全过程工程咨询服务“1+N”模式争议解析

文/皮德江

“1+N”模式已经在全过程工程咨询服务项目招标和实践中被广泛认可和采用，其中1为全过程项目管理，N为其他专项咨询业务（N≥1），即全过程咨询服务必须包含项目管理，其为招标必选项，且为全过程咨询的核心业务。

一、“1+N”模式全过程咨询开展概况

住房和城乡建设部全过程咨询试点省份浙江和以深圳为代表的广东为全国工程咨询行业做出示范并树立标杆。在总结大量全过程咨询服务项目实践经验的基础上，浙江省住建厅于2020年6月5日发布浙江省工程建设标准《全过程工程咨询服务标准》；2020年12月10日深圳市住建局发布《深圳市推进全过程工程咨询服务发展的实施意见》及配套文件《深圳市推进全过程工程咨询服务导则》、《深圳市推进全过程工程咨询招标文件》（示范文本）、《深圳市建设工程全过程工程咨询服务合同》等（征求意见稿）；中国建筑业协会也于2020年10月15日发布了团体标准《全过程工程咨询服务管理标准》。

浙江省《全过程工程咨询服务标准》规定：全过程工程咨询服务由项目建设管理（即委托全过程项目管理—笔者注）和一项或多项的项目专项咨询组成的咨询服务，包括项目建设管理和项目专项咨询两部分内容。《深圳市推进全过程工程咨询服务发展的实施意见》规定：建设单位应充分认识项目管理服务对建设项目的统筹和协调作用，积极采用“以项目管理服务为基础，其他各专业咨询服务内容相组合”的全过程工程咨询模式。在其配套文件中明确规定：全过程咨询采用“1+N”模式，1指全过程项目管理，为必选项。中国建筑业协会《全过程工程咨询服务管理标准》中规定：全过程工程咨询服务模式宜采用“1+N+X”模式，1指全过程项目管理。此外，其他不少试点省份全过程咨询实施文件中也有类似规定和描述。

二、“1+N”模式争议焦点

在全过程咨询推行和落地实施过程中，针对“1+N”模式，既有赞扬与肯定，也有不少疑问、争议甚至否定。归纳起来，可能有如下几种情形：

一是全过程咨询不一定采用“1+N”模式，建设单位（包括房地产开发企业）自身项目管理能力很强，可以只委托N而没有1，项目管理工作由建设单位（业主方）自行承担。

二是1不一定是项目管理，也可以是工程设计等，比如项目实行建筑师负责制。

三是政府投资项目直接委托国有投资建设平台公司进行项目建设管理或代建管理，尤其是机场、交通、水利、水务和电力等基础设施建设项目；其他咨询业务，即“1+N”模式中的N再通过招标选定。

四是项目管理工作由建设单位（业主方）自行承担或委托国有投资建设平台公司进行项目建设管理或代建管理，“1+N”模式中的N则选取其中主要项进行打包组合，建设单位（非国有投资建设平台公司）通过全过程咨询招标方式选定。

三、争议解析之委托咨询机构管理

（一）以政策导向为出发点

开展全过程工程咨询，应认真领会《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）和《国家发展和改革委员会 住房和城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）文件的精神实质和初心使命，即工程咨询企业通过联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，做大做强，培育一批具有综合实力和国际领先水平的全过程工程咨询企业。

上述两个文件为了促进全过程咨询的发展，鼓励各级政府、项目业主和工程咨询企业解放思想、大胆创新探索，在理论探讨和项目实践过程中，不断总结经验教训，探索适合中国国情的全过程咨询发展之路，所以并没有给出全过程咨询的明确定义和划定具体范围。前文所述业界对“1+N”模式的疑惑和争议或因此产生，但笔者认为，这是全过程咨询改革发展和探索创新道路上的正常现象和必经之路。

（二）业主方主要负责项目管理的情形分析

当自身具有较强项目管理能力，项目业主方没有委托社会专业咨询机构从事项目管理的意愿和必要，且亲自进行项目管理时，可能又会有三种情形：一是按传统的业主自管模式，通过招标等方式对N项咨询业务分别委托、签订合同；二是仍然由业主自管，但以全过程咨询招标等方式将N项咨询业务（N≥2）打包组合，选定专项咨询服务单位，如勘察设计+监理、监理+造价咨询等组合模式；三是通过招标等方式选择具有项目管理能力的专业咨询单位补充到业主团队，协助业主进行项目管理，N项咨询业务委托与情形一或情形二相同。

对于情形一和情形三（N不打包组合），基本属于传统碎片化业主自管模式，不在本文讨论范畴。而对于情形二和情形三（N打包组合），虽不是“1+N”模式，但鉴于目前国家工程投资和建设主管部门尚未明确全过程咨询的定义和范围，可以认为其属于全过程咨询招标和服务。尽管其不包括项目管理业务，但其将两项以上专项咨询业务进行了组合，比原来完全碎片化管理和服务进了一步，符合集成化、一体化咨询服务大方向。但由于项目管理在全过程咨询中的特殊重要性（业主方管理属性）和核心地位，以及大多数业主自管模式项目来源的不连续和不可持续性，均会导致业主管理团队的持续稳定性、专业性受限，且该模式不符合国家推行全过程咨询的本意和初心，“小业主、大咨询”、“专业的人做专业的事”，才是全过程咨询正确的发展方向。

（三）“1+N”模式中1的界定

至于“1+N”模式中的1是否必须是项目管理，是否也可以是工程设计、监理甚至造价咨询，笔者认为首先应澄清咨询业务、咨询业务种类和单位的区别。项目管理、设计、监理和造价咨询等均为不同的咨询业务类别，咨询机构只要具备国家和行业要求的相关资质（如果有）和能力即可从事相关咨询业务工作，无论是以管理、设计、监理、造价等哪个行业或门类为主业。

“1+N”模式中的1指的是咨询机构受业主委托和授权，承担业主方项目管理工作，有项目管理能力的管理、设计、监理、造价单位等均可承担这项工作，并非专指某类咨询单位。但与此同时，不能以工程设计、造价咨询等对项目投资乃至整个项目具有关键性、决定性重要作用为依据，否定“1+N”模式和业主方项目管理。

（四）委托项目管理过程中的权责界定

以目前推行的全过程咨询之建筑师负责制模式为例，笔者理解的正确做法应该是：在公共建筑项目中，工程设计单位利用自身强大的设计背景和技术咨询优势以及对项目使用功能、规程规范、技术标准的深刻理解，加上较为丰富的业主方项目管理经验（这一点恰是目前不少设计单位的短板），接受业主单位委托，组建以建筑师为项目负责人的咨询团队，承担项目的全过程工程设计任务以及业主方项目管理等多项咨询业务。

但应该强调的是，建筑师负责制应该是在国家规定的项目业主负责制（建设项目四制之一）大前提下的一种全过程咨询服务模式，旨在充分发挥建筑师在公共建筑项目中独特的专业技术优势（尤其是在使用功能、建筑美学、内外立面造型、装饰装修材料选用等方面），而绝不是取代项目业主对项目建设的首要责任和决策权力。以建筑师为代表的咨询团队对项目的管理权限、服务范围和责任等，均取决于咨询服务合同中项目业主方的授权和双方约定，而项目业主负责制规定的业主方项目决策权力和相关责任是不能委托和转移的。

四、争议解析之委托国有投资建设平台管理

（一）模式分析

对于政府投资项目直接委托国有投资建设平台公司进行项目管理，尤其是机场、交通、水利、水务、能源和电力行业等基础设施建设项目；其他咨询业务，即“1+N”模式中的N再通过招标选定的做法，主要有以下两种模式：

一是项目法人模式，即政府不直接作为业主管理政府投资项目，而是成立由国有投资建设平台公司为项目法人的项目公司，对工程项目直接进行管理（业主自管模式，一般不再委托项目管理），并按相关规定招标确定其他咨询业务（N）。这种模式有些类似于深圳市建筑工务署管理模式，只不过后者不是以单一项目，而是以除交通、水务工程项目外的深圳市政府投资建设工程项目为管理对象，是一种日臻完善的政府投资项目集中管理模式。

二是非项目法人模式，即政府直接委托国有投资建设平台公司进行项目管理，其他N项咨询业务的委托事宜按国家和地方相关规定，采用分门别类或打包组合等方式进行招标。此种模式下，政府仍为项目业主方，投资建设平台公司为项目管理方（或代建方），后者与其他N项咨询业务各方为管理与被管理关系，而非合同关系。

（二）风险与不足

由于行业专业性、特殊性和条块分割、行业壁垒以及改革力度、惯性思维等多方面因素影响，加之优质、专业的社会工程咨询资源供给不足，国家各部委、行业领导和各级地方政府一旦有大中型政府或国有建设项目需要组织实施，而业主自身又缺乏项目管理能力时，往往首先想到的是交给所属行业或政府所属国有投资建设平台公司进行项目管理或代建。

对一些垄断、涉密类别的行业而言，其使用功能和专业要求通用性较差，市场发育、竞争不充分，加之项目往往同时伴有特殊工期要求或涉及所谓“急、难、险、重”以及保密要求等，项目业主做出上述选择和决定完全可以理解，但据此判断“1+N”模式不适用全过程咨询，未免失之偏颇。

首先，对于超过一定规模的政府和国有投资项目的咨询业务委托（涉密及符合规定的特殊项目除外），国家规定必须采用公开招标、竞争性谈判等方式。如项目业主直接委托行业或政府所属国有投资建设平台公司进行项目管理或代建，有涉嫌逃避招标的法律法规风险。因此，虽然现在仍有不少行业和政府部门出于各种原因和考虑如此操作，但存在并不等于合理。除上述风险外，不少平台公司由于资质等因素限制，只能从事项目管理等无资质要求的咨询业务，业主仍需另行委托有资质要求的勘察、设计、监理、可研等咨询业务，如此，平台公司与被管理协调对象（专项咨询服务单位）之间仍仅为管理与被管理关系，而并非合同关系，故仍属碎片化管理范畴，而非国家提倡的集成化、一体化管理的全过程咨询服务理念，上述直接委托的模式，很可能也正是国家要改革创新的对象而非提倡和鼓励的模式和趋势。

（三）发展趋势和改革策略

诚然，目前不少国有投资建设平台公司综合实力（包括资金实力）雄厚，领会和把控国家和行业政策法规能力以及专业技术水平很高，甚至在交通、电力、水利、能源等行业具有垄断地位。但笔者认为，全过程咨询总的发展趋势应该是：除涉密和政府“急、难、险、重”项目外，国家会鼓励和越来越多地采用市场化公平竞争而非直接委托的方式开展全过程咨询服务。没有或缺少相应工程咨询资质的平台公司，可通过并购重组、混合所有制改革等方式取得相应资质后参与市场公平竞争。

对于历史原因形成的、不但综合实力强且各项专项咨询资质齐全的国有投资建设平台公司，通过参加市场化竞争的全过程咨询服务招标即可获得项目和咨询业务，进一步做大做强，不必也不需要通过政府或行业直接委托。至于依托国家和政府资源，长期处于垄断地位的国有投资建设平台公司和行业“巨无霸”集团公司等，国家会采用重组、分拆等手段逐步进行改革、创新，以保证市场竞争的公平性和可持续发展。

对于有条件的各级、各地政府部门和行业，其开展建设项目管理和全过程工程咨询服务可以学习、借鉴深圳工务署模式。其优势在于既强化了项目业主负责制，又灵活、务实地调动和利用了社会专业咨询资源。管理项目数量较少时，可以采取工务署自管模式，条件适合时还可以采取代建模式；管理项目数量较多时，可以项目业主身份采用全过程咨询“1+N”模式招标，既保留了业主管理、决策的权威性和专业性，又积极响应了国家推行全过程咨询服务的号召，充分利用和发挥社会力量和资源参与项目建设。可谓一举数得，真正实现了“廉洁、高效、专业、精品”的宗旨和理念。

五、结束语

综上所述，业主方项目管理在全过程工程咨询服务中开展方式主要有三种模式：一是业主自管；二是业主委托国有投资建设平台公司；三是业主通过公开招标等公平竞争方式选择。

由于项目业主的投资方地位以及国家的项目法人（建设单位）负责制规定和要求，项目业主在建设项目中具有重大、重要事项的决策权和首要责任，这些权力和责任往往是不能转移和委托的，只有一般事项在国家法律法规框架范围内才可以授权委托。因此，业主方项目管理在全过程工程咨询服务中的核心领导地位应是无可争议的，即 “1+N”模式中的1是业主方项目管理。

至于谁来做项目管理这一关键问题，笔者通过前文争议解析，得出结论为：业主自管模式是国家提倡全过程咨询服务以改革和取代的对象；业主直接委托国有投资建设平台公司模式虽然在不少大中型建设项目管理中取得了很好的成绩和效果，但从发展趋势来看，由于其在某种程度上与社会主义市场经济的公平竞争原则相悖，不利于全过程咨询的健康发展，故应该不是全过程工程咨询的发展主流和方向。而业主通过公开招标等公平竞争方式采用“1+N”模式，选择具有综合实力和相应咨询资质的咨询机构（含联合体、咨询总分包），承担以业主方项目管理为核心和基本内容，以及其他N项咨询业务（N≥1）组合的全过程工程咨询服务工作，将成为全过程工程咨询服务未来的发展方向和趋势。