矿山地质环境治理恢复基金制度研究

■ 刘向敏/余振国

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

2009年发布的《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）明确规定建立并实施矿山地质环境治理恢复保证金（以下简称“保证金”）制度，要求采矿权人以不低于矿山地质环境治理恢复所需费用的额度预先缴存保证金，在履行矿山地质环境治理恢复义务并经国土资源行政主管部门验收合格后，返还相应的保证金及利息。保证金制度在约束矿山企业履行矿山环境治理恢复义务方面取得了显著成效，但也存在缴存标准、缴存率和返还率“三低”以及资金滞压等问题。2017年，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号），按照“放管服”改革要求，将管理方式不一、审批动用程序复杂的保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山地质环境治理恢复基金（以下简称“基金”）。同年，财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号），明确取消保证金制度，以基金的方式筹集治理恢复资金。2019年9月，修订后的《矿山地质环境保护规定》将保证金相关条款修改为基金，以切实减轻矿山企业负担。

关于基金制度，现有相关研究主要涉及基金制度历史沿革、与保证金的比较与衔接，基金的性质以及基金制度建设中关于基金计提、使用、监管[1-6]和会计处理[7-9]等方面的建议。基金制度的实施，关系到矿山企业的切身利益和政府相关部门的监管职责，截至2021年1月底，河北省、山西省等23个省（自治区、直辖市）出台了基金管理办法，基金制度逐步建立。本文基于各省（自治区、直辖市）已出台的基金管理办法，对当前建立的基金制度特点及面临的问题进行分析和探讨，为完善基金制度提供参考依据，以期更好地推动矿山生态修复工作。

1 基金的性质、计提与使用

1.1 基金性质

矿山地质环境治理恢复基金是矿山企业履行矿山环境治理恢复义务，按照满足实际需求原则，预先计提并存于企业银行基金账户中，专项用于矿山环境治理所需的资金。其性质不同于一般意义上的基金，也区别于针对历史遗留问题，旨在吸引社会资本投入的由政府共同发起设立的矿山生态修复基金。主要体现在：一是该基金中的资金由矿山企业筹集，而非其他社会主体；二是资金所有权不发生转移，存放于企业在银行设立的基金账户中；三是该基金由矿山企业自主使用，用于矿山企业开采造成的环境问题的治理恢复，不存在专门的基金管理人[4,10]。

1.2 计提方式

从目前各省（自治区、直辖市）已出台的基金管理办法来看，矿山企业计提基金的方式主要有三种：第一种是根据治理方案确定的治理经费计提；第二种是按地方制定的标准计提；第三种是根据基金基数计提。

1.2.1 按方案计提

河北、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、湖南、重庆、云南、甘肃、青海、福建、宁夏12个省（自治区、直辖市）的基金计提依据主要为治理方案。各地方案有所不同，如湖南省为《矿山地质环境综合防治方案》，江西省为“三合一方案”。以上各省（自治区、直辖市）基金计提主要按治理方案中确定的治理费用，根据开采年限和产量比例等方法摊销，分年度计提。

山东省、广东省、广西壮族自治区依据治理方案中确定的治理费用，根据采矿权有效期，基金分一次性计提存入和分期计提存入。其中，山东省规定矿山剩余生产服务年限不足3年（含3年）的一次性全额计提，3年以上的分期计提，基金计提总额为当期适用方案确定的矿山地质环境治理恢复与土地复垦动态投资总额。广东省规定固体矿山基金按年度计提，液体矿山一次性计提。广西壮族自治区以采矿许可证有效期为依据，3年（含3年）以下的一次性计提；3年至5年（含5年）且恢复治理资金总额超过30万元的，采矿权人应在采矿许可证有效期前三年内分期完成基金计提；5年以上的，按照治理方案以5年为一个阶段分期计提存入基金账户。

河南省依据方案中确定的治理费用，在预计开采年限内按月摊销，分半年和年度计提基金。剩余服务年限在3年以下的矿山一次性全额预存基金。

浙江省和贵州省分别制定了基金计提参考标准，并规定根据方案年度分摊的治理经费不得低于参考标准。同时，浙江省规定治理方案应明确预期开采年限内矿山地质环境治理恢复与土地复垦实施进度及分年度治理经费概算，概算应包含涨价预备费。

1.2.2 按制定标准计提

山西省、内蒙古自治区、江西省、陕西省4个省（自治区）制定了基金计提标准。其中，山西省、陕西省和江西省制定的基金计提标准与销售收入挂钩，内蒙古自治区制定的基金计提标准与矿类计提基数挂钩。在基金计提方式上，山西省规定探矿权人一次性计提，采矿权人按季度计提；江西省规定分季度计提；陕西省规定按月计提；内蒙古自治区规定按年度计提。

1.2.3 按基金基数计提

西藏自治区将方案确定的治理总费用分摊至矿山预计开采年限内，以此确定年度预算提取的基金基数，再以年度基金基数乘以调整系数确定年度基金提取数额。调整系数由企业信用情况确定，信用等级越高则调整系数越低。企业信用等级优，系数为0.8；信用等级良，系数为1.0；信用等级差，系数为1.2。

按照落实矿山企业修复责任的要求，无论是哪种方式，基金计提均需遵从按需补足的原则。当计提的基金不能满足矿山修复治理实际需求时应按需补足，即应该根据治理工程的实际需要来计提基金，而非根据基金账户额度来设计治理工程。如内蒙古自治区明确提出，矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和实施，应当与矿产资源开采活动同步进行，不能依照基金额度来确定治理工程。

1.3 使用方式

矿山企业自主使用基金，是基金制度区别于保证金的一项关键内容。多地规定矿山企业自主使用基金，以编制年度矿山治理实施方案明确基金提取使用计划为基础。相比于保证金，基金使用程序简化，无需另行筹资治理再申请返还。矿山企业的资金压力减轻，责任主体的身份也更加明确[4]。但基金自主使用的方式也对政府监管带来挑战。为更加有效监管，浙江省对于基金使用的要求更为严格：“采矿权人可在完成治理工程量50%、100%的两个时间节点，向矿山所在地县级自然资源主管部门提出验收申请。”“采矿权人可凭验收合格意见，从银行基金专户中根据完成治理工程量划转相应90%的基金存款，留10%作为后期养护专用经费”。即矿山企业需先行治理再划转基金，其使用程序上与保证金类似。

2 监管特点

矿山地质环境治理恢复基金自主使用方式需要以更为严格的事中事后动态监管为保障，目前各省（自治区、直辖市）基金制度在监管上主要呈现以下特点：

2.1 基金使用三方联动监管常态化

对基金提取、使用情况的监管主要采取定期报送、信息公示和抽查核查方式，涉及矿山企业、政府主管部门和社会公众三方主体。

一是定期报送制度。矿山企业需将基金提取、使用情况向相关主管部门定期报送。报送时间主要分为：按年度报送，如浙江省、江西省；按季度报送，如山西省、安徽省；按半年、年度报送，如河南省；按季度、半年、年度3个时间节点报送，如贵州省和陕西省。

二是信息公示制度。基金提取与使用情况由矿山企业录入矿业权人勘查开采信息公示系统，接受公众监督。不提交矿山生态修复治理工程实施方案和年度报告或拒不接受检查的矿山企业，由自然资源主管部门依法列入异常名录或严重违法名单，进行公示。

三是“双随机、一公开”抽查与核查制度。根据报送信息和公示信息，通过“双随机、一公开”的方式对基金计提和使用情况进行抽查检查和核查，并将结果向社会公开，为社会监督与信用联合惩戒奠定基础。

2.2 监管部门职责分工具体明确

基金使用监管和矿山环境治理监管职责涉及多个部门，一般为财政、自然资源和生态环境主管部门，各部门职责分工明确。如黑龙江等省规定：自然资源主管部门主要负责方案审查、矿山生态修复执行情况监督检查和验收；财政主管部门主要对基金计提、账户设立和使用等情况进行监督；生态环境主管部门主要负责监督矿山企业污染破坏环境行为并配合自然资源主管部门进行工程验收。

此外，浙江省和贵州省还通过签订协议方式，赋予银行监管职责。浙江省规定采矿权人与矿山所在地的县级自然资源主管部门和银行共同签订基金使用监管协议，明确基金提取与使用的程序、条件和违约责任等，人民银行负责对签订基金监管协议的银行进行指导和监管。贵州省规定县级财政、自然资源、生态环境主管部门组织矿山企业、开户银行签订基金监管协议，并报上级主管部门备案，开户银行每季度末向县级财政、自然资源、生态环境主管部门提供基金提取、使用、余额情况。

2.3 信用约束和联合惩处手段加强

根据各省（自治区、直辖市）出台的基金管理办法，矿山企业环境治理责任履行不到位或拒不履行的惩处措施主要有以下几种：一是将未按治理方案履行矿山生态修复义务的矿业权人列入矿业权人异常名录或严重违法失信名单，责令其限期整改；二是对于逾期不整改或整改不到位的矿业权人，不予批准其申请新的采矿权或者采矿权延续、变更、转让，不予批准其申请新的建设用地；三是将拒不履行矿山生态修复义务的矿业权人的违法违规信息纳入信用记录，通过全国信用信息共享平台，如“信用中国”、国家企业信用信息公示系统等向社会公布，为相关行业、部门实施联合惩戒提供信息；四是指定符合条件的社会组织向人民法院提起公益诉讼，依据相关法律法规对矿山企业进行处罚，并追究法律责任；五是对拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人，由人民法院将其纳入失信被执行人名单，依法进行失信联合惩戒。由此可见，信用惩戒将成为基金制度中约束矿山企业履行环境治理责任的重要手段。

3 问题与原因分析

矿山地质环境治理恢复基金制度在建立和实施过程中尚存在一些问题，主要体现在基金使用范围、事中事后监管和信用惩戒等方面。

3.1 基金性质相同但名称和使用范围不统一

3.1.1 基金具体名称不同

从各地已出台的基金管理办法来看，虽然基金性质相同但具体名称却不尽相同。其中，河北省、辽宁省等19个省（自治区、直辖市）的基金名称为“矿山地质环境治理恢复基金”；浙江省、陕西省为“矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金”；江西省为“矿山生态修复基金”；山西省为“矿山环境治理恢复基金”。（参见表1）

3.1.2 基金使用范围不统一

各地的基金的使用范围不尽统一，主要体现在以下方面：

一是称为“矿山地质环境治理恢复基金”的19个省（自治区、直辖市）中，内蒙古自治区、安徽省、福建省、山东省、河南省、广东省和西藏自治区的基金使用范围包括矿山地质环境治理恢复、监测和土地复垦及管护；辽宁省基金使用范围除了矿山地质环境防治与监测外，还包括水土污染防治；其他11个省（自治区、直辖市）的基金使用范围主要是矿山地质环境治理恢复与监测方面，不包含土地复垦。

二是称为“矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金”的浙江和陕西两省，以及称为“矿山生态修复基金”的江西省，基金的使用范围主要包括矿山地质环境防治、监测以及土地复垦、管护等方面。

三是称为“矿山环境治理恢复基金”的山西省，其基金使用范围主要是包括矿山地质、生态等环境治理恢复方面，除了地质环境治理与监测、土地复垦与管护等方面外，还可用于矿区废水、废弃、废渣等污染治理和废弃物综合利用、水资源保护、水土保持、植被恢复、生物多样性保护、矿山绿化等方面。要求采矿权人编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，其中包含以上矿山生态环境保护与恢复治理的内容，按照采矿权发证权限，报具有相应审批权的自然资源主管部门和同级生态环境主管部门组织审查。

基金具体名称和使用范围不同，一方面是由于国务院和部门规章中的相关规定不统一（表2）。2019年修改的《矿山地质环境保护规定》和《土地复垦条例实施办法》在名称和使用范围上进行了统一，但多个地区基金管理办法出台时间在此之前。另一方面是由于地方对土地复垦和矿山地质环境治理恢复两项内容长期以来一直为分部门管理，故在已出台的基金管理办法中多数地区仍然规定基金使用范围不包含土地复垦，土地复垦费用和基金仍然分别缴存和管理。

表2 相关管理文件中基金名称和使用范围的规定

3.2 动态监管的责任加强但抓手减弱

从采矿许可证状态和矿山企业可能出现的逃避矿山环境治理责任的行为来分析，监管方面主要面临以下问题：

一是信息报送的真实性监管存在缺漏。在采矿许可证有效、矿山企业正常生产阶段，矿山企业报送信息的真实性通过“双随机、一公开”的方式进行检查与核查。报送信息不真实的矿山企业，在没有被抽查到的情况下，也将免于后续的一系列惩戒，概率性抽查会导致矿山企业对基金非正常使用的博弈。如，某地区2019年矿业权人信息公示随机抽查比例为30%，且存在公示系统随机抽查项目不能排除异常名录及往年核查项目的问题，即实际抽查概率低于30%。这极可能导致部分未被查到的矿山企业心存侥幸，尤其在企业出现资金不足或矿业效益不好等经济问题时，会发生基金转用或挪用的问题。“边开采、边治理”履行不到位，治理任务后延堆积，造成后期监管任务加重。

二是公示信息的社会监督力量不足。在采矿许可证有效、矿山企业正常生产阶段，除政府主管部门抽查外，社会监督是对公示信息监管的重要途径。由于矿山位置不一，社会监督的主要力量是矿山周边民众。但在多数农村地区，矿区周边民众对矿山环境保护与修复的相关法律法规认知有限，对矿产资源勘查开采信息公示系统并不知晓，仅是部分民众自身利益受到侵害时才会有所反应。公众监督的意识整体来说比较薄弱，目前社会监督还未达到理想的效果。

三是验收监管具有一定程度的被动性。根据各地的基金管理办法，矿山企业在采矿许可证延续、变更或期满注销时，完成治理任务后需要及时申请矿山环境治理验收，由政府相关主管部门组织进行验收并进行基金清算。验收监管的发起行为人是矿山企业，即只有矿山企业主动申请，验收程序才能开启。如果矿山企业不主动申请，验收则无法开展。当矿山企业不再延续采矿活动，但并未主动申请闭坑和验收时，后续的基金清算、矿山环境治理整改及费用补缴等就无从谈起。

四是基金账户不足时费用难以追缴。采矿许可证有效但矿山企业停办、关闭，而矿山企业有意逃避矿山环境治理责任时，监管的主要任务是发现并追缴费用。如山西、江苏等省均做出规定，矿业权人拒不履行矿山生态修复、监测义务或履行不到位且拒不整改的，或者采矿许可证注销、废止或吊销的，以及矿山企业放弃修复治理的，由主管部门委托第三方进行修复治理，其费用由矿业权人承担。但基金由矿山企业自主使用，当矿山企业因债务和资金问题停办时，一般基金账户中已无剩余资金。关于费用追缴的措施，2015年发布的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，人民法院在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用，也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。但如果责任人在判决时已经没有资金或资金不足，则法院判决就没有实际意义[10]。矿山企业破产时也会面临类似问题。矿山企业已计提的基金不作为执行清偿债务的财产对象，其发挥作用的前提是基金账户有充足资金。至于破产清算处置资产时，获得的资金优先用于补足基金，其效果也值得思量。

3.3 信用惩戒手段增强但不具有强制性

基金制度中的信用联合惩戒手段加强，但就信用联合惩戒效果来说，其作用并不具有强制性。信用联合惩戒的作用机理为：矿业权人不履行矿山环境治理恢复义务的行为，将导致其在后期的其他行为活动中受到约束，从而带来一定经济或利益损失。信用惩戒并非强制性地约束矿山企业履行矿山生态修复责任，其效果主要体现在两个方面：一是信用联合惩戒迫使失信当事人在后期（矿山环境治理义务应履行期之后）履行矿山环境治理义务或缴纳相应费用；二是失信当事人受到的信用联合惩戒对正在进行采矿活动的其他采矿权人造成威慑，促使后者去积极履行矿山环境治理义务。并非所有的失信当事人都会因后发的失信惩戒而去履行矿山环境治理恢复义务，矿业权人因信用联合惩戒而自觉履行矿山环境治理义务的行为将受到个人认知与预判、信用联合惩戒强度等因素的影响。理论上而言，信用联合惩戒强度越大、矿业权人对信用联合惩戒的认知程度越高，约束履责的效果就越好。当矿业权人能够清楚预判失信行为带来的经济利益损失将大于矿山环境治理费用时，主动履行矿山环境治理责任的意愿会加强。此外，信用联合惩戒的实施会受到失信信息披露等相关规定的影响，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（2017年）规定，纳入失信被执行人名单的期限为两年，特别情形下可以延长一至三年,各地具体管理规定也不尽相同[11]，这也将影响信用联合惩戒约束矿山企业履行环境治理责任的力度。总之，信用联合惩戒作为约束矿山企业履行环境治理责任的重要手段，受到信用联合惩戒力度、个体认知、失信信息管理制度等因素的影响，具有非强制性约束的特点。

4 对策建议

矿山地质环境治理恢复基金制度建立的目的，是为了使矿山开采造成的环境负外部性内部化，是针对市场失灵的一项政府干预行为。“使用灵活、监管严格”是基金制度设计的基本特点，但还需要在此基础上进一步完善，以使其充分发挥对矿山企业环境治理责任约束的作用。从优化基金制度而言，需要进一步统一基金使用范围，加强基金使用对象的差别化管理及制度衔接。从辅助基金制度实施角度而言，需要完善社会信用惩戒机制，强化信用惩戒的约束效果。

4.1 统一基金使用范围，提升基金制度的法律效力

自然资源部门规章关于基金的使用范围趋于统一，同时随着山水林田湖草生命共同体理念的深入落实，矿山生态修复概念被广泛使用，矿山环境问题统筹和综合治理的趋势愈加明显。资金整合管理和使用有助于降低修复治理成本、减轻企业负担，同时也有利于提高矿山环境治理效果，故基金制度建设中，基金使用范围的管理应进一步统一。结合《矿山地质环境保护与土地复垦方案》编制制度的统一，根据2019年修改的《土地复垦条例实施办法》中对于采矿生产项目土地复垦费用管理要求，基金使用范围应包含矿山地质环境防治、土地复垦及监测方面内容。为推动矿区生态修复工作的高效开展，建议在矿产资源法中明确建立矿山地质环境治理恢复基金制度，提高基金制度实施的法律效力，同时在国家法律层面出台相关条款，进一步统一基金使用范围和管理要求，加强过程监管中的多部门协调合作。

4.2 加强分级分类和差别化监管

一是加强分级分类监管。充分利用矿业权人勘查开采信息公示系统，根据矿山企业基金计提和履行生态修复义务等公示信息情况及“双随机、一公开”实际核查结果，对矿山企业的生态修复情况进行风险定级，并根据定级结果差异化实施动态核查与监督，对于风险等级高的企业要加强基金计提监管，并加大对矿山企业的监督检查频率。同时，可以根据矿山企业经济类型以及开采矿种、规模、方式等，进一步分类明确矿山监管侧重点，提高过程监管效率。

二是根据地方特点实施差别化的基金管理。鼓励经济发展水平较高的地区，根据地方特点，灵活制定更为严格的基金管理措施。如浙江省在基金使用制度设计上，规定先修复治理，验收后再划转基金；江西省按照3年一阶段申请生态修复验收。通过加强矿山生态修复阶段验收管理，避免验收监管的被动性和监管后延问题。

三是应加强矿山开采周期关键时点监管。如浙江、福建、江西等省规定根据矿山剩余资源储量和实际年生产规模预估矿山剩余服务年限小于3年时，采矿权人需根据治理恢复与土地复垦实施情况，重新复核尚需进行治理恢复与土地复垦经费，一次性足额计提基金。湖南省规定矿山企业在办理采矿许可证延续、变更、注销登记时，需申请矿山地质环境保护与治理恢复验收，提供基金提取、使用的相关凭据、资料。

4.3 加强制度衔接，发挥公益诉讼实效

对于采矿证已过期，但矿山企业仍未完成关闭手续且未履行矿山地质环境治理与土地复垦义务的情况，在保证金制度下，一些地方的矿山企业选择不再履行治理义务，放弃申请返还保证金[1]。在基金制度建立后，应主要监督该类矿山企业落实治理责任，不必要求其在银行开设基金账户，而是通过发挥保证金作用和公益诉讼实效，保障治理资金。其中，对于承诺在一定期限内按方案完成治理义务的矿山企业，应在其完成治理任务并通过验收后，返还保证金；对于拒不履行治理义务的矿山企业，不予退还其缴纳的保证金，连同产生的利息一并缴入国库，由属地政府专项用于该矿区的矿山环境治理。此外，对于拒不履行义务或履行义务不到位的矿山企业，保证金不足时，地方政府可垫资代为开展矿山生态修复，建议在相关法律层面明确政府代为修复的法律程序，同时，借鉴重庆市、海南省等地做法，加强检察机关与自然资源主管部门公益诉讼协作，向矿山企业有效追缴修复治理费用。

4.4 完善信用联合惩戒机制

矿业权人异常名录和严重违法名单管理制度逐步建立，矿业权人勘查开采信息公示系统为实施矿业权人信用联合惩戒提供了基础数据信息。为增强信用联合惩戒效果，首先，自然资源等主管部门应进一步完善基金使用信息报送、抽查核查和公示制度，夯实信用联合惩戒机制运行的数据信息基础。其次，加大教育宣传力度，提高矿业权人对信用联合惩戒的认知程度。同时开展信用联合惩戒强度对于矿业权人履行矿山环境治理恢复责任的影响研究，掌握有效约束矿业权人履行环境治理责任的信用惩戒临界点。再次，建议各地方在失信信息披露管理中，延长矿山环境治理失信行为人的失信信息披露期，直至矿业权人履行相关责任。

4.5 建立和完善责任终身追究制

建立矿区生态修复责任终身追究制度，严格矿业权人对于矿山生态修复的责任落实和追究。合理界定矿山环境治理责任履行期限，对于未按要求完成矿山生态修复责任的矿业权人，终身追究其矿山生态修复责任。除了终身追责外，建议对未按时完成矿山生态修复竣工验收的矿业权人，收取逾期阶段滞纳金，以补偿应治理而未完成治理这一时间段内的矿山环境破坏损失。

4.6 建立市场化的基金管理机制

建议进一步推动建立市场化的基金管理机制，将“财建〔2017〕638号文”中的矿山地质环境治理恢复基金以及建设项目土地复垦费等资金聚拢起来，形成较大规模的基金资金池。由财政部和自然资源部建立基金监管、缴存及使用制度，并交由专业的基金管理机构运营，专项用于投资国土空间生态修复项目。矿山企业可根据投入额度获取相应盈利，同时，也可以随时提取资金用于本矿山生态修复。该模式一方面可避免矿山企业计提的矿山地质环境治理恢复基金和土地复垦费长期滞压在账户内，另一方面，在矿山生态修复激励政策扶持下也能充分发挥基金的规模使用效益。