克拉玛依强化基层执法积极探索综合行政执法体制改革新路径

●克拉玛依市委编办

党的十九届四中全会明确提出，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。近年来，克拉玛依市坚决贯彻落实党中央和新疆维吾尔自治区党委关于综合行政执法体制改革的部署要求，围绕破解多头多层执法、重复执法等基层治理问题，通过减少执法层级、整合执法队伍、推动跨领域跨部门综合执法等方式，积极探索综合行政执法改革新路径，不断推进基层治理体系和治理能力现代化。

一、深化综合行政执法体制改革的几点做法

一是理顺执法层级，市区两级实现“一支队伍”管执法。针对多个层级执法、权责重叠问题，克拉玛依市认真落实党中央和自治区党委关于设区的市和市辖区只设一个执法层级的改革要求，各领域实现市区两级“一支队伍”管执法。在执法事项较多的生态环境和交通运输领域，实行“以市为主”的执法体制。将原有市辖区承担的执法职责上收市级行使，分别组建市生态环境保护综合行政执法支队和市交通运输综合行政执法局，由市级行政主管部门管理和指挥，保障执法的连贯和稳定。在基层发生频率高、贴近民生的城市管理、文化市场、市场监管和农业领域，实行“以区为主”的执法体制。整合市区两级各领域执法职责和执法力量，下放市辖区，组建各领域综合执法队，与区级行政主管部门实行“局队合一”管理体制，以局名义实行统一执法。通过改革，市级撤销执法队伍5支，划转市辖区执法队伍编制37名，基层执法力量得到有效补充。同时，明确市区两级行政执法权限，按照“放得下、接得住、管得好”的原则，将市本级1600余项行政处罚、行政强制、行政检查等职权下放市辖区行使，除重大执法案件、跨区执法案件外，市本级不再行使上述行政执法权，市区两级的执法边界进一步明确。

二是凝聚执法力量，不同领域实现“一支队伍”管执法。针对文化市场领域执法力量薄弱的问题，全面整合文化和旅游、体育、文物、新闻、出版、广播电视、电影领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等职能。结合2003年以来克拉玛依市城市管理综合行政执法体制机制改革的有益经验，将文化市场综合行政执法纳入城市管理综合行政执法范畴，持续推动跨领域跨部门综合行政执法。各区城市管理局（行政执法局）加挂“文化市场综合执法队”牌子，统一行使辖区城市管理和文化市场领域的行政执法权，两个不同领域实现“一支队伍”管执法。市级出台《克拉玛依市相对集中行政处罚权工作衔接办法》，建立联席会议制度，将综合执法配合衔接工作纳入依法行政考核，明确城市管理部门依法履行行政处罚权及与行政处罚相关的行政强制等职能，业务主管部门继续落实主体责任，加强源头监管和协调指导，确保执法与业务工作顺畅衔接。通过改革，全市文化市场执法力量得到有效加强。

三是整合执法队伍，基层治理实现“一支队伍”管执法。将乡镇（街道）综合行政执法改革纳入乡镇（街道）行政管理体制改革统筹考虑，在全市乡镇和街道统一设立综合行政执法队，基层治理实现“一支队伍管执法”。市级印发《关于紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标加强城市基层党建工作的实施意见》《克拉玛依市推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》和《克拉玛依市深化乡镇和街道机构改革推进基层综合行政执法实施方案》，结合全国城市基层党建示范市和全国第一期市域社会治理现代化试点城市建设工作，强化党建引领基层治理和城市网格化管理，在乡镇（街道）设综合执法办公室，负责综合行政执法工作的规划、管理、协调和监督，拟订执法队伍运行管理制度。统筹利用市场监管、城市管理领域派驻执法力量，整合组建乡镇（街道）综合行政执法队，采取相对集中监督检查的方式在辖区开展综合行政执法工作。强化乡镇（街道）属地管理职能，将综合行政执法队全面纳入乡镇（街道）统一管理，由乡镇和街道统一指挥、统一调度。通过改革，全市87%以上的执法人员集中在基层一线，乡镇（街道）可调配执法人员平均为22名。

二、深化综合行政执法体制改革需解决的几个问题

深化综合行政执法体制改革以来，克拉玛依市坚持整体设计、强化基层，在理顺执法层级、凝聚执法力量、整合执法队伍方面取得了积极的成效，基层治理体系和治理能力现代化水平不断提升。但随着改革深入，克拉玛依市在探索中发现了一些需要解决的问题。

一是需解决跨领域跨部门执法中综合与专业的平衡问题。行政执法是一项专业性较强的工作，不同领域有不同的执法和监管工作要求。尤其是涉及行政处罚等与人民群众切身利益息息相关的执法行为，对执法人员的专业素质和执法能力有非常高的要求，强调专业性。但跨领域跨部门综合行政执法的目的就在于解决多头执法，同一支执法队伍需同时掌握、处理不同领域的执法事项和工作要求，强调综合性。克拉玛依市在推动跨领域跨部门综合行政执法体制改革中，将文化市场综合执法纳入城市管理综合行政执法范畴，充分借鉴了在长达十余年的探索中执法队伍的融合与发展。但在此之外，探索更大范围综合行政执法存在较大困难。在目前执法队伍编制锁定、人员有限的情况下，培养专业性执法人员必然牺牲部分综合性，影响执法效率；培养综合性执法人员必然牺牲部分专业性，影响执法效果。在现有编制内，有效平衡综合性与专业性，是跨领域跨部门执法需要面对的现实问题。

二是需解决“局队合一”体制下执法人员的身份不统一的问题。按照中央决策和自治区统一部署，实行“以区为主”执法的各领域，执法队伍与业务主管部门实行“局队合一”体制。但在各地，执法队伍大多核定事业编制，部分参照公务员法管理，而业务主管部门均使用行政编制，这就导致“局队合一”体制下的执法人员身份不统一，同时存在公务员、参照公务员法管理人员和事业身份人员，实际造成了“混编”的现象，具体表现为“行政+事业”或“行政+参公”。人员身份的不同导致晋级晋升、工资薪酬等方面的差异，影响了执法队伍的稳定性。