丰台河西再生水厂二期政府与社会资本合作（PPP）项目咨询

2023-01-08

中国工程咨询 2022年3期

获奖单位：北京市工程咨询有限公司

奖次：2020年度全国优秀工程咨询成果奖三等奖

主要完成人：臧景红、季洁

编者按：工程咨询成果是工程咨询行业作为智库型机构的直接体现，优秀工程咨询成果集中反映了行业质量和水平。为进一步扩大和提升全国优秀工程咨询成果奖获奖项目的影响力，更好地发挥优秀成果的导向示范作用,推广获奖项目所属企业在工程咨询方面的技术水平、先进经验和创新成果，使业界及时地了解工程咨询业务发展动向，《中国工程咨询》杂志从2022年第2期起,开辟《成果畅享》专栏,陆续选取刊登全国优秀工程咨询成果奖获奖项目，以飨读者。

一、项目概况

1.项目背景

丰台河西再生水厂一期工程项目（以下简称一期项目）于2013年由政府建设完成，规模为5万立方米/日，北京久安建设投资集团有限公司负责运营和维护，运营期25年。

2017年，综合考虑丰台河西再生水厂流域范围内的现状污水量（平均约5.8万立方米/日）、丰台河西地区建设规模的快速增长、河道截污工程的实施、现状云冈污水处理厂（1.2万立方米/日）废除后的水量汇入等情况，拟将河西再生水厂扩建至10万立方米/日。

2.项目功能目标

丰台河西再生水厂二期扩建项目（以下简称二期项目）拟采用PPP模式，但因一、二期存在较多的共用设施，若二期项目由一个新的社会资本方建设运营，将面临两个主体如何划分建设运营界面、如何合理分配水量、出水超标的责任认定等问题。解决这些问题，需要进行合理可行的PPP方案设计，以保障二期项目的顺利推进。

二、咨询服务过程和主要内容

丰台区水务局委托北京市工程咨询有限公司（以下简称北咨公司）开展丰台河西再生水厂二期扩建项目PPP全过程咨询工作。在项目初期，北咨公司对再生水厂二期项目采用何种模式采购进行研究论证，依据政府采购法、招投标法等，对一、二期项目合并采购、二期项目单一来源采购以及公开招标三种方式进行比选，推荐二期项目单独采用PPP模式公开招标并获得采纳。

在项目准备阶段，北咨公司广泛收集资料案例，深入调研行业基础数据，搭建财务模型，整合专家资源，与丰台区水务局和相关部门多轮讨论修改后，确定并完善实施方案。为尽可能多地发现一期项目和二期项目社会资本在运营期的争议点，并相应地提前约定好解决方案，在实施方案定稿前组织了市场测试，进行了现场调研踏勘，认真听取了潜在社会资本方的建议，对实施方案进行了进一步补充和完善。

在项目采购阶段，根据国家发展改革委和财政部PPP项目合同指南的要求，结合污水行业的典型案例，重点研究招标标的、评分办法及PPP协议条款，编制了招标文件和PPP协议。

本项目于2018年10月完成招标，目前已进入执行阶段。

三、项目创新点和突出特点

1.咨询工作的创新点

一是咨询指导设计，规避重大风险。由于丰台区水务局和设计方倾向于将一、二期项目统一由一期项目社会资本方运营，在初始设计上并未考虑两家社会资本方同时运营的情况，因此存在大量的共用设施。但北咨公司认为，既然公开选择PPP社会资本，一期项目的社会资本方虽有先发优势，但也存在不中标二期项目的可能性，故有必要提前划分好建设运营界面，尽量避免采购完成后造成一、二期项目社会资本方之间出现摩擦，从而影响项目正常运营。在北咨公司的建议下，设计方修改了原设计方案，给进出水装置、药剂装置、污泥剩余泵房增加了计量装置，并根据一定的规则通过自控设施自动分配进水给一、二期项目。二期项目的最终采购结果是另一家社会资本方中标，因而验证了北咨公司对本项目界面不清晰风险的预判完全正确。北咨公司提前通过设计方案修改、市场测试、PPP协议条款约定等方式，为实施机构规避了这一重大风险。

二是共用设施管理机制创新。一期和二期项目共用设施有液氧储罐系统、次氯酸钠储罐系统、污泥处置系统及热泵机房。通过明确共用设施的建设方、运营方、成本确定机制及费用分摊机制，来明确分割一、二期社会资本方的建设运营界面，合理界定双方的权责利分担，保障运营期污水处理的持续稳定。

三是水量分配机制创新。为兼顾实施机构、一期社会资本方、二期社会资本方三方对进水水量分配的不同利益诉求，在充分调研了丰台河西再生水厂预期进水水量后，北咨公司设计了合理的水量分配原则。二期项目招标限价是一期项目处理水价的两倍，一、二期项目均设置保底水量机制。若确保二期项目的实际处理量超过保底水量，可最大程度降低政府的无效付费，并提高二期项目对潜在社会资本的吸引力。因此进水应优先分配给二期，在二期实际处理水量达到保底水量后，剩余水量再分配给一期处理。该原则在确保政府财政支出最小化的基础上，可保障一期和二期社会资本方获得合理的回报，同时实现三方的共赢。

四是风险分配机制创新。首先，当实际处理水量超过基准水量时，超额水量服务费单价为污水处理单价的50%，实现对社会资本方超额收益的控制；其次，在调价公式中，当成本因宏观经济指标变动增加达到较高幅度时，不再通过调价公式调整，而是另行启动协商机制，降低政府刚性兑付风险；此外，为控制总投资，仅由实施机构提出工程变更引起的实际项目总投资额比中标社会资本方的项目总投资额报价增加超过900万元时，可调整付费单价或者进行一次性补偿。实际发生的外接电源及变配电、征地拆迁费用之和，相比招标文件中该两项费用之和增减超过10%时，双方可就补偿方式进行协商，这既发挥了社会资本方的主观能动性，又避免了其承担过高的风险。

2.咨询工作的突出特点

一是项目开拓性强。本项目是污水处理行业的PPP扩建项目，在项目招标后存在一个污水处理厂由两家社会资本方同时运营的可能性，而两家社会资本方的建设运营边界不清晰，存在大量共用设施，对共用设施的管理方面没有成功先例可借鉴。针对本项目特点，北咨公司在风险分担机制、共用设施管理机制、水量分配机制等方面进行了探索创新，实现了一期、二期社会资本方权责利的匹配，保障了项目的成功落地。

二是咨询难度大。由于存在部分共用设施（总分水井、退水管、液氧储罐系统、次氯酸钠储罐系统、污泥处置系统及热泵机房等），丰台河西再生水厂的两家社会资本方之间，会产生污泥处置的单价确定、药剂投加的管理、水量分配的协调、出水/污泥超标的责任认定等问题。这些问题涉及企业的切身利益，解决不好会降低对社会资本的吸引力。为创造良好的市场化条件，北咨公司高度重视招商前的市场测试环节，认真听取4家潜在社会资本方的建议，尽可能多地发现一期、二期社会资本方在未来运营中的争议点，相应在PPP协议中约定解决方案，打消潜在社会资本方的顾虑，提高项目的吸引力。

三是咨询综合程度高。项目咨询内容包括招商方式研究、实施方案编制、市场测试、合同编制、招标代理、合同谈判等服务，涵盖污水、法律、财务、投融资等多个领域，专业性和综合性强。北咨公司通过专家咨询、实地调研、外部协作等研究方法，从法务合规性、财务可行性、风险分担合理性、全生命周期可持续性等各个维度严格把关，保证了高质量的咨询成果。

四是谈判难度大。社会资本方中标，在签署谈判备忘录后又推翻，其对PPP协议提出二十二条修改意见。双方历经四次艰难的谈判，前后花费两个多月，才最终得以签署PPP项目协议。第四次谈判由于涉及政府方和社会资本方的核心利益，双方僵持不下，最终在丰台区区长专题会上由主管副区长协调解决。会上北咨公司与中标方进行了激烈交锋，最终维护住了政府方的利益，体现出北咨人刚正不阿的职业操守，获得了丰台区水务局和区政府领导的高度赞誉。