浅析新历史条件下我国产业政策的走向

文/戴烨凌

一、引言

产业政策因其能够弥补市场缺陷、有效配置社会资源、引导产业发展、推动产业结构优化升级，进而影响国民经济发展而广受关注。国内经济学界对于产业政策问题也开展过众多讨论，尤其是2016年，林毅夫、张维迎两位教授在北京大学围绕产业政策的有效性进行了著名的“林张之争”[1]，更是将这类讨论推向顶峰，并引起了学术界、企业界及政府部门的高度关注。

从市场与政府的关系角度来划分，产业政策可分为选择性产业政策和功能性产业政策。其中，选择性产业政策是以“政府对微观经济运行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为特征，其间政府居于主导地位；而功能性产业政策则是“市场友好型”产业政策，是以“完善市场制度、弥补市场不足”为特征，其间市场居于主导地位，政府的作用是增进市场机能、扩展市场作用范围，并在公共领域弥补市场不足，让市场机制充分发挥其决定性作用[2]。

我国于20世纪80年代开始从日韩等国引进产业政策时以选择性产业政策为主，并在后续对产业结构、产业技术、产业组织、产业布局等政策体系做了详细规定，通过“有保有压、有扶有控”的办法对经济发展进行干预。这类选择性产业政策在特定条件下取得了积极的成效，但却逐渐无法适应市场化改革的需求，也无法实现改善产业结构、提高效率的目标。因此在新的历史条件下，必须加快产业政策转型，这是关系到我国经济能否持续稳定健康发展的重要理论和实践课题。

二、产业政策的概念

目前学术层面对产业政策的定义大体可分为三类：

一是广义的概念。只要对产业发展产生影响的政策都理解为产业政策。如货币供给、减税降费、优化营商环境等。

二是狭义的概念。具有特定手段和特定产业指向的政策才是产业政策。如2020年8月国务院出台了《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》，从财税、投融资、研究开发、进出口、人才、知识产权、市场应用、国际合作八个方面提出了促进集成电路产业和软件产业高质量发展的具体措施。

三是中性的概念。针对产业发展的各类政策都是产业政策。表现形式既包括针对特定产业发展而制定的战略规划、实施方案、指导意见、行动计划、目录指南等，也包括为了提高制造业创新能力、金融供给、人才支撑等方面出台的各类政策措施。

三、我国产业政策的发展历程

党的十一届三中全会后，我国开始由计划经济向市场经济转变。在此背景下，从20世纪80年代开始，我国借鉴日本、韩国等国家产业政策的理论研究和实践经验，开始通过制定产业政策来推动经济发展，主要可分为三个阶段：

1.计划经济向市场经济转轨时期（1978—1992年）

1986年，我国发布了《国民经济和社会发展第七个五年计划》，产业政策首次写入政府文件。1988年，原国家计委产业政策司正式成立，成为我国历史上首个产业政策制定机构，开始着手产业政策研究制定工作。1989年，国务院颁布了我国历史上第一部综合性产业政策《国务院关于当前产业政策的决定》，明确了我国各领域产业发展序列，规划了重点支持产业、产品及严格限制及停产的产业、产品，并安排了信贷、税收、物价、外汇、交通运输、能源及地方管理等方面的政策措施，来保障产业政策的组织实施。

2.市场经济逐步完善时期（1992—2012年）

1993年11月，中央出台了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把产业政策放在一个与宏观总量政策同等重要的位置，将其作为弥补市场缺失、保证经济协调发展的重要手段。1994年3月，国务院颁布并实施了我国第二部综合性产业政策《90年代国家产业政策纲要》。2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，发布了《政府核准的投资项目目录》（2004年本）。2005年12月，国务院颁布了第三部国家综合性产业政策《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》。同年12月，国家发展改革委发布实施《产业结构调整指导目录（2005年本）》。2009年，为应对国际金融危机对中国经济的冲击，国务院相继出台汽车、钢铁等十大产业的振兴计划。这一时期，我国产业政策不断发展完善，逐步确立了“有保有压、有扶有控”的产业政策取向，形成了较为完善的产业政策体系。

3.中国特色社会主义进入新时代（2012年以来）

在党的十八届三中全会上，党中央提出了“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”的重大理论观点，对政府和市场的关系进行了科学的阐述，同时明确了政府的职责和作用主要是“保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，为政府及相关业务主管部门制定产业政策提供了重要的理论依据。

四、世界范围内主要工业国家产业政策概述

（一）日本产业政策发展概述

日本在二战后经济取得了飞速的发展，但在1973年经历第一次石油危机后，出现了长达四年的经济衰退。在此期间，日本东京大学教授小宫隆太郎组织了几十位经济学家，用了两年时间推出了一套研究报告《日本的产业政策》，书中揭示了日本产业结构政策的核心内容，是“运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导手段，有选择地促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研发、现代化和产业改组，而抑制其他产业的同类活动”[3]，这种产业政策被称为“选择性产业政策”。该报告从政策到理论层面，对日本20世纪五六十年代执行的选择性产业政策进行了深入分析，认为在市场失灵的情况下，应该靠政府的干预来弥补市场失灵，进而提升市场的功能。在现实压力下，从20世纪70年代中后期开始，日本政府开始由“选择性产业政策”逐步转向以提升市场功能为目标的“功能性产业政策”[1]，即以提供信息为中心，制定有关产业结构的长期研判和国际经济信息为重点的产业政策，并延续至今。

（二）美国产业政策发展概述

美国在历史上也是产业政策的主要制定者、使用者和受益者。二战后，美国政府通过军事项目采购、支持基础创新等形式，大力支持GPS、超级计算机、互联网等新兴产业发展。仅以半导体行业为例，1965年军方的订单需求就占到美国整个半导体产业的28%、整个集成电路产业的72%。20世纪80至90年代，随着“华盛顿共识”的达成，产业政策在美国一度失宠，当时美国主流经济学家把经济发展视为私有化、自由贸易等作用的结果。2008年金融危机后，美国政府注意到产业“空心化”带来的风险，开始重振本国制造业，特别是先进制造业，先后制定了“国家制造业创新网络”等法案，以提升本国制造业的竞争力。2018年，特朗普就任美国总统后，强力推行“美国优先”的对外政策体系，颠覆了自由贸易规则，通过征收进口关税、限制外资在美国国内投资等举措，力图把制造业带回美国本土。拜登政府上台后公开宣称，要加强美国自身的产业竞争力，通过出台大规模的产业政策，进行一场彻底的经济结构转型。

五、我国的产业政策转型展望

自20世纪80年代开始从日韩引进产业政策以来，经过近30年的发展，我国已建立起比较系统的政策体系，同时也建成了门类齐全、独立完整的现代工业体系，跃升为世界制造业第一大国，也是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，产业创新能力大幅提升、发展方式深刻变革、国际竞争力不断增强，取得了举世瞩目的成就。但与此同时，一些制约我国产业发展的老问题尚未得到根本解决，如政府和市场的关系尚未完全理顺、市场体系和市场机制尚不健全等。

2018年11月，习近平同志在民营企业家座谈会上指出“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”，这为我国在新时期推进产业政策转型指明了方向，提供了根本遵循。推动产业政策转型，是未来一段时间内我国产业发展面临的重大理论和实践课题。从国内看，我国现阶段仍处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制正在逐步健全，市场经济的体制条件和环境尚不完善。从国外看，当今世界正经历百年未有之大变局，处于地缘政治冲突、疫情困局、单边多边主义交战等多期叠加的时间窗口期。在此背景下，产业政策仍有其存在的必要性。但更重要的是如何在统筹发展和安全的前提下，稳妥有序推进产业政策转型。

1.稳妥有序推进产业政策转型

经济现象的幕后，本质上都是政治。在考虑产业转型问题时，不能单独从经济的角度来看问题，而是要综合考虑国际政治形势，按照统筹发展与安全的原则一并谋划。从当前的形势看，对特定行业、特定企业进行有针对性的支持政策仍然有必要。主要原因包括：一是在全球视角下，完全公平竞争的环境并不存在，有针对性的产业政策是提高国家整体产业核心竞争力的必要手段。制造业是立国之本、强国之基，也是世界各国抢夺发展主导权的必争之地。现阶段，我国制造业传统竞争优势正逐步减弱，如若放弃对特定行业特定企业的支持，将会在国际竞争中处于被动。二是当前中美博弈不断加剧，我国产业链面临“断链”、关键核心技术面临“卡脖子”，产业安全面临较大风险。有针对性的产业政策是应对外部风险挑战，健全自主可控、安全高效的现代产业体系的重要抓手。三是企业发展所处阶段不同，面临的问题也不同，在新冠肺炎疫情持续影响的当下，企业（尤其是中小企业）生产经营面临着用工短缺、成本上涨、销售下降等诸多难题，业务主管部门制定出台有针对性的产业政策，有利于有的放矢、精准施策，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”转变的效果。

2.聚焦产业政策作用领域

产业政策不应盲目使用，而应根据不同的行业、领域和发展要求，有针对性地采取不同的方式方法。总体而言，政府要改变自己的行为方式，真正做到“有所为、有所不为”[1]，将产业政策聚焦在弥补市场失灵、维护产业安全等重点领域。同时，要慎防在实施产业政策时将上述领域范围泛化，将一些不适宜的项目贴上实施国家战略、维护产业安全的标签，这样不仅会与实施产业政策的初衷相背离，还会扰乱市场秩序，造成不公平竞争。

3.完善产业政策治理机制

产业政策转型的重点是要完善治理机制。一是优化支持方式。制定实施产业政策必须统筹国内国际两个大局，把符合国际规则作为制定和实施产业政策的必要约束条件。二是减少行政干预。要善用市场化、法治化手段，通过采用环境营造、标准制定等办法加强引导，最大限度减少行政手段对市场的干预。三是健全激励办法。对于一些量化目标明确的支持项目，建议采用具有奖励性质的后补助支持方式，提高财政资金配置效率和使用效益。

4.优化产业政策转型环境

当前，我国市场体系还不健全，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观主体活力不强等问题。推进产业政策转型，不能一条腿走路，而是要与“放管服”改革、要素市场化改革、国有企业改革等重点领域改革统筹考虑、协同推进，只有做到“两手抓、两手都要硬”，产业政策转型才会做实落稳，才能有针对性地解决产业发展中面临的实际问题，才能发挥产业政策的最大效用，才能实现产业政策的根本目标。