“大数据+指挥中心+综合行政执法”之大数据探析

●徐志刚

综合行政执法体制改革过程中，江苏省于2021年开始在全省探索建立“大数据+指挥中心+综合行政执法”综合行政执法新模式。作为一项制度创新，在大数据如何归集运用方面，各地做法不一，本文拟结合扬州实践作一探析。

一、综合行政执法大数据归集范围

在信息化背景下，除传统的纸质音像等文件是数据之外，原则上公民、法人或企事业单位的相关信息都可以转化为数据。在海量数据面前，综合行政执法活动如果无差别、无条件地收集所有数据，一方面会对软硬件提出较高要求，更为关键的是，大量无用无效的数据会对数据的精准性、实效性造成干扰。同时，随着相对集中行政许可权改革、基层审批服务执法力量改革等重点领域体制改革的深入推进，单一封闭的传统行政执法数据收集模式被打破，行政许可、日常监管、行政执法所形成的相对独立的数据单元，如果不能实现数据的双向推送、实时共享，会对包括行政执法在内的行政管理行为产生负面效应。

结合上述分析，以下三类数据可以纳入综合行政执法大数据归集范畴：一是行政许可审批过程中收集的数据。按照行政许可与事中事后监管执法既适度分离又有机衔接的要求，公民或企业法人一旦获得行政许可后，其是否按照行政许可的范围依法依规开展民事活动，属于事中事后监管的范围。因此行政许可过程中收集的数据应实时共享至综合行政执法数据库，并成为依法依规开展行政检查的主要内容。二是行政执法机构开展日常巡查或专项检查过程中收集的数据。行政执法同行政许可最大的区别就是行政执法是积极行政管理行为，日常巡查或者按照上级部署开展统一专项执法行动等是履行行政执法职能的通行做法。行政执法行为中的数据相较于其他途径时效性强，准确性更高。三是其他相关视频专线及基层网格报送的数据。从与行政执法的关联度来看，对行政执法有一定参考价值的信息来源主要包括条线监控、城管公安等视频专线以及基层网格报送、“12345”热线申诉等数据，此类数据大多数通过技术手段获取，可直接分流至相应监管执法平台。

二、综合行政执法大数据归集方式

大数据意味着治理方式的变革，从技术角度看，数据归集应该不成问题，但从实践看，新一轮党政机构改革要求组建大数据管理局，各地在实践中做法不一，有的在政府办挂牌，有的在政务办挂牌，也有的在经信委挂牌，领导管理体制的不统一导致在数据归集范围、数据使用规范、数据质量标准等方面难以形成统一的政策文件指引，且长期以来各系统部门因实际工作需要而开发的各类数据应用平台而造成的数据壁垒、信息“烟囱”等难题在短期内难以得到有效解决，因此，只有较为清晰明确地规定数据归集的方式路径，才能真正做到实时动态共享。

扬州从以下三个方面来设计规定数据归集的方式路径。一是明确大数据建设的牵头责任部门，理顺管理体制。综合行政执法数据库是基层“三整合”改革时建立的“1+4”指挥调度平台的子系统、子平台，在“1+4”指挥调度平台的建设中，扬州依托政法委的网格化管理平台，将2个平台的建设、管理和运营等一体设计、统筹推进，并升格为市域社会治理现代化平台。按照这一思路，将大数据牵头的责任部门确定为原“1+4”指挥调度平台的牵头建设部门，即机构编制部门，避免了重复建设、资源浪费。二是破除基础数据壁垒，夯实大数据底座。综合行政执法大数据价值能否充分发挥，一个重要前提就是与执法数据相关联的公民、法人等基础数据是否能及时有效供给，从而为行政违法行为的确认以及后续的行政处罚等相关行政管理手段的实施提供精准的支撑保障。扬州于2021年11月出台《扬州市公共数据管理办法》，该《办法》明确，人口、法人单位、电子证照、社会信用、自然资源和空间地理等基础数据资源，在公共管理和服务机构间实现无条件共享。三是细化数据归集路径。按照分领域归集、分类别整合的思路，全面推进各领域现有的监管执法平台与指挥调度中心相互融合。在整合城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业七大领域各自行政执法数据的基础上，建立七个市级指挥调度中心分中心，分中心负责本领域内的综合行政数据的归集、受理办理等工作，产生的行政执法数据同步推送至市级指挥调度中心，并接受市级指挥调度中心调度，形成较为规范明确的大数据归集路径。

三、综合行政执法大数据的运用

大数据之所以为大，不仅指容量之大，其更重要的意义在于通过大数据的交换、整合和分析，可以发现新的信息点、创新点、突破点，带来大知识、大发展、大效能。就行政执法而言，就是通过办件情况、各类案件占比情况的实时数据汇总更新，加强分析研判，改变增加职责任务就要增加人员编制的通行做法，既为科学高效配备执法编制提供参考依据，又加速推动“人为监督”向“数据监督”转变，以信息技术的推广应用减少编制资源的投入，降低行政管理成本。

扬州主要从以下三方面深化综合行政执法大数据运用。一是明确市县乡三级综合行政执法平台功能定位。市级统筹，负责顶层设计、研判决策，解决重大问题。县级统抓，负责调度派遣、联动处置，解决难点问题。乡级统办，负责综合治理、攻坚化解，解决日常问题，建立“市管大事、县管难事、乡管琐事”职责分工体系。二是界定市级指挥调度中心和七大领域分中心职责分工。市级指挥调度中心侧重于决策研判，对于各部门实时传送的行政执法数据主要做苗头性、倾向性等趋势分析，为各部门建立长效管理机制、从源头上提高突发性事件处置效率提供参考，对于具体事项仍按照职责规定由业务主管部门研究解决，做到指挥不代替、研判不包办。对于影响全市经济社会发展大局，需要多部门联动、专业要求高且必须在短时间内迅速作出响应的事件，由市级指挥调度中心牵头处置。三是构建数据运用四大模块。依据综合行政执法数据的来源、种类、层级等进行归类，形成最小数据集，精准切分各数据处理模块单元，建立汇聚信息模块、研判指挥模块、跟踪督办模块、审核验收模块等四大模块，形成数据处置闭环，实现数据从重收集向重运用的转变。