工作时制定碳排放总量、碳排放强度目标，根据区域碳排放评价结果，制定区域碳排放负面清单，明确评价区域内重点行业节能降碳措施。

4.加强用能结构优化引导，促进清洁能源消费。区域能评要发挥区域统筹作用，优化评价区域内用能结构。一方面落实2021年中央经济工作会议精神要求，科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制；另一方面通过上述碳排放总量、碳排放强度核算及指标的制定，鼓励评价区域内清洁、低碳能源的使用。

六、结束语

区域能评工作在简化审批流程、落实能耗“双控”目标等方面具有重要作用。“双碳”战略目标下，区域能评将进一步承担服务“双碳”目标的重要使命。深入总结和分析区域能评工作中存在的问题，根据新形势和新要求，进一步完善区域能评制度，衔接能耗“双控”指标，对接“双碳”目标，充分发挥区域能评制度在评价区域促进节能减碳、优化用能结构的作用，为实现“双控”和“双碳”目标提供支撑。