山区地区提高城镇化水平路径研究——以浙江省衢丽地区为例

文/方康恒 王莹 方园

一、引言

中国山区面积占总面积近70%，山区县数量众多，相比高楼拔地而起的辽阔平原，山区地区面临着先天地形崎岖的桎梏，城镇化发展艰难、进程缓慢。进入新发展阶段，如何走出一条符合山区特色的高质量新型城镇化发展之路，不仅有助于撬动山区地区跨越式高质量发展，也对提高中国新型城镇化发展质量、推动区域协调发展和实现共同富裕具有重要意义。虽然浙江省衢州市、丽水市两大典型山区地区城镇化水平绝对值不突出，但在第六次人口普查（以下简称“六人普”）至第七次人口普查（以下简称“七人普”）这十年间，两地城镇化率均提高13.4%，增幅在浙江省乃至全国山区地区中位居前列。因此，本文通过分析山区地区城镇化特征与制约因素，研究总结浙江省衢州、丽水两市在提高城镇化率方面的经验做法，从而为提高山区地区常住人口城镇化水平提出针对性对策建议。

二、制约山区地区城镇化发展的主要因素

七人普数据显示，浙江省山区26县的城镇化率为58.1%，分别落后于全国平均水平（63.89%）及全省平均水平（72.17%）5.79和14.07个百分点。经过研究笔者认为，山区地区普遍呈现常住人口城镇化率低、城镇化发展速度缓慢的特点，制约其城镇化发展的主要因素有以下几点：

（一）平地少、城区小，城市承载能力较弱

我国山区地区地形多以高山丘陵为主，平原面积有限，且分布零散。山区通常“八山一水一分田”，甚至“九山半水半分田”，可开发空间十分有限，资源禀赋条件较差，这导致山区多数城镇面积狭小，地价、房价偏高，客观上制约了其对农村转移人口的吸纳与承载能力。同时，纵横交错的山脉河流将境内乡村、城镇分割阻断，使得城镇空间分布呈现离散化的特征，而山区地区的交通条件普遍较差，和都市区的连接紧密度不够，进一步导致山区城市内外经济联系不紧、要素流动不畅、集聚扩散效应较弱。

（二）总量小、农业重，经济发展水平较低

山区地区大多处于加快发展阶段，缺乏优质企业和项目，发展内生动力不足。同时，由于山区地区资金紧张，和发达地区在招商引资过程中的竞争往往处于下风，影响了优质项目落地，导致山区普遍存在经济总量偏小、就业岗位偏少的问题。同时，产业层次低、第二和第三产业比重较小等问题在山区地区也比较突出，绝大多数山区地区的第一产业从业人员占比较高，这也从侧面表明山区地区相当多的农民还被束缚在有限的土地上，没有相当规模的第二和第三产业，城镇化的根基不实。

（三）学历低、收入少，农民迁居城镇的适应力较低

山区地区的教育相对落后，而农村地区更甚，落后的教育使得大多数农民在进城后无法获得一份收入较高的工作。目前，我国经济进入新常态，创新驱动成为时代的主旋律，“汗水型经济”正逐步转向“智慧型经济”，多数农民因受教育程度较低、文化水平不高、技术能力有限，难以适应这种转变，进一步导致他们只能从事低端产业获取较低收入。与此同时，城镇地区的房价却并不低，农民的低收入与城镇的高房价形成了强烈反差，农民向城镇迁移的难度较大、适应力较弱。

（四）城区弱、配套差，乡村农民的迁入意愿较弱

据调查，农民迁居城镇的主要目的包括获取更多的收入、过上更便利的生活、使孩子接受更好的教育等。但山区地区目前城区风貌总体较差，许多镇区更是普遍呈现明显的村庄特征，存在建设滞后的问题，民居布点杂乱、马路狭窄、街道破旧等问题相对突出。同时，教育、医疗、养老等公共服务领域仍存在供给不足、供需匹配度不高、区域及群体分布不平衡等问题。相对滞后的城镇建设及公共服务水平，极大地影响着乡村农民对城镇的心理认同，削减了他们的迁居意愿。

三、浙江省衢丽地区提高城镇化水平的经验做法

作为城镇化率常年处于浙江省末位的山区市，衢州、丽水两市在2010-2020年期间城镇化工作成效显著，城镇化率分别提高13.44和13.42个百分点，增长速度分列全省第二、三位。因此，本文以衢州和丽水地区为典型案例，在实地调研的基础上总结借鉴其经验做法，以期为提高山区地区城镇化率提供启示。

（一）丽水经验：“小县大城”与“大搬快聚”

以“小县大城”战略为引领开拓山区新型城镇化路径。2001年丽水云和县首创“小县大城”战略[1]，旨在通过打破城乡界限、开放县城，引导产业、人口、要素等向县城集聚，做大做强县城这一增长极，带动县域经济实现跨越式发展。云和县将人口、产业、功能、资源要素集聚在28平方公里的县城，使这个地域“小县”变成了名副其实的“大城”，走出了一条人口、产业集聚集约发展的山区新型城镇化发展道路。这一发展模式先后入选“首届浙江省公共管理创新十佳案例”“中国十大社会管理创新”等榜单，在全省乃至全国欠发达山区广泛推广。

以“大搬快聚富民安居”工程为抓手实现脱贫攻坚。穷在山上，是丽水一直以来的突出问题，也是脱贫攻坚的一大难点。因此丽水市在下山脱贫、异地搬迁、大搬快治等工作基础上，进一步推出“大搬快聚富民安居”工程[2]，并将其作为统筹城乡发展、推进高质量绿色发展的主平台，旨在让群众“搬得下、稳得住、富得起”，形成了山区城市异地搬迁县域的丽水模式。从2000年到2021年，丽水市加快搬迁地质灾害点的居民，并加大对低收入农户、生态敏感地区群众的搬迁力度，成功将46万名居住在高山远山以及地质灾害隐患点的居民搬出大山，让高山远山群众彻底“拔掉穷根”逐步实现小康。2021年，丽水“大搬快聚富民安居”工程入选全国脱贫攻坚成果典型案例[3]，成为浙江省唯一入选的案例。

（二）衢州经验：“产业聚人、城市留人、改革化人”

整合产业园区，推动产业聚人。衢州市从2012年底开始，将衢州绿色产业集聚区、经济技术开发区、高新技术产业园区、综合物流园区归并为“一个平台、一张蓝图、一套班子、多块牌子”，在全省率先实现区域内各类园区的整合运行，从而解决散、小、弱等制约园区发展的突出问题。充分发挥产业集聚区的载体和引导作用，以产业园区为载体，引导各类企业向园区集中，形成规模效应。依托巨化等龙头企业，推进“人才强企”，招引集聚高端人才。通过做大特种纸、硅氟等富民产业，创造就业岗位，吸引浙闽赣皖四省务工人员大量集聚。根据七人普数据，2010-2020年十年间衢州市城镇常住人口增长37.4万。

优化公共服务，推动城市留人。2010年以来，衢州市首先是持续加强柯城、衢江两大中心城区建设，积极培育城市服务业，依托智造新城、南孔古城等产城人融合平台的打造，超前配给医院、学校等各类公共服务设施。其次，通过强县扩权，优化龙游、开化等县级城市的职住环境，实现与中心城区的优势互补，引导人口流动形成良性互动。最后，充分发挥航埠、廿里等镇级小城市在促进城乡一体化发展中的独特作用，通过小城市培育进一步优化城镇公共服务配套设施，进一步增强对周边乡村地区的辐射带动与人口集聚作用。“十三五”期间，衢州共计新建与改扩建幼儿园99所、义务教育阶段学校94所。

改革户籍制度，推动人口城镇化。衢州市从改革开放以来逐步推进户籍改革工作。在全面摸排户籍改革人口数量的基础上建立城乡统一的户口登记制度，推出“零门槛”落户政策。聚焦新农民工、进城务工人员子女、外来长期居住人员、举家迁移农业转移人口、农民五类重点人群，不断完善户籍制度改革，配套政策保障。从落实新型居住证制度、优化居住证服务举措、强化居住证积分应用三方面深入实施新型居住证制度。截止到2020年底，市区已发放浙江省居住证65059本，并在全市范围内基本建成适应户籍制度改革的社会管理和公共服务体系。

四、借鉴衢丽地区经验提高城镇化水平的对策建议

加快以人为核心的新型城镇化，推进人口有序转移和精准集聚，是一项系统工程，要加强顶层设计、注重统筹协调、强化制度供给、创新政策机制。建议从“政策引人、改革化人、平台聚人、城市留人、服务惠人”五个方面，推动山区地区常住人口城镇化水平全面提高。

（一）注重“政策引人”，制定实施引领性政策

因地制宜出台人才政策。新发展阶段背景下，上海、深圳、杭州、武汉等地都相继出台了人才政策，鼓励全国人民去当地就业安家，可见各大城市对于中高端人才的争抢愈发激烈。因此，山区地区也要因地制宜出台高配版人才政策，做到既要“公文包”又要“蛇皮袋”，为各类人才提供资金、资源与服务，探索跨省市的人才异地互认制度，完善人才流动机制，打破人才使用壁垒，进一步吸引中高端人才集聚。

探索实施农民市民化新政策。本地农民的市民化进程对于提高常住人口城镇化水平起着关键作用，但是“农村权益无法带走”“在城市中无法享受平等的社会保障与公共服务”等顾虑制约着各地农民市民化的进程。山区地区应针对农民顾虑积极探索实施“一固定、两挂钩、双分离”的户籍政策，建立以合法稳定住所或合法稳定职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的户籍管理制度，实行经济身份和社会身份相分离，即农民户籍迁至城市以后，经济身份仍然保留在原村集体经济组织，享受原有的土地承包经营权等“三权”以及相关涉农政策和待遇；社会身份转入所在社区，享受社区管理服务，纳入城镇住房和社会保障体系，获得与其他市民同等的教育、医疗、劳动就业、社会保障等权益。

（二）突出“改革化人”，争创“人地钱挂钩”改革试点

随着新型城镇化向纵深推进，越来越多的城市面临新增建设用地难以支撑新增常住人口需求的矛盾，这点在山区地区尤其明显，同时政府预算内投资与转移支付亦未考虑到向吸纳常住人口较多的地区倾斜，因此亟需通过推动“人地钱挂钩”政策改革来破局。山区城市所在省份应深化“人地挂钩”改革，建立常住人口常态化统计机制，科学预测各地区可吸纳农业转移人口规模，推动常住人口增长规模与城镇建设用地规模及公共服务设施用地保障相匹配，对常住人口增量大的地区及重大平台倾斜每年新增用地指标，为扩大城市基础设施建设创造先决条件。深化“人钱挂钩”改革，建立财政转移支付、预算内投资向常住人口数量较多的地区及重大平台倾斜政策，推动教育、医疗、就业等增量资源与常住人口增量相挂钩，确保常住人口依法享有基本权益。

（三）加快“平台聚人”，打造产城人融合重大发展平台

“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”，打造好产业平台，强化产业支撑、扩大就业岗位是集聚人口的关键。因此，山区地区要以打造好产城人融合重大发展平台为抓手，依据山区地区土地资源特点，整合集聚各类产业平台，优化产业空间布局，加大产业培育力度，以产业布局引导人口就近转移就业，并为转移人口提供更多就业机会和物质支撑。

（四）加强“城市留人”，开展城镇体系建设专项行动

提高常住人口城镇化水平，以城市硬件为代表的人口承载能力建设至关重要，城市基础设施与城市风貌在吸引人才与农业人口方面的作用不可忽略。因此，山区地区应加快完善市、县、镇三级城镇体系建设，实施中心城市赋能行动，提高中心城市资源统筹配置能力和重大基础设施统筹建设能力，实施县城提质行动，推动县（市）补短提升工程。实施重点镇、特色镇提振行动，在新一轮国土空间规划中明确市域内各重点镇、特色镇布局，配强重点镇基础设施与公共服务供给，确保城镇化最小单元能辐射全市域农村地区，方便农民就近就地城镇化。

（五）完善“服务惠人”，打造城市赋能标志性工程

近年来，国家持续加大对农村社会保障和公共服务的投入，但是相比城市的教育、医疗等公共服务仍有很大差距，优质的教育、医疗等公共服务仍然是集聚人口的关键因素。因此，山区地区应以教育、医疗、治理等社会民生为重点打造一批城市赋能标志性工程。实施优质义务教育普惠工程、优质高校院所引育工程，全面加大教育资源投入，按照农民向城镇转移的趋势要求，注重有限资源向城镇倾斜，构筑新型城镇化导向下的市区教育资源布局，发挥义务、高等教育在集聚人口中的独特作用。实施区域医疗中心创建工程，推进各地高校合作办学办医，引进高端医疗资源，加强市级医院基础设施建设，加快重点学科、特色专科建设，配强重点学科团队，进一步集聚医疗卫生领域人才，打造区域优质医疗高地。实施数字化治理先行市建设工程，加快建设市域一体城市运行管理服务平台，实现与国家、省、县、街平台互联互通、协同联动，打造运行、指挥、监管、研判、服务、保障为一体的城市运行指挥中枢，争取大幅提升城市运行效率和风险防控水平。

五、结束语

分析山区地区城镇化特征与制约因素，研究总结浙江省衢州、丽水两市的经验做法，着重提出政策引人、改革化人、平台聚人、城市留人、服务惠人关键五招，对于提升山区地区常住人口城镇化水平，推动区域协调发展和实现共同富裕具有重要意义。但城镇化的推进包含方方面面，如具体的资金筹措、体制机制等保障体系建设的问题，在本文未有深入研讨，需要后续进一步融合其中，在理论和实践探索中不断完善。