湖南省全过程工程咨询高质量发展的思考与建议

文/詹琼雷 肖红亮 谢盛文

全过程工程咨询主要包括工程勘察、设计、监理、造价以及投资咨询、招标代理、项目管理等内容，能为项目决策、实施和运营提供全生命周期解决方案和管理服务。全过程工程咨询对深化投融资体制改革、加快工程咨询行业转型升级、全面提升工程建设质量和投资效益具有重要意义。在国家发展改革委和住建部门的联合推动下，开展全过程工程咨询逐步成为行业主管部门、投资业主和工程咨询单位的共识。湖南省住房和城乡建设厅（以下简称湖南省住建厅）于2020年发布《关于推进全过程工程咨询发展的实施意见》（湘建设〔2020〕91号）等政策文件，对工程建设全过程工程咨询进行了初步规范，提出到2025年新建项目采用全过程工程咨询成为前期工作的主流模式的目标。但在配套细则、行业管理、服务收费等方面还存在不足，亟需加快推进投资决策和工程建设全过程工程咨询高质量发展，为推动工程咨询行业转型升级、提升工程质量与投资效益以及实施“三高四新”战略提供有力支撑。

一、推动全过程工程咨询发展的现实意义

（一）全过程工程咨询是提升投资决策科学化水平和促进工程建设领域持续健康发展的需要

从项目全生命周期角度看，单一咨询受制于各工程咨询单位的技术体系，项目整体目标在单一咨询模式下很难做到一致。全过程工程咨询是“交钥匙”工程，通过跨阶段的工程咨询服务模式整合，站在投资者角度，统筹考虑项目全生命周期内的各种影响因素，实现整体项目目标的有效管控，为投资者提供全局性的决策依据和建议。全过程工程咨询提高了投资决策科学化水平，有利于实现项目各阶段总体目标的一致性，满足国内日趋成熟的投资决策和工程建设领域价值咨询的现实需求。另外，虽然中国建筑商凭借“中国速度和中国管理”驰名世界，但是国内工程咨询企业在全球的影响力并不匹配，缺乏参与国际竞争的核心竞争力，其中全过程工程咨询发展滞后是当前工程咨询行业与国际惯例脱轨的重要制约因素。因此，发展全过程工程咨询也是促进投资决策和工程建设领域持续健康发展，推动与国际市场对接的必然选择。

（二）全过程工程咨询是提升投资效益和工程建设质量的有效手段

全过程工程咨询进一步优化了工程建设组织模式，实现了工程咨询行业的资源优化组合。对于项目单位，采用全过程工程咨询模式后，项目建设过程主要对接一家工程咨询服务单位，可有效提高投资决策水平、缩短建设工期，有利于规避项目管理风险，提升投资效益和工程质量。对于工程咨询单位，全过程工程咨询使各专业咨询协调更顺畅、信息交流更及时，咨询成果更具连贯性、高效性和全面性，更有利于项目投资控制和工程咨询行业长远健康发展。

二、湖南省全过程工程咨询发展现状

2017年5月，湖南省正式作为全国八省（市）之一的首批全过程工程试点，为全面开展全过程工程咨询积累经验。2020年6月，湖南省出台了《湖南省住房和城乡建设厅关于推进全过程工程咨询发展的实施意见》（湘建设〔2020〕91号），对工程建设全过程工程咨询进行了规范，并确定由省勘察设计协会牵头，省建设监理协会、省建设工程造价管理协会、省建设工程招标投标协会共同成立助力湖南省全过程工程咨询发展联合工作组并组建全过程工程咨询专家委员会。2021年1月，湖南省住建厅印发了《湖南省房屋建筑和市政基础设施项目全过程工程咨询招标投标管理暂行办法》（湘建设〔2020〕206号），对全过程工程咨询招标投标活动进行规范。2021年9月10日，湖南省全过程工程咨询发展战略联盟正式成立，由湖南省先进工程咨询企业、中大型建设单位、高等院校和工程领域行业协会联合发起。自湖南省全过程工程试点启动以来，截至2021年9月，湖南省共推出了总投资额超过600亿元的83个全过程工程咨询试点项目，覆盖民用建筑、民航工程、工业项目、市政基础设施等领域，并在全国率先出台全过程工程咨询服务清单、招标和合同范本等，为全过程工程咨询项目的实施提供指导意见。

三、湖南省全过程工程咨询发展中存在的主要问题

（一）政策配套细则不够完善

2019年，国家发展改革委、住建部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（简称515号文），明确全过程工程咨询分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询两个阶段，要求各级投资主管部门、住建主管部门完善引导支持全过程工程咨询服务发展的配套政策。当前，湖南省全过程工程咨询政策由省住建厅牵头出台，受限于行业分割管理，该政策主要涉及工程建设全过程工程咨询，而投资决策和运营阶段还需补充相关标准和加强政策指导。同时，该政策主要集中在建筑、市政等领域，而分属各行业部门管理的交通、水利、能源、通信、电力、广电、轨道交通、环保等行业全过程工程咨询的政策配套细则还有待完善。

（二）行业管理不够协同

当前，全过程工程咨询主要由国家发展改革委和住建部进行监管，而日常业务指导则主要由投资决策领域的工程咨询协会，以及工程建设领域的勘察设计协会、建设工程造价协会、建设监理协会等协会具体负责，业务指导和监督管理相对分散，难以推动全过程工程咨询行业协同加速“齐步走”。目前，湖南省住建厅出台的政策虽然对工程勘察、工程设计、工程监理、工程造价等工程建设全过程咨询有明确要求，但并未涉及投资主管部门监管的工程咨询业务，导致全过程工程咨询协同效应难以有效发挥。

（三）服务收费不够规范

全过程工程咨询服务具有初期投入大、服务周期长、风险因素多等特点，如果缺乏明确的服务收费标准，则容易导致市场恶性竞争，造成“劣币驱逐良币”，因此合理的咨询服务收费是高质量完成全过程工程咨询工作的基本前提。在具体实践中，由于相关服务费用计取规定模糊宽泛，虽然考虑到各专业咨询之间的协调成本，但监管部门和项目单位对统筹管理等费用理解不一，导致全过程工程咨询合同金额仍然采取传统单项收费进行简单组合来确定，概算或预算中未列支统筹管理费，使得部分咨询服务效果“大打折扣”。

四、对湖南省全过程工程咨询发展的建议

（一）健全全过程工程咨询政策支持体系

一方面，建议由湖南省发改委、湖南省住建厅联合牵头，鼓励发展投资决策综合性咨询服务和跨阶段项目全生命周期管理模式，支持在交通、水利、能源等公共事业和基础设施领域开展全过程工程咨询服务试点，明确全过程工程咨询服务合同可用于办理工程建设相关手续。另一方面，建议由湖南省发改委牵头完善投资决策综合性咨询指导意见，为工程咨询单位公平参与市场竞争提供政策保障；明确国家发展改革委监管的工程咨询单位资信、咨询工程师（投资）和投资咨询业绩，与住建部监管的工程勘察、工程设计、工程造价、工程监理等资质和业绩，均可作为全过程工程咨询招投标示范文本的对应选项；支持项目在立项审批阶段开展含投资决策综合性咨询的全过程工程咨询服务招标，强化项目全生命周期投资控制；支持咨询工程师（投资）作为全过程工程咨询项目负责人。

（二）借鉴代建制完善全过程工程咨询模式

项目管理是全过程工程咨询的关键环节，借鉴项目代建管理模式可以有效实现项目管理与各专业咨询的有机融合。代建制在湖南省成功实践17年以来，基本形成了相对成熟的监管程序、管理规范和技术团队，如湖南省明确要求，以政府性投资为主、项目总投资在3000万元以上的非经营性政府投资项目必须实行代建制。政府投资项目实行项目代建制与全过程工程咨询服务有机共存，代建单位承担业主部分职责，并负责全过程项目管理，全过程工程咨询服务单位有效发挥第三方技术支撑作用。企业投资项目可借鉴代建管理模式，由全过程项目管理单位牵头，自行或联合专业技术咨询机构实行投资决策和工程建设跨阶段全过程工程咨询。

（三）完善全过程工程咨询服务标准体系

当前，国家发展改革委和住建部正联合发布《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》，浙江省住建厅也已发布《全过程工程咨询服务标准》。建议湖南省级层面聚焦项目规模、工程难度、服务范围、服务期限等内容，尽快完善全过程工程咨询服务导则、技术标准、招标投标管理、合同示范文本等标准体系，进一步提升政府主管部门监管的权威性，行业协会自律管理的专业性，真正改变以往参建单位除了质量和安全以外“有权无责”的状态，提高全过程工程咨询单位对项目单位功能需求、投资控制、进度要求的关注度。

（四）明确全过程工程咨询服务收费标准

515号文件明确指出全过程工程咨询服务酬金可在项目投资中列出，按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取。《深圳市全过程工程咨询服务导则》（征求意见稿）提出全过程工程咨询服务计费采取“1+N”（全过程工程项目管理费+其他各专业咨询服务费）叠加计费模式，并给出项目管理费参考费率（工程总概算的1%~3%）。湖南省可借鉴深圳市规定，由政府主管部门或行业协会提出含全过程工程咨询收费的服务指引，明确全过程工程咨询统筹管理费的计取方式和费率参考。同时，探索建立利益共享机制，鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。

五、结束语

在国家鼓励推动全过程工程咨询发展的背景下，湖南省作为第一批全过程工程试点，积极在民用建筑、市政基础设施、通用航空工程、农林水利等多个领域探索试点全过程工程咨询，积累了宝贵的经验。本文针对湖南省在开展全过程工程咨询服务中存在政策配套细则不够完善、行业管理不够协调、服务收费不够规范等问题，提出健全全过程工程咨询政策支持体系、借鉴代建制完善服务模式、完善全过程工程咨询服务标准体系和明确服务收费标准等建议，为推动湖南省全过程工程咨询高质量发展提供参考。