湖南K村互助养老问题研究

喻向前

（中共新邵县委党校）

一、K村互助养老的背景调查

（一）农村老龄化和空巢化的迫切需要

人口老龄化和空巢化成为农村社会的新常态，2021年第七次全国人口普查显示，60岁及以上人口为26402万人，占全国人口总数的18.70%。与2010年相比，上升5.44个百分点，人口老龄化程度加深。有专家预计，到2050年前后，老年人口数量将达到4.87亿人。未来很长一段时间，养老问题是一个突出的社会问题。作为人口大规模流出的农村地区，农村老龄化和养老问题将尤为突出。伴随农村人口老龄化，空巢化问题也凸显出来。改革开放以后，农村富余年轻劳动力从农村大规模流入城市，农村老人与成年子女长期分开成为常态，传统“养儿防老”的家庭养老模式发生变化。在K村，除去就学人数，20岁以上出省长期远距离外出务工经商的人数占比75.4%，省内长期务工人数占比8.2%，市、县务工人数占比12.3%。农村空巢化的趋势短期内很难扭转。有专家预计，到2030年，空巢老人家庭比例或将达到90%。和城镇相比，农村社会事业发展滞后，农村养老、医疗保障制度不健全、保障水平低，空巢老人面临的养老难问题更加突出。

（二）化解农村养老需求与供给矛盾的需要

大规模的机构养老模式并不适应目前农村老年人的养老需求。K县目前有条件较为成熟的大型养老机构，也有一些小型养老院。但是，在K村老年人看来，他们极力反对去这些机构养老。一方面，县城的大型养老机构养老费用较高，这类机构虽然软硬件设施较好，但是每月需要3000多元的基本养老费用。目前对于K村乃至K县的农村家庭而言，承担不起这么大的开销，即使儿女承担得起这笔费用，老人也舍不得。而在一些公办的养老院、敬老院，软硬件设施基础较差，难以满足养老需求。另一方面，就是故土难离情节的影响。绝大部分空巢老人不愿意离开本村、本组到外面养老。心理上对土地的依赖和对乡音的迷恋，让这些空巢老人从心底里对到村外机构养老存在严重的排斥心理。即便是K村的“五保”老人，也不愿去镇里的敬老院养老。在空巢老人看来，外面养老不习惯，他们不愿意离开故乡。为了不给子女增添养老负担，不到万不得已，比如生大病，空巢老人不会要求儿女在身边照顾自己。互助养老具有乡土特色，不用出村，有熟人社会优势，比较接近中国传统的养老理念。

（三）互助养老具有一定的可行性

互助养老作为一种创新模式，具有一定的发展前景。一方面，互助养老模式得到了政府和相关部门的重视。早在2011年，《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划》提出，要重点建设互助式养老服务中心等社区养老设施。同年，“十二五”规划明确指出，要鼓励老人参加社区邻里互助养老，大力发展农村互助养老。党的十八届三中全会提出，要加快解决农村空巢老人养老问题。2018年，李克强总理在政府工作报告中首次提出要发展互助养老，把互助养老提到了新高度。党的十九届五中全会提出发展普惠型养老服务和互助性养老，这是党的全会第一次对互助养老提出要求。“十四五”规划又一次明确支持农村普惠性养老服务和互助养老。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。由此可见，农村互助养老模式已经得到了中央政府的重视。湖南省委、省政府同样支持鼓励农村互助养老。2021年6月，《中共湖南省委湖南省人民政府关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》中明确大力发展农村互助养老服务。在政府部门的支持下，互助养老模式日渐得到社会认同。农村传统“养儿防老”模式已经被打破，存在瓦解的趋势，各种新的养老模式都在探索中。相比机构养老，农村空巢老人更愿意接受家庭养老和互助养老，因为这种养老模式有一定的农村人文基础，老人愿意在“我为人人、人人为我”的社会互助文化中发挥余热，在熟人社会实现自身价值。

二、K村互助养老存在的问题

（一）互助养老服务供需不平衡

与专业化的机构养老模式相比，农村互助养老模式在服务上存在相当大的短板。一方面，服务主体不是专业人员，很难提供高水平的养老服务。K村互助养老模式由老年人自我管理、自我服务，村“两委”成员兼任管理人员，村里的低龄老年人肩负服务职能，这些管理和服务人员没有一个是专业技能人才。年龄大、文化水平低、素质不高是目前乡村互助养老面临的一个大难题，由于缺乏专业和高素质的管理和医护服务人员，村里高龄、体弱空巢老人很难得到好的照顾和服务。另外一方面，K村互助养老的普惠程度低，互助养老存在限入性门槛，出于各方面因素的考虑，村里要求入住老人必须具备一定的自理能力，这降低了互助养老的普惠程度，将那些不能自理的老年人排除在互助养老体系之外，互助养老有名无实。在K村，真正需要被照顾的恰恰是那些高龄且自理能力差的老年人，如果把这些人排除在外，互助养老模式意义存疑。再一方面，K村互助养老服务供给只能简单满足老年人的衣食住需要，尚不能满足老年人的医疗康养和精神慰藉需求。因为乡村医疗设施不完善，医术、医疗水平和资源有限，根本不能应对突发性的重大疾病，目前的互助养老服务也满足不了老年人的精神需求。

（二）运营资金支持力度不足

资金不足是目前K村互助养老面临的首要难题。互助养老需要大量资金，目前K村互助养老资金短缺严重。村集体收入有限，很难在财力上支持。尽管从中央到省、市、县都加大了对养老事业的投入，但是在互助养老方面的专项投入还很有限。近几年，财政支出投入虽然逐年增加，但是空巢老人群体基数本来就大，而且每年都在增加，这造成资金支持力度不够，增加了互助养老模式的不确定性。无奈之下，K村将新农保纳入互助养老体系，但是每个老人每月一百多元的养老补贴很难维持其基本生活开支。互助养老也缺乏向社会筹措资金的渠道和能力。社会和市场对互助养老的前景尚不看好，他们缺乏持续支持互助养老的动力。政府的有限投入、没有财力的村委会、负债的村集体经济组织、微薄的养老补贴，这些让K村互助养老举步维艰。

（三）多元主体参与不足

养老问题是一个社会多元主体参与联动的过程，除政府承担资金支持、政策制定和政策保障等责任，社会组织、志愿群体、企业等都需要加入到互助养老体系中。国家虽然鼓励社会多元主体参与乡村互助养老，但是在K村，互助养老的落实主要在村一级层面，缺乏多元主体的参与与扶持。一方面，志愿服务者缺乏。在K村，几乎没有非营利性服务组织和志愿者群体，社会组织缺乏主动参与乡村互助养老的意愿，这是K县存在的共性问题。村级互助组织要么没有，要么有名无实，根本没有参与互助养老的能力。另一方面，K县以农业为主，第二、三产业发展落后，缺乏中、大型制造型企业，也没有旅游、饮食等独具特色的服务业，乡镇企业少之又少。因此，几乎很少有来自企业的资金支持。最后，养老机构参与互助养老的积极性不高。究其原因，多元主体参与互助养老受环境影响，农村互助养老相关的法律政策、优惠政治与管理细则有待出台和进一步完善，政府参与多元主体协同关系尚未厘清等。

三、完善K村互助养老的建议

（1）政府担主责，提高互助养老水平。政府要发挥主导作用，在互助养老体系中扮演好决策者、协调者和监督者的角色，在法律法规、资金支持、政策制度等方面作好顶层设计。一要设计和完善配套政策。出台与农村互助养老相关的立法，制定规范性法律文件，明确互助养老在社会保障体系中的地位；制定保障性政策，鼓励老年人参与互助养老，消除部分老年人参与互助养老的顾虑；出台配套政策，完善资金扶持、人才支撑、税收优惠、土地供应等方面的配套政策和执行方案；制定和完善与互助养老相关的监管责任。

（2）加大资金支持，确保互助养老资金的及时性和畅通性。加快构建农村互助养老体系，提高农村互助养老成效。政府可以设立互助养老专项资金，将农村互助养老纳入每年财政预算，发挥公共财政资金的主渠道作用，财力有限的地区可以探索发展互助养老公共基金。政府对基金的筹集标准、目标和程序以及后续的使用进行规范化运作和监管，确保基金专款专用，有效运行。拓宽创新资金来源渠道，通过制定和出台一系列鼓励、支持和引导社会与市场参与互助养老相关的税收优惠政策，多元主体积极参与农村互助养老体系建设，实现多主体参与、多渠道筹措资金的局面。

（3）完善互助养老人才支撑。农村缺少专业的互助养老管理和服务人员，互助养老质量跟不上空巢老人的需求。因此，提升互助养老服务人员的专业能力和服务水平迫在眉睫。一方面，培养本土专业服务人才，重视互助养老供给者的培育工作。鼓励农村低龄健康老人参与互助养老，加大养老护理人才的培养，出台相关政策，鼓励他们到基层服务。支持服务人员提升技能，有计划地安排互助养老服务人员到技工院校和大型养老机构培训学习。另一方面，政府通过购买服务的方式提升互助养老水平人才支撑力度。比如，通过购买和人才引进，引导社工组织进入农村互助养老领域。社工组织不仅可以为农村互助养老制定专业化和规范化的运行制度，而且可以为农村互助养老服务者提供专业技能指导和培训，让农村互助养老走上专业化和可持续的道路。

（4）社会组织应积极参与互助养老。互助养老的核心是大家共同参与，只有政府发挥主导作用，企业、社会组织和个人积极参与，才能完善农村互助养老体系。各企事业单位可以利用自身资源，积极服务农村空巢老人，生产经营企业可以通过社会捐赠的模式向农村空巢老人提供生活用品；各大医院可以定期下乡为空巢老人提供医疗服务；媒体可以发挥宣传优势，制作和宣传关爱空巢老人的纪录片和公益广告，呼吁全社会关注农村空巢老人；非政府组织可以通过募捐，帮助农村地区修建和完善互助养老场所生活和娱乐设施，组织农村空巢老人开展各种文体活动，丰富老年人的精神世界；村集体经济组织是农村互助养老体系的直接参与者和中坚力量，村集体经济组织理应通过整合村级资源，积极发展好农村互助养老。村集体组织要广泛宣传互助养老的好处，调动空巢老人参与互助养老的积极性。村集体经济组织要及时掌握空巢老人的养老需求，针对不同需求提供差异化服务，不能将不能自理的空巢老人排除在外，村委会要组建一只互助养老服务团队，为老人提供上门服务。

（5）加强新农合、新农保的保障能力。农村新型合作医疗和新型养老保险在一定程度上缓解了农村空巢老人的养老压力。通过提高农村地区新农合、新农保保障水平，能够较好地改善农村地区空巢老人的养老水平。一要结合当地经济发展水平，根据物价水平变动因素，对基础养老金进行适度合理调整，发挥新农保对农村空巢老人的养老保障功能。二要适度加大对农村空巢老人群体的医疗救助强度，适度提高农合报销比例。三要切实提高农村医疗水平。目前，农村医疗水平和条件与城市差距很大。可依托新技术推动城乡医疗资源共享，用城市成熟的医疗资源推动农村医疗水平的发展；推动城乡医护人员之间的交流学习，定期组织县级以上医护人员下乡为空巢老人进行体检，通过宣传栏、讲座等形式讲解如何防范老年常患疾病，以及患病后的自救和急救知识。加大对农村公共医疗基础设施的投入，切实提高乡镇卫生院、村卫生室的服务能力。

（6）丰富空巢老人的精神生活。当前的互助养老还只停留在空巢老人衣食住等基本生活需求上，空巢老人对精神慰藉、自我价值等的需要被长期忽视。互助养老场所可以通过娱乐、互动、交流等方式满足空巢老人的精神需求，因为精神需求也是空巢老人养老需求的重要部分。一是可以组织文体活动，比如，学习太极拳、表演歌舞剧、学习广场舞等。通过这些文体活动，不仅可以增强空巢老人的身体素质，而且可以愉悦他们的身心，实现老有所乐。二是可以适度安排空巢老人从事一些生产活动和志愿服务活动。很多空巢老人种了一辈子地，他们对土地有很深厚的感情。村集体组织可以适度组织他们种植蔬菜瓜果，并且联系商家采购，不仅可以锻炼身体，还可以为集体活动赚取经费；在自愿的基础上，可以安排空巢老人在村里做志愿者，比如照顾“留守儿童”、在村里打扫卫生、宣传党的方针政策、照顾其他不能自理的老人等等，实现老有所为。

（7）强化监督，推动互助养老可持续发展。农村互助养老资源稀缺，为确保互助养老资源用到实处、用对地方，需要建立互助养老的内外监督机制，实现对互助养老资金运行、运营管理和相关人员的全覆盖。一要建立完善内部监管机制。强化政府监督，在实地调研的基础上制定切实可行的考评和监督制度，严格规范互助养老的运行过程；强化问责机制，建立奖惩制度，对群众认可度高、养老成效好的互助养老场所进行奖励；对群众认可度低、效果不理想的互助养老场所要进行问责，并提出整改方案，督促落实到位。二是可以引入第三方机构，对互助养老运行中的资金使用、服务情况等进行全方位评估。三要多听取村民的意见。空巢老人及其家属对互助养老的质量有最为直观的感受，政府要畅通民意表达和投诉渠道，保障空巢老人因为管理不当和服务不妥遭受不公平待遇时有投诉渠道。